Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 04/1164 6 juni 2006
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis,
tegen
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen te Assen.
1. De procedure
Appellante heeft bij op 24 december 2004 bij het College binnengekomen brief beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 16 november 2004, waarbij na de uitspraak van het College van 16 augustus 2002 (AWB 01/127) opnieuw is beslist op haar bezwaar tegen verweerders besluit dat zij niet in aanmerking komt voor de categorieën 3 en 5 van het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv).
Nadat appellante bij brief van 21 januari 2005 de gronden van het beroep heeft ingediend, heeft verweerder op 3 maart 2005 een verweerschrift ingediend.
Op 2 mei 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader uiteen hebben gezet.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Op het geschil is van toepassing de op 1 september 1998 inwerkinggetreden en met ingang van 1 januari 2006 ingetrokken Wet herstructurering varkenshouderij (Whv).
Ingevolge artikel 4 Whv wordt de omvang van het varkensrecht/fokzeugenrecht van een bedrijf bepaald overeenkomstig het bepaalde in hoofdstuk II van die wet. Kort gezegd komen deze voorschriften er op neer, dat het varkensrecht wordt bepaald aan de hand van het gemiddeld aantal varkens/fokzeugen dat in 1996 - of naar keuze 1995 - werd gehouden. Het gemiddeld op een bedrijf gehouden aantal varkens is gelijk aan het in die jaren gemiddeld gehouden aantal, zoals dat met betrekking tot het desbetreffende bedrijf voor het betreffende jaar is opgegeven in de aangifte overschotheffing, bij gebreke daarvan, op het afsluitformulier, dan wel, bij gebreke daarvan, op de vrijstellingsverklaring.
In artikel 8, eerste lid, Whv is bepaald dat het varkensrecht van een bedrijf bij gebreke van enige opgave als hiervoorbedoeld op nader aangegeven wijze wordt berekend aan de hand van het door de belanghebbende bij wijze van melding aangegeven deel van het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen geldend met betrekking tot 1996.
Ingevolge artikel 25 Whv zijn bij het Bhv voor bepaalde groepen van gevallen, waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig het bepaalde in de Whv leidt tot onbillijkheden van overwegende aard, regels gesteld omtrent een afwijkende bepaling van de hoogte van deze rechten. Uit artikel 2, eerste lid, Bhv volgt dat (onder meer) van toepassing van dit besluit is uitgesloten een bedrijf als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Whv. De toelichting bij artikel 2 Bhv luidt voorzover hier van belang als volgt:
" Met de in het eerste lid opgenomen zinsnede “niet zijnde een bedrijf als bedoeld in artikel 8, eerste (…) lid (…) van de wet” worden de bedrijven uitgesloten die op geen enkele wijze opgave hebben gedaan van hun aantallen dieren, de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond en de mestproductie in 1995 en 1996. Aangezien in dit besluit op diverse plaatsen wordt aangegrepen bij deze gegevens, zou voor bedrijven die hiervan geen opgave hebben gedaan, niet kunnen worden bepaald of al dan niet wordt voldaan aan de voorwaarden van het besluit."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Blijkens een door de pachtkamer goedgekeurde overeenkomst heeft (een vennoot van) appellante met ingang van 15 maart 1993 een gedeelte van een varkensstal aan C te D van E gepacht.
- Op 27 juni 1995 en 26 november 1996 zijn aan E milieuvergunningen verleend ten behoeve van de oprichting, onderscheidenlijk uitbreiding van mestvarkenbedrijven aan F en C te D.
- Appellante heeft zich bij op 13 oktober 1998 door verweerder ontvangen meldingsformulier aangemeld voor de hardheidscategorieën 3 en 5 van het Bhv.
- Naar aanleiding van die melding en de in dat kader overgelegde stukken, heeft verweerder appellante bij brief van 25 januari 2000 om nadere informatie verzocht.
- Bij brief van 18 februari 2000 heeft de gemachtigde van appellante daarop gereageerd en - onder meer - gesteld dat appellante in de inrichting aan C 630 vleesvarkens houdt en in de nieuwe inrichting aan F 1.160 varkens.
- Verweerder heeft appellante op 18 augustus 2000 meegedeeld dat zij niet voor de in de aanmelding genoemde hardheidscategorieën in aanmerking komt.
- Het daartegen door appellante gerichte bezwaar is door verweerder bij besluit van 9 januari 2001 niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat het schrijven van 18 augustus 2000 geen besluit behelst.
- Bij de uitspraak van 16 augustus 2002 (AWB 01/127) heeft het College het tegen het besluit van 9 januari 2001 door appellante ingestelde beroep gegrond verklaard en bepaald dat verweerder met inachtneming van die uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellante beslist.
- Op 11 december 2002 is appellante naar aanleiding van haar bezwaar door verweerder gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het thans bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit is verweerder, kennelijk op basis van bij hem aanwezige, niet tot de gedingstukken behorende gegevens, ervan uitgegaan dat appellante op 25 februari 1997 een pachtovereenkomst heeft gesloten met E met betrekking tot stalruimte aan G te D en op 12 oktober 1998 een voorovereenkomst met betrekking tot de pacht van een nog op te richten mest- en fokvarkensstal aan C te D.
Verweerder heeft het bezwaar van appellante ongegrond verklaart op grond van de overweging dat zij in de referentiejaren 1995 en 1996 geen opgave heeft gedaan van het aantal gehouden dieren, zodat zij ingevolge artikel 2, eerste lid, Bhv helaas niet in aanmerking komt voor één van de in dat besluit geregelde hardheidscategorieën.
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder hieraan toegevoegd dat de ratio van de uitsluiting in het Bhv van bedrijven die geen of een onvolledige opgave hebben gedaan van het aantal in 1995 of 1996 gehouden varkens, is gelegen in het feit dat het Bhv teruggrijpt naar dergelijke gegevens. Als die gegevens niet voorhanden zijn, kan niet worden bepaald of aan de relevante voorwaarden van het Bhv wordt voldaan, in welk verband verweerder meer specifiek heeft gewezen op de 10%-uitbreidingseis van artikel 9, zesde lid, Bhv.
Voorts staat vast dat appellante evenmin in aanmerking kan komen voor het later met terugwerkende kracht ingevoerde artikel 19f Bhv. Daargelaten dat zij zich niet voor de daarin geregelde hardheidscategorie heeft aangemeld, staat vast dat appellante evenmin een voor de toepassing van deze bepaling vereiste opgave heeft gedaan ingevolge de Regeling landbouwtelling.
Tenslotte is namens verweerder opgemerkt dat het gebruik van het woord "helaas" in het bestreden besluit geen andere strekking heeft dan tot uitdrukking te brengen dat het vervelend is dat aan appellante geen beter bericht kon worden gedaan.
4. Het standpunt van appellante
Het gebruik van het woord "helaas" in het bestreden besluit duidt er op dat ook verweerder zich er niet in kan vinden dat zij op grond van de toepasselijke regelgeving niet voor toepassing van de hardheidscategorieën van het Bhv in aanmerking komt.
Appellante heeft ruimschoots voor de aankondiging van de herstructurering van de varkenshouderij met E een pachtovereenkomst gesloten en op de destijds op haar landbouwgrond rustende mestproductierechten rechtmatig varkens gehouden. Gelet op deze omstandigheden is evident is dat zij op geen enkele wijze heeft beoogd de Whv te omzeilen. Appellante heeft voor zichzelf steeds als voorwaarde gesteld dat het houden van varkens niet tot betalingsverplichtingen in het kader van de overschotheffing mocht leiden, zodat het aantal gehouden varkens steeds is afgestemd op de (aan haar landbouwgrond verbonden) mestproductieruimte. Appellante was als grondgebonden bedrijf niet gehouden een opgave te doen van haar mestproductie/aantal gehouden varkens.
Door de (aankondiging van de) herstructurering van de varkenshouderij werd appellante zonder voorafgaande aankondiging het recht ontnomen varkens te houden. Naar haar opvatting is artikel 8 Whv bedoeld voor die varkenshouders, die in de referentiejaren in verband met een boycot geen opgave van hun mestproductie hebben gedaan en derhalve niet voor haar. Met de Whv is bovendien bedoeld latente, dat wil zeggen nog niet benutte, grondgebonden mestproductieruimte uit de markt te nemen. Aangezien appellante haar grond reeds voordien voor de varkenshouderij benutte is hier geen sprake van latente ruimte.
De tijdens de hoorzitting aan appellante geboden mogelijkheid zich aan te melden voor toepassing van artikel 19g Bhv kan niet tot een oplossing leiden, omdat zij ook in het kader van de Regeling landbouwtelling geen opgave heeft gedaan van de door haar gehouden varkens.
Voorzover artikel 2 Bhv in de weg staat aan het toekennen van varkensrechten aan appellante, moet deze bepaling onverbindend worden geacht. De situatie van appellante vormt een duidelijk voorbeeld dat in strijd met de doelstelling van de Whv het recht op het houden van varkens is afgenomen. De Whv is immers niet bedoeld voor het doen vervallen van voorheen op grond van de Meststoffenwet rechtsgeldig benutte mestproductierechten.
Indien het ontnemen van de mogelijkheid varkens te houden al rechtmatig moet worden geacht, had dit op zijn minst gepaard dienen te gaan met het toekennen van schadevergoeding. Ook omdat dit niet is gebeurd, dient het bestreden besluit onrechtmatig te worden geacht.
Appellante verzoekt het College primair te bepalen dat aan haar alsnog varkensrechten moeten worden toegekend en subsidiair te bepalen dat verweerder haar alsnog schadeloos dient te stellen voor het niet toekennen van die rechten.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Niet in geschil is dat appellante geen opgave heeft gedaan als bedoeld in artikel 6, vierde lid, en artikel 7, tweede lid, Whv. Appellante is derhalve aan te merken als een in artikel 8, eerste lid, Whv bedoeld bedrijf, dat blijkens artikel 2, eerste lid, Bhv van toepassing van de hardheidsregeling is uitgesloten.
Het bestreden besluit is genomen in overeenstemming met de toepasselijke regelgeving.
5.2 Met betrekking tot het standpunt van appellante dat die regelgeving in haar situatie - onbedoeld - onbillijk uitwerkt, stelt het College voorop dat de wetgever blijkens tekst en wetsgeschiedenis van artikel 25 Whv slechts heeft willen voorzien in de mogelijkheid het varkensrecht in groepen van - derhalve niet in individuele - gevallen, op een van Whv afwijkende wijze te berekenen.
Bovendien kan de door appellante gestelde onverbindendheid van artikel 2, eerste lid, Bhv, nog afgezien van de grond waarop deze zou moeten worden gebaseerd, niet leiden tot de door haar - primair bepleite - toekenning van varkensrechten. Immers, juist het ontbreken van objectief verifieerbare gegevens met betrekking tot de door haar gestelde mestproductie van varkens op haar bedrijf in de referentiejaren staat aan een bij het Bhv voorziene berekening van eventuele varkensrechten in de weg.
5.3 Het College overweegt voorts dat het de rechter op grond van artikel 11 van de Wet algemene bepalingen niet is toegestaan de innerlijke waarde of billijkheid van algemeen verbindende voorschriften als de Whv en het Bhv te beoordelen. Bovendien kan tegen de Whv en het Bhv als zodanig ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, Awb geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld.
Voorzover appellante heeft willen betogen dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), verwijst het College naar zijn uitspraak van 10 december 2002 (AWB 02/334; www.rechtspraak.nl, LJN AF2170), waarin is geoordeeld over de vraag of een beroep op deze bepaling terzake van het in de Meststoffenwet (destijds) voorziene stelsel van pluimveerechten kan leiden tot een gegrondverklaring van het beroep. Het College wijst er op dat een eventuele "individuele en buitensporige last" voor appellante, doordat zij sedert de inwerkingtreding van Whv/Bhv de op haar landbouwgrond rustende mestproductierechten niet langer kon benutten voor het houden van varkens, niet kan zijn veroorzaakt door het bestreden besluit van verweerder, maar uitsluitend door het in die regelgeving voorziene stelsel van varkensrechten.
Een beoordeling van het subsidiaire verzoek, inhoudend te bepalen dat aan appellante een schadevergoeding dient te worden toegekend, stuit in het kader van de onderhavige beroepsprocedure af op het feit dat het hier niet gaat om een eventuele last, veroorzaakt door een - voor beroep bij het College vatbaar - besluit van verweerder, maar een last die voortvloeit uit een daad van wetgeving.
De vereiste processuele connexiteit tussen het onderhavige voor beroep bij het College vatbare besluit en de schade die appellante stelt te lijden, ontbreekt derhalve.
5.4 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2006.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining