Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 05/812 29 juni 2006
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: ir. S. Boonstra , werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. P.M. Bakker Schut, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 4 november 2005, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 3 oktober 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen verweerders besluit van 17 januari 2005, waarbij verweerder appellantes aanvraag voor het jaar 2004 om akkerbouwsubsidie in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) heeft afgewezen.
Bij brief van 6 december 2005 heeft appellante de gronden voor haar beroep aangevuld.
Bij brief van 9 december 2005 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 13 december 2005 heeft appellante aanvullende gegevens verstrekt.
Verweerder heeft op 4 januari 2006 een verweerschrift ingediend.
Op 27 april 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij namens appellante D en haar gemachtigde zijn verschenen. Verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
“Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.”
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
“Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland", "blijvende teelten", "meerjarige gewassen"en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities.”
In de bedoelde bijdrage staat:
“Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.”
Bij Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen is onder meer het volgende bepaald:
Artikel 32
Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30 %, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
(…)
Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft. (...)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 7 mei 2004 heeft appellante met het formulier Gecombineerde Opgave 2004 een aanvraag oppervlakten ingediend. Daarmee heeft zij - naast een aantal percelen voederareaal- de maïspercelen 8 (aangemeld voor 3.50 ha) en 9 (aangemeld voor 4.75 ha) opgegeven voor akkerbouwsteun.
- Naar aanleiding van deze aanvraag oppervlakten heeft GeoRas, het bureau dat verweerder inzake teledetectiecontrole adviseert, op 17 september 2004 een rapportage over een onderzoek door middel van teledetectie uitgebracht. Bij dit onderzoek heeft GeoRas perceel 9 gemeten op 4.88 ha en vastgesteld dat van het perceel slechts 2.96 ha voldoet aan de definitie akkerland.
- Om commentaar gevraagd bij deze bevindingen van GeoRas heeft appellante bij brief van 4 december 2004 onder meer meegedeeld dat zij het perceel in 1998 heeft gekocht van D. Appellante weet zeker dat op het perceel in de referentiejaren 1987 tot en met 1991 maïs en lelies zijn geteeld.
- Bij besluit van 17 januari 2005 heeft verweerder op de aanvraag beslist. Bij dit besluit is perceel 9, conform de bevindingen van GeoRas, voor slechts 2.96 ha als geconstateerd aangemerkt. Daardoor is een verschil ontstaan tussen de aangevraagde oppervlakte maïs en de geconstateerde oppervlakte, dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, 27,71 % bedraagt. Met toepassing van artikel 32 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 heeft verweerder vervolgens geen akkerbouwsteun toegekend.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 23 februari 2005 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 6 juni 2005 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
De aanvraag is afgewezen, omdat uit de analyse van satellietbeelden door GeoRas is gebleken dat van het perceel 9 het noordelijk gedeelte ter grootte van 1.79 ha gedurende de referentieperiode 1987 tot en met 1991 niet met een akkerbouwgewas beteeld is geweest.
Dat appellante niet in staat is zich een oordeel te vormen omtrent de beelden, omdat een legenda bij de beelden ontbreekt, betekent niet dat het oordeel van GeoRas berust op een subjectieve interpretatie. Het maken van een legenda is achterwege gelaten omdat de op de beelden weergegeven kleuren per seizoen en per grondsoort kunnen verschillen. Dit maakt een eenduidige interpretatie onmogelijk. Aan de hand van een reeks van beelden kan echter wel een consistent patroon worden ontdekt, aan de hand waarvan met voldoende zekerheid is vast te stellen of er sprake is geweest van teelt van een akkerbouwgewas. Dat de begrenzing van perceel 9 op de beelden is verschoven is niet gebleken.
Om de aan de hand van satellietopnamen getrokken conclusies te kunnen weerleggen is bewijs op perceelsniveau vereist. De enkele mededeling dat appellante zeker weet dat de voormalig eigenaar D maïs en/of lelies heeft geteeld op het perceel is in dit verband onvoldoende. Uit de landbouwtellinggegevens van D blijkt hij in de referentiejaren 1989 tot en met 1991 geen hectaren voor de teelt van lelies heeft opgegeven.
Ten onrechte beroept appellante zich erop dat zij aan het feit dat zij reeds negen jaren achtereen steun heeft ontvangen voor perceel 9 het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat het perceel steunwaardig is. Na eerdere minder fijnmazige controles heeft verweerder in 2004 aan meer gedetailleerde gegevens getoetst. Op basis daarvan kan hij alsnog tot de conclusie komen dat een perceel niet voldoet aan de definitie akkerland.
Dat voor de aanvraag oppervlakten vanaf 2005 een referentieperiode geldt die loopt van 15 mei 1998 tot en met 15 mei 2003 laat onverlet dat verweerder bij de aanvraag 2004 gehouden is Verordening (EG) nr. 2419/2001 onverkort toe te passen.
De omstandigheid dat appellante het perceel pas in 1998 in gebruik heeft genomen en het feit dat de vorige eigenaar geen bewijsmateriaal meer voorhanden heeft kan niet leiden tot het oordeel dat appellante geen schuld heeft aan haar onjuiste opgave. Het beroep dat appellante doet op artikel 44, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 kan niet slagen.
Een aanvrager dient, voordat hij steun aanvraagt voor een perceel zich er van te vergewissen dat het perceel aan de voorwaarden voor toekenning van subsidie voldoet.
Indien hij niet zeker is van de steunwaardigheid moet de aanvrager het bewuste perceel niet voor subsidie opgeven.
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat appellante ten onrechte stelt dat op satellietbeelden geen onderscheid is te zien tussen percelen met gras en percelen met lelies. Grasland geeft, afhankelijk van de lengte van het gras, een groene kleur (kort gras) of een oranje kleur ( langer gras). Lelies geven later in het seizoen een donkere kleur en na de oogst een blauwe kleur. Daarenboven heeft GeoRas op omliggende percelen wel maïsteelt kunnen vaststellen.
Het door appellante overgelegde kaartmateriaal waarop percelen staan aangegeven waarop in 2004 lelies werden geteeld, is door GeoRas geanalyseerd. Op de beelden van mei 2004 hebben deze percelen een blauwe kleur. Deze kleur ontbreekt op de beelden van perceel 9 uit de referentiejaren .
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Ten onrechte wordt in het bestreden besluit niet ingegaan op het na de hoorzitting toegezonden kaartmateriaal uit 2004, waarop percelen met lelies staan aangegeven. GeoRas heeft immers ter hoorzitting verklaard dat de satellietbeelden niet eerder op lelies zijn gecontroleerd. Appellante is er niet van overtuigd dat GeoRas in staat is om op satellietbeelden de teelt van lelies waar te nemen.
Tegenover de stellige herinnering van A dat in de periode vlak na zijn huwelijk in 1987 op perceel 9 lelies werden geteeld, heeft verweerder aan de hand van meitellinggegevens van voormalig eigenaar D geconcludeerd dat er geen lelies kunnen hebben gestaan. Dat is onjuist; in de referentiejaren was het niet gebruikelijk om lelie-contractgronden bij de meitelling op te geven.
Appellante meent dat zij alle mogelijke moeite heeft gedaan om te achterhalen of het perceel steunwaardig is. Onder die omstandigheden is het onredelijk om haar op basis van gegevens van 2004 steun te onthouden en haar ook nog te verwijten dat zij niet meer in staat is gegevens van 18 jaar geleden boven water te krijgen. In die omstandigheden is een beroep op artikel 44, eerste lid van Verordening (EG) nr. 2419/2001 gerechtvaardigd.
Ter zitting heeft appellante hieraan toegevoegd dat in het bestreden besluit ten onrechte niet is ingegaan op haar stelling dat bij een zorgvuldig teledetectieonderzoek ook de beelden van najaar 1986 en voorjaar 1992 bij de beoordeling dienen te worden betrokken.
Verder heeft appellante ter zitting betoogd dat het onzorgvuldig is dat verweerder uitsluitend naar de landbouwtellinggegevens over de jaren 1989 tot en met 1991 heeft gekeken. Ten onrechte zijn deze gegevens uit de jaren 1987 en 1988 niet bestudeerd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College volgt appellante niet in haar betoog dat GeoRas ook beelden buiten de referentieperiode (uit najaar 1986 en voorjaar 1992) bij zijn beoordeling had moeten betrekken. Niet duidelijk is welke meerwaarde het bestuderen van die beelden in de situatie van appellante heeft. Appellante heeft terzake niets concreets aangevoerd.
5.2 Met betrekking tot de grief van appellante dat GeoRas niet in staat is om aan de hand van satellietbeelden een nauwkeurig onderscheid te maken tussen gras en lelies overweegt het College als volgt.
Hangende de bezwaarprocedure heeft appellante kaartmateriaal overgelegd betreffende een aantal percelen waarop in 2000 lelies werden geteeld. Doel hiervan was dat GeoRas zou onderzoeken of aan de hand van beelden van deze percelen te zien zou zijn dat er lelies werden geteeld. Bij brief van 4 juli 2000 heeft verweerder meegedeeld dat van het jaar 2000 geen satellietbeelden beschikbaar waren. Daarom heeft hij appellante alsnog verzocht soortgelijk kaartmateriaal uit 2004 over te leggen. Appellante heeft daarop kaartmateriaal afkomstig van een lelieteler E, die in 2004 lelies heeft geteeld, overgelegd.
In het bestreden besluit is verweerder niet ingegaan op de vraag of op satellietbeelden een onderscheid is te maken tussen gras en lelies en evenmin is ingegaan op het door appellante toegezonden kaartmateriaal van lelieteler E. Daarmee voldoet het bestreden besluit niet aan de in artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna; Awb) neergelegde eis dat het dient te berusten op een deugdelijke motivering.
Pas bij het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder aangegeven dat dit onderscheid wel degelijk is te maken. Gras geeft, volgens verweerder, afhankelijk van de lengte, het gehele jaar een lichtgroene tot oranje kleur. Lelies geven later in het groeiseizoen een donkere kleur.
Verweerder heeft ook satellietbeelden uit 2004 laten bestuderen, waarop de percelen van E zichtbaar zijn. Daarop is in mei een blauwige kleur te zien zijn, die overeenkomt met kale of pas ingezaaide grond. Deze kleur ontbreekt volgens verweerder op de beelden van perceel 9 uit de referentieperiode. Het College kan verweerder in dit betoog niet volgen, omdat op het beeld van 5 juli 1987 van perceel 9 in het noordoosten een blauwige kleur is te zien. Uit de overgelegde stukken kan niet worden opgemaakt dat het om een andere kleur gaat dan op de percelen van E is aangetroffen.Verweerder is er bijgevolg niet in geslaagd voldoende inzichtelijk te maken op basis waarvan hij tot het oordeel is gekomen dat er op het noordelijk gedeelte van perceel 9 in 1987 geen lelies hebben gestaan.
5.3 Verweerder heeft aan de hand van meitellinggegevens van voormalig eigenaar D uit de jaren 1989 tot en met 1991 geconcludeerd dat deze in die jaren geen lelies heeft opgegeven en daaruit de gevolgtrekking gemaakt dat op perceel 9 geen lelies hebben gestaan. Daarmee is niets aangetoond omtrent de situatie in de referentiejaren 1987 en 1988.
Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder verklaard dat deze laatste gegevens wel bekeken zijn bij de Dienst Regelingen in Groningen, maar dat hij niet weet wat daaruit is gebleken. Nu de betrokken gegevens niet zijn overgelegd en ter zitting evenmin beschikbaar waren, heeft verweerder het bestreden besluit in dit opzicht onvoldoende onderbouwd. Weliswaar heeft appellante aangevoerd dat opgave van lelies bij de landbouwtelling achterwege placht te blijven, maar dat heeft verweerder desgevraagd ontkend.
Derhalve is niet komen vast te staan dat verweerder voldaan heeft aan de ingevolge artikel 3:2 van Pro de Awb op hem rustende plicht.
5.4 Op grond van het voorgaande zal het College het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen, met inachtneming van deze uitspraak, opnieuw op het bezwaar te beslissen.
5.5 Het College overweegt tenslotte dat het door appellante betaalde griffierecht door verweerder dient te worden vergoed, alsmede dat termen aanwezig zijn verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante, zijnde de kosten van de door haar gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten vastgesteld op € 644,--, bestaande uit 1 punt (ter waarde van € 322,--) voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw beslist op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 17 januari 2005, met
inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat het door appellante betaalde griffierecht ten bedrage van € 276.- (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) aan
haar wordt vergoed;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellante, welke worden vastgesteld op € 644.- (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro);
- wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die genoemde bedragen moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2006.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas