Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 05/796 4 mei 2006
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: H.H.F. Striper, werkzaam bij Gibo Accountants en Adviseurs te Musselkanaal,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. A.E. Slor, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 31 oktober 2005, bij het College binnengekomen op 2 november 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 23 september 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen verweerders besluit van 7 december 2004 op appellantes aanvraag voor het jaar 2004 voor akkerbouwsteun in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling).
Bij brief van 13 januari 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 10 maart 2006 heeft appellante bericht niet te zullen verschijnen op de voor 24 maart 2006 geplande behandeling ter zitting. Bij deze brief heeft zij een pleitnota toegezonden.
Op 24 maart 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij van de zijde van appellante, met voorafgaand bericht, niemand is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 6 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen van (Pb 1999, L 160, blz. 1) luidt als volgt:
“1. De braakleggingsverplichting wordt voor elke producent die areaalbetalingen aanvraagt, vastgesteld als een proportioneel gedeelte van zijn areaal dat met akkerbouwgewassen is ingezaaid en waarvoor een aanvraag wordt ingediend en dat op grond van deze verordening uit productie wordt genomen.
Het basispercentage van de braakleggingsverplichting wordt vastgesteld op 10% vanaf verkoopseizoen 2000/2001 tot verkoopseizoen 2006/2007.
(…)”
Artikel 1 van Pro Verordening (EG) 2322/2003 van de Raad van 17 december 2003 houdende afwijking van Verordening (EG) nr. 1251/1999 ten aanzien van de braakleggingsverplichting voor het verkoopseizoen 2004/2005 luidt als volgt:
“ In afwijking van artikel 6, lid 1, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 1251/1999 wordt voor het verkoopseizoen 2004/2005 het basispercentage van de braakleggingsverplichting vastgesteld op 5 %.”
In de preambule van Verordening (EG) Nr. 327/2002 van de Commissie van 21 februari 2002 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2316/1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (Pb 2002, L 51, blz. 14) is onder meer het volgende opgenomen:
“(6) Een producent die de areaalbetalingen aanvraagt, is verplicht een deel van zijn areaal braak te leggen. Om de regeling effect te laten sorteren, moet worden bepaald dat de uit productie genomen grond in geen geval voor landbouw mag worden gebruikt.”
Artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (Pb 1999, L 280, blz. 43), zoals dit artikel is gewijzigd ingevolge artikel 1, zesde lid, van Verordening (EG) nr. 327/2002, welke wijziging van toepassing is voor de verkoopseizoenen vanaf 2002/2003, luidt als volgt:
“Artikel 19
1. Overeenkomstig dit hoofdstuk braakgelegde grond moet een aaneengesloten oppervlakte van ten minste 0,3 ha beslaan en ten minste 20 m breed zijn.
De lidstaten mogen:
a) kleinere oppervlakten in aanmerking nemen wanneer het gaat om gehele percelen omgeven door permanente afscheidingen, zoals muren, heggen en waterlopen;
b) gehele percelen van minder dan 20 m breed in aanmerking nemen in gebieden waar dergelijke percelen een traditioneel perceelstype zijn;
c) percelen van minstens 10 m breed langs nimmer opdrogende waterlopen en meren in aanmerking nemen, op voorwaarde dat daarvoor specifieke voorschriften worden vastgesteld, met name om te controleren dat het milieu wordt ontzien. In dit geval kan de in de vorige alinea bedoelde minimumoppervlakte op 0,1 ha worden vastgesteld.
(…)
3. De braakgelegde grond mag niet voor andere vormen van landbouwproductie dan die bedoeld in artikel 6, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1251/1999 worden gebruikt en evenmin voor andere landbouwdoeleinden of andere winstgevende bestemmingen die met akkerbouw onverenigbaar zijn.
(…)”
Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001, houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (Pb 2001, L 327, blz. 11) luidde ten tijde hier van belang als volgt:
“Artikel 8
Wijzigingen in de steunaanvraag "oppervlakten"
1. Onverminderd het bepaalde in lid 3, mogen na de uiterste datum voor de indiening van de steunaanvraag "oppervlakten" individuele voor de landbouw gebruikte percelen die nog niet in de steunaanvraag waren aangegeven, worden toegevoegd, en wijzigingen met betrekking tot het gebruik of de steunregeling worden aangebracht, voorzover alle krachtens de op de betrokken steunregeling van toepassing zijnde sectorspecifieke voorschriften geldende voorwaarden in acht worden genomen.
2. (…)
3. Wanneer de bevoegde instantie het bedrijfshoofd reeds in kennis heeft gesteld van onregelmatigheden in zijn steunaanvraag, of van haar voornemen bij hem een controle ter plaatse uit te voeren, waarbij vervolgens onregelmatigheden worden ontdekt, mogen met betrekking tot de betrokken percelen landbouwgrond geen toevoegingen of wijzigingen overeenkomstig de leden 1 en 2 worden aangebracht.
Artikel 12
Verbetering van kennelijke fouten
Onverminderd de voorschriften van de artikelen 6 tot en met 11 kan in geval van een door de bevoegde instantie erkende kennelijke fout, een steunaanvraag te allen tijde na de indiening worden aangepast.
Artikel 31 - Berekeningsgrondslag
1. Wanneer de geconstateerde oppervlakte voor een gewasgroep groter is dan de in de steunaanvraag aangegeven oppervlakte, wordt voor de berekening van het steunbedrag de aangegeven oppervlakte in aanmerking genomen.
2. Wanneer de in de steunaanvraag "oppervlakten" aangegeven oppervlakte groter is dan de bij een administratieve controle of een controle ter plaatse voor dezelfde gewasgroep geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag, onverminderd overeenkomstig de artikelen 32 tot en met 35 toe te passen kortingen of uitsluitingen, berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte voor de betrokken gewasgroep.
3. De maximumoppervlakte die in aanmerking komt voor de areaalsteun voor producenten van akkerbouwgewassen wordt berekend op basis van de geconstateerde braakgelegde oppervlakte en in evenredigheid met de verschillende verbouwde gewassen. Het steunbedrag voor producenten van akkerbouwgewassen wordt met betrekking tot de geconstateerde braakgelegde oppervlakte evenwel slechts gekort tot het niveau dat overeenkomt met de oppervlakte die nodig zou zijn voor de productie van 92 ton graan overeenkomstig artikel 6, lid 7, van Verordening (EG) nr. 1251/1999.
4. Wanneer een bedrijfshoofd door overmacht of buitengewone omstandigheden in de zin van artikel 48 zijn Pro verplichtingen niet heeft kunnen nakomen, behoudt hij het recht op steun voor de oppervlakte die hiervoor in aanmerking kwam op het tijdstip waarop de overmacht of de buitengewone omstandigheid is ingetreden.
Artikel 32
kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
1. wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
2. (…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft in haar aanvraag oppervlakten 2004 naast 26.35 ha granen 1.46 ha groene braak, bestaande uit de percelen 14 (opgegeven voor 0.68 ha) en 17 (opgegeven voor 0.78 ha), voor steun opgegeven.
- Door de AID is op 4 augustus 2004 op het bedrijf van appellante een controle uitgevoerd. Het rapport fysieke controle dat van deze controle is opgemaakt vermeldt onder rubriek C “Opmerkingen controleur(s) het volgende:
“Perceel 14: Op het perceel staan landbouwmachines. Een deel van het perceel is in gebruik voor de opslag van stro en zand. We hebben het perceel in het geheel opgemeten en in 2 keer. Deze 2 delen voldoen volgens ons aan de voorwaarden van groene braak. De opslag van stro en zand hebben we hier uitgemeten. Zie de foto’s.”
Onder de rubriek D “Opmerkingen producent/vertegenwoordiger” vermeldt het rapport:
“Het zand is bedoeld om op het braakperceel te brengen en hierdoor het perceel op te hogen. Het stro komt uit de kapschuur en gaat in september over de aardappels”
Volgens de uit foto’s en tekeningen bestaande bijlagen van het rapport heeft de AID het perceel 14 gemeten op 0.80 ha. Daarvan voldoen uitsluitend het westelijk gedeelte ter grootte van 0.38 ha en het oostelijk gedeelte ter grootte van 0.18 ha aan de voorwaarden voor groene braak. Het middengedeelte van het perceel 14 is in gebruik voor de opslag van stro en zand, waarmee het niet aan de voorwaarden voor groene braak voldoet. Daarnaast heeft de AID het perceel 17 gemeten op 0.63 ha.
- Bij besluit van 7 december 2004 heeft verweerder, rekening houdend met de bevindingen van de AID, op de aanvraag beslist en appellante steun toegekend voor een bedrag van € 5948,35.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 7 januari 2005 bezwaar gemaakt. Bij brief van 2 mei 2005 heeft appellante een aanvulling gegeven op haar bezwaarschrift.
- Vervolgens heeft verweerder, onder de vermelding dat hij op grond van het bepaalde in artikel 7:3, sub b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) appellante niet heeft gehoord op haar bezwaar, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Op basis van de bevindingen van de AID is het westelijk gedeelte van perceel 14 ter grootte van 0.38 ha (door de AID aangeduid als perceel 14B) aangemerkt als geconstateerde groene braak. Het middengedeelte van dit perceel is gebruikt voor de opslag van zand en stro, waarmee het ingevolge artikel 19, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2316/1999, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 327/2002, niet als geconstateerde groene braak kan worden aangemerkt. Het oostelijk gedeelte van perceel 14 ter grootte van 0.18 ha (door de AID aangeduid als perceel 14A) kan eveneens niet als geconstateerde groene braak worden aangemerkt, omdat het niet voldoet aan de in artikel 19, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2316/1999 neergelegde voorwaarde dat een braakperceel een minimale oppervlakte van 0.30 ha dient te hebben. Van perceel 17, dat door de AID op 0.63 ha is gemeten, voldoet slechts de opgemeten oppervlakte. Daarmee kan slechts 1.01 ha van de door appellante opgegeven groene braak, als geconstateerd worden aangemerkt.
Het verschil tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte groene braak bedraagt, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, 44,45 %. Ingevolge artikel 32 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 kan daarom appellante geen steun voor groene braak worden toegekend.
Met een geconstateerde oppervlakte groene braak van 1.01 ha voldoet appellante niet aan haar minimale braaklegverplichting van 5% zoals voorgeschreven in artikel 6 van Pro Verordening (EG) nr, 1251/1999. Bij de opgegeven oppervlakte granen van 26.35 ha granen had zij minimaal 1.3868 ha braak moeten leggen. Daarom wordt haar slechts steun toegekend over 72,83% van de aangevraagde oppervlakte granen.
Hetgeen appellante heeft aangevoerd tegen de bevindingen van de AID, die verweerder in zijn besluitvorming als uitgangspunt heeft gehanteerd, geeft verweerder geen aanleiding om aan de juistheid daarvan te twijfelen. Anders dan appellante veronderstelt heeft de AID het middengedeelte van perceel 14, met daarop zand en stro, niet gemeten op 0.50 ha, maar op 0.24 ha. De opslag van zand en stro op dit gedeelte van perceel 14 is wel degelijk te zien als een vorm van landbouwproductie of een “ander landbouwdoeleind”. Of met dit gebruik van genoemde 0.24 ha een winstgevende activiteit werd uitgeoefend is, anders dan appellante meent, niet relevant.
De AID heeft, wederom anders dan appellante veronderstelt, uitsluitend het perceelsgedeelte met daarop de hopen zand en stro “uitgemeten”. De oppervlakte met daarop landbouwmachines heeft de AID dus niet in de “uitgemeten” oppervlakte meegenomen.
In haar aanvullend bezwaar van 2 mei 2005 heeft appellante aangegeven alsnog het als gras opgegeven perceel 16 als braak te willen opgegeven. Dit na de uiterste termijn van indiening voor de aanvraag 2004 ingediende verzoek om wijziging van de aanvraag kan slechts gehonoreerd worden als er sprake is van een kennelijke fout in de aanvraag. Dat is niet het geval. Verweerder heeft aan de aanvraag op geen enkele manier kunnen zien dat appellante met haar aanvraag iets anders beoogde dan het opgeven van een perceel met gras.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Met de aanwezigheid van een paar hopen stro en zand op een gedeelte van perceel 14 is er geen sprake van dat dit braakliggende perceelgedeelte wordt gebruikt voor een vorm van landbouwproductie of andere landbouwdoeleinden met een winstgevende bestemming, die met akkerbouw onverenigbaar is. Verweerder heeft daarom dat ten onrechte toepassing gegeven aan het bepaalde in artikel 19, derde lid van Verordening (EG) nr. 2316/1999 dan wel artikel 17 van Pro de Regeling. Er is immers geen sprake van een winstgevende bestemming.
Appellante bestrijdt dat perceel 14 door het gedeelte waarop de hopen stro en zand doorsneden wordt. In ieder geval is het gedeelte waarop de zandhopen en het stro door de AID te groot gemeten en bedraagt dat gedeelte zeker geen 0.24 ha.
Ten onrechte heeft verweerder geweigerd om perceel 16 alsnog als braakperceel aan te merken. Nu dit perceel feitelijk braak heeft gelegen is er wel degelijk sprake van een kennelijke fout. Appellante heeft dit perceel per abuis als grasland opgegeven.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt allereerst vast dat appellante geen grieven heeft aangevoerd tegen het feit dat de AID perceel 17 kleiner heeft gemeten dan door appellante opgegeven.
5.2 Verweerder heeft op goede gronden het verzoek van appellante om haar aanvraag voor perceel 16 alsnog te mogen wijzigen in een aanvraag voor braak afgewezen. Gelet op het feit dat dit verzoek van 2 mei 2005 geruime tijd na het verstrijken van de indieningstermijn voor de aanvraag 2004 werd gedaan, had verweerder dit verzoek alleen kunnen honoreren indien er sprake zou zijn geweest van een kennelijke fout. Naar vaste jurisprudentie is dit eigenlijk uitsluitend het geval wanneer uit de aanvraag oppervlakten zelf blijkt dat de gedane opgave niet juist kan zijn. Daarvan is hier geen sprake. Uit de aanvraag is op geen enkele wijze af te leiden dat appellante bij perceel 16 in plaats van gras eigenlijk de bijdragecode braak had willen opgeven.
5.3 Appellante bestrijdt dat het gedeelte van perceel 14, waarop de AID hopen zand en stro heeft aangetroffen, perceel 14 doorsnijdt, terwijl de voor dit gedeelte door de AID uitgemeten oppervlakte van 0.24 ha eveneens te groot zou.
Met betrekking tot deze grief overweegt het College dat verweerder zich op het standpunt kan stellen dat de meetresultaten van de AID in beginsel gevolgd worden, tenzij er aanleiding bestaat om aan de resultaten van deze meting te twijfelen.
De bij het rapport fysieke controle van de AID gevoegde foto’s lijken te wijzen op de aanwezigheid van stro en zandhopen aan de zijkanten van het perceel 14. Dit doet bij appellante terecht de vraag rijzen waarom de AID vervolgens geconcludeerd heeft dat het gehele middengedeelte van perceel 14 is aangemerkt als land dat niet aan de vereisten voor braak voldoet. Een tekening waaruit de situering van de hopen zand en stro blijkt ontbreekt bij het rapport. Desgevraagd kon verweerders gemachtigde ter zitting slechts aangeven dat de AID het uitgemeten gedeelte kennelijk zo heeft waargenomen.
Het College is van oordeel dat verweerder aldus, gelet op het fotomateriaal bij het AID-rapport en gelet op het feit dat appellante nadrukkelijk heeft betoogd dat perceel 14 niet in zijn geheel doorsneden wordt door het bewuste gedeelte, onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom er geen aanleiding bestond aan de conclusie van de AID te twijfelen en waarom deze conclusie dus zonder meer is overgenomen. Daarbij heeft het College meegewogen dat door het overnemen van deze conclusie van de AID aan de oostzijde van het perceel een perceel 14 A is gecreëerd, dat met een oppervlakte van 0.18 ha niet voldoet aan de minimaal vereiste oppervlakte van 0.30 ha. Dit betekent dat de van de AID overgenomen conclusie ook nog eens gevolgen heeft voor een gedeelte van het braakperceel 14, waarop geen zandhopen en stro is aangetroffen.
Daarnaast leende de door appellante aan de orde gestelde vraag, of het perceel 14 wel doorsneden wordt door het afgekeurde perceelsgedeelte, zich bij uitstek voor bespreking tijdens een hoorzitting. Verweerder heeft ten onrechte gemeend dat er geen aanleiding bestond tot het horen van appellante.
Op grond hiervan moet het College vaststellen dat verweerder zijn besluit niet heeft voorzien van een voldoende draagkrachtige motivering, terwijl er ook sprake is van onvoldoende zorgvuldige voorbereiding.
5.4 Het voorgaande leidt het College tot de conclusie dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb, zodat het niet in stand kan blijven.
Het College zal het beroep daarom gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen om met inachtneming van deze uitspraak opnieuw te beslissen op het bezwaar van appellante.
Het College overweegt tenslotte dat het door appellante betaalde griffierecht door verweerder dient te worden vergoed, alsmede dat er termen aanwezig zijn verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante, zijnde de kosten van de door haar gemachtigde beroepshalve verleende rechtsbijstand. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze vastgesteld op € 322.—voor het opstellen van een beroepschrift. Voor een vergoeding van de in het kader van de bezwaarprocedure gemaakte kosten ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder, met inachtneming van deze uitspraak, opnieuw beslist op het bezwaar van appellante;
- bepaalt dat het door appellante betaalde griffierecht ten bedrage van € 276.—(zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) aan
haar wordt vergoed; veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellante, welke worden vastgesteld op
€ 322,-- (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro);
- wijst de Staat aan als rechtspersoon die genoemde bedragen moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2006.
w.g. F. Stuurop w.g. F.W. du Marchie Sarvaas