Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 04/313 21 juni 2006
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B en C, te D, appellante,
gemachtigde: mr. M.J.C. Mol, werkzaam bij de Zuidelijke land- en tuinbouworganisatie te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F.S. Cooke, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 9 april 2004, bij het College binnengekomen op 16 april 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 17 maart 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van haar aanvraag oppervlakten 2003 in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling).
Bij brief van 15 juni 2004 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Vervolgens heeft hij op 24 juni 2004 een verweerschrift ingediend.
Op 28 januari 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij van de zijde van appellante A, bijgestaan door zijn gemachtigde, aanwezig waren. Verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst en de zaak aangehouden teneinde partijen de gelegenheid te bieden te reageren op een in een soortgelijke zaak nog te geven uitspraak.
Bij griffiersbrief van 9 augustus 2005 is partijen de gelegenheid geboden te reageren op de uitspraak van het College in de uitspraak van het College van 24 juni 2005 (AWB04/633; <www.rechtspraak nl> LJN AT8929).
Verweerder heeft hierop een reactie gegeven bij brief van 24 augustus 2005. Appellante heeft gereageerd bij brief van 29 augustus 2005
Bij brief van 21 december 2005 heeft het College verweerder een tweetal vragen voorgelegd, waarop deze bij brief van 13 februari 2006 heeft gereageerd.
Bij besluit van 22 februari heeft verweerder, ter vervanging van zijn besluit van 17 maart 2004, een nieuw besluit genomen op het door appellante gemaakte bezwaar.
Appellante heeft naar aanleiding hiervan bij brief van 6 maart 2006 meegedeeld haar beroep te willen handhaven. Bij brief van 6 april 2006 heeft zij uiteengezet op welke gronden zij daartoe besloten heeft.
Verweerder heeft bij brief van 9 mei 2006 een nader verweerschrift ingediend.
Het College heeft partijen bij griffiersbrief van 18 mei 2006 meegedeeld voornemens te zijn het onderzoek te sluiten en tot het doen van uitspraak over te gaan.
Verweerder heeft bij brief van 22 mei 2006 meegedeeld geen nadere behandeling ter zitting noodzakelijk te achten. Appellante heeft bij brief van 30 mei 2006 laten weten eveneens geen prijs te stellen op een nadere behandeling ter zitting.
Het College heeft het onderzoek vervolgens gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 7
Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.”
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
“Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen “blijvend grasland”, “blijvende teelten”, “meerjarige gewassen”en “herstructureringsprogramma” de in bijlage I opgenomen definities.”
In bedoelde bijlage staat:
“Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.”
In Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 32
(...)
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, hetverschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30 %, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
Wanneer het verschil groter is dan 50 %, wordt het bedrijfshoofd bovendien tot een bedrag dat gelijk is aan het op grond van de eerste alinea geweigerde steunbedrag, nogmaals uitgesloten van de steun. Dit bedrag wordt verrekend met de betalingen in het kader van de in artikel 1, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 genoemde steunregelingen waarop het bedrijfshoofd aanspraak kan maken op grond van aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren die volgen op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld.
Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(...)
Artikel 48
Overmacht en buitengewone omstandigheden
1. Gevallen van overmacht of buitengewone omstandigheden moeten binnen tien werkdagen vanaf het tijdstip waarop zulks voor het bedrijfshoofd mogelijk is met het relevante door de bevoegde instantie afdoende geachte bewijs bij de bevoegde instantie worden gemeld.
(...)
Artikel 49
Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het bedrijfshoofd verplicht het betrokken bedrag terug te betalen, verhoogd met de overeenkomstig lid 3 berekende rente.
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd.
Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld.
5. (…)
Artikel 54
Inwerkingtreding
1. Deze Verordening treedt in werking op de dag volgende op die van haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen.
2. Zij is van toepassing op steunaanvragen voor verkoopseizoenen of premieperioden die op of na 1 januari 2002 ingaan.
(...)”
Verordening (EG) nr. 118/2004, in werking getreden per 27 januari 2004, luidt voorzover hier van belang:
“ Artikel 1
Verordening (EG) nr. 2419/2001 wordt als volgt gewijzigd;
1. (…)
6. In artikel 32, lid 2, wordt de tweede alinea vervangen door: "Bedraagt het verschil meer dan 50 %, dan wordt het bedrijfshoofd nogmaals van steun uitgesloten voor een bedrag gelijk aan het bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte als bedoeld in artikel 31, lid 2. Dit bedrag wordt verrekend met de steunbetalingen in het kader van welke dan ook van de in artikel 1, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 genoemde steunregelingen waarop het bedrijfshoofd aanspraak kan maken op grond van aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren volgende op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld. Kan het bedrag met die steunbetalingen niet volledig worden verrekend, dan komt het nog uitstaande saldo te vervallen.
(…)”
Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen luidt, voorzover hier van belang:
“ Artikel 2
1. (…)
2. Geen administratieve sanctie kan worden opgelegd dan uit kracht van een aan de onregelmatigheid voorafgegaan Gemeenschapsbesluit. Ingeval van latere wijziging van de bepalingen van een Gemeenschapsbesluit waarin administratieve sancties zijn vastgesteld, worden de minder strenge bepalingen met terugwerkende kracht toegepast.”
De Regeling luidde, voorzover hier en tijde van belang:
“ Artikel 4
1. Onder de voorwaarden, die voortvloeien uit de in artikel 3 genoemde Pro verordeningen alsmede onder de bepalingen van deze regeling, komt de producent in aanmerking voor een subsidie voor percelen akkerland:
(…)
3. De producent kan percelen akkerland als bedoeld in het eerste lid vervangen door andere gronden indien:
a. de perceelsindeling of de verkaveling van het bedrijf van overheidswege wordt gewijzigd of op grond van de Plantenziektenwet beperkingen worden gesteld aan het telen van akkerbouwgewassen op het bedrijf;
b. de oppervlakte van de vervangende gronden niet groter is dan die van de te vervangen percelen akkerland;
c. voor zover van toepassing, de eigenaar, beperkt gebruiksgerechtigde, verpachter dan wel pachter van de te vervangen percelen akkerland heeft ingestemd met het vervangen van deze percelen;
d. en voorafgaand aan het betrokken verkoopseizoen schriftelijk toestemming is verkregen van LASER.
Een schriftelijke aanvraag voor de hiervoor bedoelde toestemming wordt uiterlijk op 1 maart voorafgaand aan het betrokken verkoopseizoen door LASER ontvangen.
(…)”.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft op 6 mei 2003 een Gecombineerde opgave 2003 voor Landbouwtelling, Gebruik Gewaspercelen en Aanvraag Oppervlakten ingediend. Daarbij heeft appellante 3 percelen maïs, met een totale oppervlakte van 13,81 ha, voor akkerbouwsteun opgegeven; daaronder het perceel 2 met een oppervlakte van 5.21 ha.
- Op basis van teledetectiecontrole heeft GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, aan verweerder gerapporteerd dat perceel 2, met een gemeten oppervlakte van 5.19 ha, niet aan de definitie akkerland voldoet.
- Met die mededeling geconfronteerd heeft appellante bij brief van 20 november 2003 meegedeeld dat degene die eigenaar was voor 1991 in dat jaar naar Canada is vertrokken. De opvolgend eigenaar is in 2001 eveneens naar Canada geëmigreerd. De laatste heeft bevestigd dat het perceel steunwaardig was. Gegevens ten bewijze daarvan zijn niet te achterhalen.
- Bij besluit van 25 december 2003 heeft verweerder in een en ander aanleiding gevonden de door appellante gevraagde akkerbouwsteun geheel te weigeren, omdat het verschil tussen gevraagde totale en geconstateerde oppervlakte 60,58 % van de geconstateerde oppervlakte bedroeg. Op grond van artikel 32 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 kan dan geen steun voor de betrokken gewasgroep worden toegekend. Nu het verschil ook meer dan 50% bedraagt van de totale geconstateerde oppervlakte is appellante bovendien voor een bedrag dat gelijk is aan het geweigerde subsidiebedrag ad € 3608,39 nogmaals uitgesloten.
- Bij brief van 22 januari 2004 heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 25 februari 2004 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nader standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit, zoals gewijzigd bij het besluit tot heroverweging van 22 februari 2006, heeft verweerder het bezwaar van appellante gegrond verklaard, voorzover dit betrekking heeft op de hoogte van het uitsluitingsbedrag. Met toepassing van artikel 2 van Pro Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 juncto de bij Verordening (EG) nr. 118/2004 gewijzigde tekst van artikel 32 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 heeft verweerder het uitsluitingsbedrag vastgesteld op € 2186,01. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Daartoe is overwogen dat uit satellietbeelden en de interpretatie daarvan door GeoRas is gebleken dat perceel 2 in de referentiejaren 1987 tot en met 1991 niet aan de definitie akkerland voldoet. Om de satellietbeelden te weerleggen is bewijs op perceelsniveau een vereiste.
De door appellante overgelegde kopieën van luchtfoto’s uit de topografische atlas Noord- Brabant betreffen opnamen gemaakt in de periode 1982-1983. Zij bieden dus geen inzicht in het gebruik van het perceel in de jaren 1987 tot en met 19991. De foto uit de fotoatlas Noord-Brabant van Robas Producties toont geen kleur en is dus ongeschikt om te kunnen vaststellen of perceel 2 bouwland is geweest.
Van overmacht, zoals door appellante gesteld, is niet gebleken, terwijl evenmin voldaan is aan de eis dat overmacht ingevolge artikel 48 van Pro de Verordening (EG) nr. 2419/2001 jo artikel 13 van Pro de Regeling binnen 10 dagen na het intreden daarvan bij verweerder had moeten worden gemeld.
Dit betekent dat appellante er niet in is geslaagd om de bevindingen van GeoRas op basis van de satellietbeelden te weerleggen. Verweerder was vervolgens gehouden de in de onder rubriek 2.1 van deze uitspraak aangehaalde Europeesrechtelijke bepalingen, waarin ook de toepasselijke uitsluitingen en kortingen zijn neergelegd, toe te passen.
Het feit dat appellante aanvoert dat perceel 2 betrokken is geweest bij een ruilverkaveling en dat zij dus gerechtigd is om, ter vervanging van een bij die ruilverkaveling ingebracht premiewaardig perceel, een niet steunwaardige perceel met de status van een steunwaardig perceel op te voeren (het zogenoemde schuiven met de definitie akkerland), kan haar niet baten. Appellante heeft het perceel immers in het voorjaar van 2001 in gebruik genomen. Op dat ogenblik was het bepaalde in artikel 4 van Pro de Regeling, zoals gewijzigd bij de wijziging van 17 januari 2000, van kracht. Ingevolge dit artikel is het schuiven met de definitie akkerland alleen nog toegestaan indien voorafgaand aan het betrokken verkoopseizoen schriftelijke toestemming daarvoor is verkregen. Een dergelijke toestemming is door appellante voor het seizoen 2003 niet gevraagd en dus ook niet verkregen.
4. Het standpunt van appellante
Het perceel 2 werd in 2001 bij een ruilverkaveling verkregen. De vorige eigenaar heeft verklaard dat er in de referentieperiode maïs werd geteeld. Nader bewijs hiervoor is, ook bij de naar Canada geëmigreerde vorige eigenaren, niet meer voorhanden.
Appellante is afgegaan op de van de vorige eigenaren verkregen informatie. Daarbij was zij geheel te goeder trouw. Het feit dat nu na zo veel jaar het bewijs van gebruik als akkerland niet meer kan worden geleverd, rechtvaardigt een beroep op overmacht. In dit verband is het onredelijk dat appellante een bewijsplicht wordt opgelegd. Daarenboven was het niet mogelijk om bij verweerder, nog voor het perceel voor akkerbouwsteun werd opgegeven, na te vragen of het perceel wel voldeed aan de voorwaarden.
Ter zitting en in haar brief van 29 augustus 2005 heeft appellante hier aan toegevoegd dat haar geen schuld treft aan het, volgens verweerder, ten onrechte opgeven van perceel 2. Verweerder heeft daarom in strijd met artikel 44, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 een korting en een uitsluiting opgelegd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Bij het besluit van 22 februari 2006 heeft verweerder zijn eerdere beslissing op bezwaar van 17 januari 2004 ingetrokken. Het beroep van appellante moet ingevolge het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geacht worden mede te zijn gericht tegen het besluit van 22 februari 2006. Nu gesteld noch gebleken is dat appellante nog een zelfstandig belang heeft bij een beoordeling van het ingetrokken besluit van 17 maart 2004, welk besluit - voor zover het geen betrekking heeft op de hoogte van het aan appellante opgelegde uitsluitingsbedrag - evenals het besluit van 22 december 2006 een ongegrondverklaring van het bezwaar inhoudt, zal het College zich bij de beoordeling van het beroep tot laatstgenoemd besluit beperken.
