Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/484 23 mei 2005
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. J.J. Paalman, advocaat te Almelo,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen te Assen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 14 juli 2005, bij het College op dezelfde datum binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 10 juni 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen de afwijzing van diens aanmelding voor toepassing van artikel 16 van Pro het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij.
Bij brief van 3 augustus 2005 heeft appellant het beroep aangevuld met gronden en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 30 september 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 27 en 31 januari 2006 heeft het College van appellant nadere stukken ontvangen.
Op 9 februari 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Ten tijde van belang was op de onderhavige zaak de met ingang van 1 januari 2006 vervallen Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) van toepassing.
Ingevolge artikel 25 Whv Pro kunnen bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 leidt Pro tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende Pro bepaling van de hoogte van deze rechten.
Deze algemene maatregel van bestuur is het (eveneens per 1 januari 2006 vervallen) Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv).
Artikel 16 Bhv Pro, welke artikel betrekking heeft op de door verweerder als hardheidscategorie 5 aangeduide situatie, luidt voor zover hier van belang als volgt:
"1. Het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van Pro de wet bepaalde fokzeugenrecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt overeenkomstig deze paragraaf vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en vóór 15 november 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden fokzeugen onder vermindering van het aantal te houden andere varkens dan fokzeugen:
a. door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant exploiteert een (fok)zeugenbedrijf aan de B te X.
- In 1982 is ten behoeve van dit bedrijf een Hinderwetvergunning verleend voor het houden van 325 biggen, 104 drachtige fokzeugen, 48 fokzeugen met biggen en 2 fokberen.
- Op 21 september 1993 is aan appellant een vergunning op grond van de Wet milieubeheer (Wm) verleend, op grond waarvan in zijn varkensinrichting maximaal 152 zeugen, 500 biggen (tot 25 kg) en 2 fokberen aanwezig mogen zijn.
- Ten behoeve van het bedrijf van appellant zijn op grond van de Whv - aan de hand van diens opgave overschotheffing 1995 - 3 verhandelbare fokzeugenrechten alsmede 487 verhandelbare en 34 niet verhandelbare niet-fokzeugenrechten geregistreerd.
- Op 29 september 1998 heeft verweerder van appellant een melding ontvangen voor hardheidscategorie 5.
- Bij besluit van 15 maart 2000 heeft verweerder appellant bericht dat hij niet voor toepassing van hardheidscategorie 5 in aanmerking komt.
- Bij brief van 5 juli 2001, aangevuld bij brief van 25 maart 2002, heeft appellant tegen dat besluit bezwaar gemaakt. Hierin heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat hij abusievelijk in de aangifte overschotheffing voor 1995 de code 404 (opfokzeugen) heeft vermeld en dat hij geacht moet worden deze opgave te hebben gedaan voor code 401 (fokzeugen). Voorts heeft appellant in bezwaar aangevoerd dat hij in de loop der jaren - aanzienlijk - minder zeugen en biggen heeft gehouden dan hem op grond van de Hinderwetvergunning was toegestaan en dat in verband met die onderbezetting een deel van die vergunning ingevolge artikel 27, derde lid, Hinderwet van rechtswege is komen te vervallen. Derhalve betrof de in 1993 verleende milieuvergunning wel degelijk een uitbreiding, aldus appellant. Tenslotte heeft appellant in bezwaar geconcludeerd dat hij voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van de hardheidscategorieën 5, 4, en/of 3.
- Bij brief van 22 december 2003 heeft verweerders toenmalige Bureau Heffingen meegedeeld dat het bedrijf van appellant op grond van het Bhv voorwaardelijke varkensrechten heeft en dat deze rechten definitief kunnen worden gemaakt als het bedrijf voldoet aan de huisvestingseisen, terzake waarvan van appellant nog geen verklaring is ontvangen.
- Op 2 februari 2004 heeft Bureau Heffingen aan appellant een overzicht van zijn bedrijfssituatie gezonden, waarin onder meer is vermeld dat appellant beschikt over 417 voorwaardelijke verhandelbare fokzeugenrechten.
- Nadat Bureau Heffingen had ontdekt dat evengenoemd bedrijfsoverzicht onjuist was, is op 25 februari 2004 aan appellant een nieuw bedrijfsoverzicht gezonden, waarin het aantal varkensrechten (fokzeugen- en niet-fokzeugenrechten) weer in overeenstemming is gebracht met dat van de registratie ingevolge de Whv.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder de termijnoverschrijding van het bezwaar verschoonbaar geacht, zodat het bezwaar in zoverre ontvankelijk is.
3.2 Voorzover het bezwaar is gericht tegen de berekening van de varkensrechten overeenkomstig de Whv is het niet-ontvankelijk verklaard.
3.3 Voor het overige heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en daartoe het volgende overwogen.
Appellant heeft zich niet tijdig aangemeld voor de hardheidscategorieën 3 en 4, zodat hij reeds om die reden niet voor toepassing daarvan in aanmerking kan komen.
Ten overvloede is hieraan toegevoegd dat appellant niet aan de voorwaarden voor deze categorieën voldoet. Er is geen sprake is van een vergroting van tenminste 10% als bedoeld in artikel 9, zesde lid, Bhv (voorwaarde van voor hardheidscategorie 3) en evenmin van een omschakeling van andere diersoorten dan varkens naar varkens (hardheidscategorie 4).
Gelet op de aanvankelijk verleende Hinderwetvergunning en de in 1993 verleende Wm-vergunning is evenmin voldaan aan de voor toepassing van hardheidscategorie 5 geldende voorwaarde dat de milieuvergunning moet zijn aangevraagd voor het omschakelen van niet-fokzeugen naar fokzeugen. Ten opzichte van de oude vergunning is het aantal fokzeugen gelijk gebleven en van een vermindering van het aantal niet-fokzeugen is geen sprake. De van toepassing zijnde regelgeving is gedetailleerd en biedt verweerder geen mogelijkheid daarvan af te wijken.
Met betrekking tot de door appellant gestelde fout in diens opgave voor de overschotheffing, stelt verweerder dat het opgegeven aantal ingevolge artikel 6 Whv Pro bepalend is voor de berekening van het wettelijk varkensrecht en dat wijzigingen van na 9 juli 1997 bij die berekening geen rol kunnen spelen.
3.4 In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder toegevoegd dat appellant gezien de in bezwaar overgelegde accountantsgegevens in 1992 139 fokzeugen zou hebben gehouden en dat dit aantal gelet op de destijds geldende vergunning als vrij representatief kan worden aangemerkt. Mede om die reden is van een uitbreiding ingevolge de Wm-vergunning geen sprake. Voorts blijkt uit de door appellant overgelegde bescheiden weliswaar dat hij in diverse jaren voor en na 1993 niet-fokzeugen heeft gehouden, hetgeen hem overigens niet was vergund, maar hierbij gaat het om een zeer schommelend aantal dieren en blijkt niet van een structurele afname.
Ten onrechte zijn de brief van 22 december 2003 en het bedrijfsoverzicht van 2 februari 2004 aan appellant gezonden. Mogelijk heeft appellant hierdoor korte tijd gedacht dat hij over varkensrechten op grond van het Bhv beschikte.
Daar staat echter tegenover dat appellant reeds op 15 maart 2000 is bericht dat hij niet voor toepassing van het Bhv in aanmerking komt en verweerder(s Bureau Heffing) direct na het ontdekken van de onjuiste mededelingen aan appellant bij bedrijfsoverzicht van 25 februari 2004 die fout heeft hersteld.
Met betrekking tot de gestelde onjuiste aangifte overschotheffing 1995 erkent verweerder dat het op grond daarvan berekende aantal niet-fokzeugenrechten hoog is voor een bedrijf dat een milieuvergunning heeft voor het houden van voornamelijk fokzeugen. Ter zitting heeft verweerders gemachtigde meegedeeld dat zo nodig zal worden bekeken of sprake is geweest van een evidente vergissing aan de zijde van appellant.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Gelet op de bij brief van 22 december 2003 en het overzicht bedrijfssituatie van 2 februari 2004 aan appellant gedane mededelingen, is het bestreden besluit in strijd met het vertrouwensbeginsel. Appellant is er op basis van die mededelingen vanuit gegaan dat hem op grond van het Bhv extra varkensrechten toekwamen.
Verweerder stelt zich gelet op artikel 16 Bhv Pro bovendien ten onrechte op het standpunt dat de omschakeling van niet-fokzeugen naar fokzeugen uit de nieuwe milieuvergunning zou moeten blijken, aangezien de tekst van dit artikel daartoe niet noopt. Het gaat er slechts om dat ten behoeve van een vergroting van het aantal fokzeugen een milieuvergunning is verleend en aan die voorwaarde wordt door appellant voldaan. Weliswaar is het ingevolge de Wm-vergunning maximaal vergunde aantal fokzeugen niet vergroot, maar feitelijk was door de bouw van een vervangende fokzeugenstal met een grotere capaciteit wel degelijk sprake van een uitbreiding. Bovendien was sprake van het gedeeltelijk vervallen van de Hinderwetvergunning op grond van artikel 27, derde lid, van die wet.
Aangezien verweerder appellant houdt aan diens voor de jaren 1995 en 1996 gedane opgaven overschotheffing, waarin abusievelijk is vermeld dat opfokzeugen in plaats van fokzeugen zijn gehouden, moet verweerder consequent zijn en er derhalve van uitgaan dat - sindsdien - het aantal andere varkens dan fokzeugen is verminderd. De nieuwe milieuvergunning maakt geen melding van opfokzeugen maar van fokzeugen en die heeft appellant, zoals verweerder ook niet heeft betwist, ook in de jaren nadien gehouden.
Voorts stelt verweerder ten onrechte dat appellant niet in aanmerking kan komen voor de hardheidscategorieën 3 en 4. Naar de opvatting van appellant volgt uit de uitspraak van het College van 18 maart 2004 (AWB 02/1622, <www.rechtspraak.nl>, LJN AO7058) dat de melding voor hardheidscategorie 5 mede betrekking had op die categorieën. Hierbij komt dat de reden dat niet specifiek voor de hardheidscategorieën 3 en 4 een melding is gedaan, te wijten is aan verweerders toenmalige uitleg van artikel 9 Bhv Pro, inhoudend dat uit de milieuvergunning(aanvraag) moest blijken dat sprake was van een vergroting van het aantal te houden varkens. Appellant betwist dat niet voldaan zou zijn aan de 10%-uitbreidingseis van artikel 9, zesde lid, Bhv en stelt zich op het standpunt dat verweerder dit zowel voor het referentiejaar 1995 als 1996 had moeten beoordelen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat verweerder het bezwaar van appellant terecht verschoonbaar te laat en op die grond ontvankelijk heeft verklaard.
5.2 In het Bhv wordt, anders dan in de regeling van hardheidsgevallen met betrekking tot pluimveerechten in Meststoffenwet, onderscheid gemaakt al naar gelang de hardheidscategorie waarop een melding betrekking heeft. Aangezien de door appellant vermelde uitspraak van het College van 18 maart 2004 betrekking heeft op de hardheidsregeling voor pluimveerechten, is deze voor de beoordeling van de onderhavige zaak niet van belang.
Vaststaat dat appellant zich na de inwerkingtreding van het Bhv voor de terzake geldende uiterste indieningsdatum (14 oktober 1998) uitsluitend heeft aangemeld voor hardheidscategorie 5. Pas in zijn aanvullend bezwaarschrift van 25 maart 2002 heeft appellant gesteld dat hij van mening is (tevens) te voldoen aan de voorwaarden voor de hardheidscategorieën 3 en 4. Daargelaten dat die stelling niet kan worden aangemerkt als een melding ingevolge het Bhv, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat zelfs indien dat anders zou zijn, deze te laat is gedaan. Dat, zoals appellant in beroep heeft aangevoerd, de reden van het achterwege laten van een melding voor andere hardheidscategorieën zou zijn gelegen in verweerders toenmalige uitleg van - artikel 9 van Pro - het Bhv, acht het College niet aannemelijk. Ook voor toepassing van het hardheidsgeval waarvoor appellant zich wel heeft aangemeld is ingevolge artikel 16 Bhv Pro immers van belang of sprake is van een milieuvergunning die aan daarbij gestelde voorwaarden voldoet, terwijl uit de in 1993 aan appellant verleende Wm-vergunning niet blijkt dat sprake is van een vergroting van het aantal fokzeugen. Kennelijk heeft dit appellant er niet van weerhouden zich voor dit hardheidsgeval aan te melden, zodat niet valt in te zien waarom dat met betrekking tot de hardheidsgevallen 3 en 4 anders zou zijn geweest. Ten overvloede wijst het College er op dat appellant op de in het bestreden besluit vermelde gronden niet voor toepassing van de hardheidscategorieën 3 en 4 in aanmerking had kunnen komen.
5.3 Niet in geschil is dat de aan appellant op 21 september 1993 verleende Wm-vergunning niet ziet op een groter aantal vergunde fokzeugen dan dat ingevolge de Hinderwetvergunning. Dat sprake zou zijn geweest van het van rechtswege vervallen van een deel van laatstgenoemde vergunning is door appellant niet aangetoond en acht het College gelet op het onweersproken aantal van 139 gehouden fokzeugen in 1992 - derhalve voor de verlening van de Wm-vergunning - ook niet aannemelijk.
Voorts heeft appellant verweerders stelling dat de beweerdelijke uitbreiding van het aantal fokzeugen niet gepaard is gegaan met een structurele afname van het aantal gehouden niet-fokzeugen, niet inhoudelijk weersproken. Derhalve is niet voldaan aan de voorwaarde van artikel 16, eerste lid, aanhef, Bhv dat het moet gaan om een vergroting van het aantal - te houden - fokzeugen "onder vermindering van het aantal andere varkens dan fokzeugen".
De stelling dat verweerder appellant in dit verband zou moeten houden aan zijn onjuiste opgaven overschotheffing 1995/1996 kan niet tot het door appellant gewenste resultaat leiden. In die aangiften, die - ruimschoots - na verlening van de Wm-vergunning zijn gedaan, zijn immers (vrijwel) uitsluitend opfokzeugen, derhalve niet-fokzeugen, vermeld, zodat de aangiften er niet op duiden dat die vergunning is aangevraagd/verleend ten behoeve van een vergroting van het aantal fokzeugen.
5.4 Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt. Weliswaar heeft verweerder appellant in december 2003 en op 2 februari 2004 ten onrechte bericht dat hij over voorwaardelijke varkensrechten ingevolge het Bhv zou beschikken, maar gelet op de uitdrukkelijke afwijzing van de Bhv-melding op 15 maart 2000 heeft appellant hieraan niet het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen dat die berichten juist zouden zijn.
Hierbij komt dat verweerder de onjuiste mededelingen kort nadien heeft hersteld en gesteld noch gebleken is dat appellant door die mededelingen in een nadeliger positie is komen te verkeren.
5.5 Het beroep is gelet op het vorenstaande ongegrond.
5.6 Ten overvloede merkt het College op dat gelet op de omstandigheden van het geval niet valt uit te sluiten dat appellant bij de aangifte overschotheffing die aan de berekening van zijn varkensrechten op grond van de Whv ten grondslag ligt, een fout heeft gemaakt.
Gelet op de terzake door verweerders gemachtigde ter zitting gemaakte opmerking, gaat het College ervan uit dat verweerder, aan de hand van de in zijn bezit zijnde gegevens van appellant, na zal gaan of hiervan sprake is en zo nodig tot een andere berekening van die varkensrechten zal overgaan.
5.7 Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. M. van Duuren en mr. J.H.W. de Planque, in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2005.
w.g. M.A. van der Ham w.g. I.K. Rapmund