5.2 Zoals het College reeds meerdere malen heeft overwogen, kan, als uit satellietbeelden kan worden opgemaakt dat een bepaald perceel niet aan de definitie akkerland voldoet, slechts concreet en overtuigend tegenbewijs ertoe leiden dat zo'n perceel niettemin voor akkerbouwsteun in aanmerking kan worden gebracht. Daarbij zal de aannemelijkheid van de uit de satellietbeelden getrokken conclusies moeten worden afgewogen tegen de kracht van het door de aanvrager aangevoerde bewijs, waarbij geen vorm van bewijsmateriaal op voorhand kan worden uitgesloten. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Het College stelt vast dat appellante in beroep geen concreet tegenbewijs op perceelsniveau heeft gepresenteerd. Derhalve moet worden aangenomen dat appellante voor het perceel 2 steun heeft aangevraagd, terwijl niet kan worden vastgesteld dat het perceel aan de voorwaarden voldoet.
5.3 Appellante heeft het perceel 2 in 2001 verkregen in het kader van een ruilverkaveling. Tevens stelt zij in het kader van die ruilverkaveling een aantal hectaren steunwaardig akkerland te hebben ingebracht. Onder die omstandigheden is het op zich mogelijk te schuiven met de definitie akkerland.
Artikel 4 van Pro de Regeling, zoals aangepast bij de wijziging van de Regeling per 17 januari 2000, bepaalt echter dat dit schuiven bij de aanvraag voor het seizoen 2003 alleen mogelijk is, indien er voorafgaande aan het indienen van de aanvraag oppervlakten daartoe een aanvraag wordt gedaan. Een dergelijk verzoek om toestemming is door verweerder niet ontvangen.
De mededeling van appellante dat zij te goeder trouw is afgegaan op de verzekering van de vorige eigenaren dat het perceel premiewaardig zou zijn, doet niet af aan het feit dat appellante verantwoordelijk is voor het indienen van een juiste aanvraag. 5.4 Het beroep dat appellante doet op overmacht, nu zij gelet op het tijdsverloop en gelet op het feit dat de vorige eigenaars van perceel niet in staat zijn gegevens te verstrekken die bewijzen dat het perceel in de referentiejaren akkerland is geweest, kan niet slagen.
Het College overweegt dat er volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie der Europese Gemeenschappen slechts sprake kan zijn van overmacht in de zin van artikel 48 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 indien het opgeven van het niet steunwaardige perceel te wijten is aan abnormale en onvoorziene omstandigheden die vreemd zijn aan appellante en die in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden voorkomen.
Dat doet zich hier niet voor. Appellante heeft er immers voor gekozen geheel af te gaan op de enkele - niet met bewijsstukken gespecificeerde -mededeling van de vorige eigenaar dat het perceel premiewaardig zou zijn.
Overigens merkt het College op dat het beroep op overmacht reeds niet kan slagen omdat niet voldaan is aan de in lid 1 van dit artikel 48 genoemde Pro voorwaarde dat de overmacht na intreden daarvan aan verweerder had moeten worden gemeld.
5.5 In artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 is onder andere bepaald dat geen sancties worden opgelegd wanneer de aanvrager kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
Het College acht het- zoals het reeds eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 24 juni 2005 (AWB 04/633; <www.rechtspraak. nl>, LJN AT8929)- denkbaar dat een aanvrager, die gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 niet als eigenaar, pachter of anderszins bij het gebruik van een perceel betrokken was en die zich aanwijsbaar omtrent het gebruik van een perceel in de bewuste periode geïnformeerd heeft en in dat kader vóór de indiening van zijn aanvraag schriftelijke bescheiden verkregen heeft, waaruit in redelijkheid de conclusie kan worden getrokken dat het perceel aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet, op grond van deze bepaling aan oplegging van een sanctie kan ontkomen. In het geval van appellante is echter slechts gebleken van een niet nader gespecificeerde mededeling van een vorige eigenaar. Op basis van deze enkele mededeling kan er niet met vrucht een beroep op dit artikel 44 worden Pro gedaan.
5.6 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een veroordeling in de proceskosten vindt het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2006.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas