Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/735 5 juli 2006
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. L.C. Commandeur, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 4 oktober 2005, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 20 september 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen verweerders besluit van 16 december 2003 op appellants aanvraag akkerbouwsteun voor het jaar 2003 in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen.
Bij brief van 30 november 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 24 mei 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Namens verweerder is tevens verschenen S. Boersma, werkzaam als controleur bij de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID).
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, was ten tijde van de onderhavige subsidieaanvraag onder meer bepaald:
“Artikel 20 Controleverslag
1. Van elke controle ter plaatse wordt een controleverslag opgesteld aan de hand waarvan de bijzonderheden van de controle kunnen worden nagetrokken. In het verslag worden met name de volgende gegevens vermeld:
a) (…)
b) de aanwezige personen;
c) de gecontroleerde percelen landbouwgrond, de opgemeten percelen landbouwgrond en de meetresultaten per perceel landbouwgrond, alsmede de gebruikte meettechnieken;
d) (…)
e) of het bedrijfshoofd van de controle in kennis was gesteld en, zo ja, hoelang van tevoren;
f) (…)
2. Het bedrijfshoofd of zijn vertegenwoordiger moet in de gelegenheid worden gesteld het verslag te ondertekenen om aldus te bevestigen dat hij bij de controle aanwezig was, en er opmerkingen over de controle aan toe te voegen. Wanneer onregelmatigheden worden vastgesteld, wordt aan het bedrijfshoofd een afschrift van het verslag verstrekt.
(…)
Artikel 22 Bepaling van de oppervlakten
1. De oppervlakte van de percelen landbouwgrond wordt bepaald met behulp van ieder door de bevoegde instantie omschreven geschikt middel dat een meetnauwkeurigheid garandeert die ten minste overeenkomt met die welke volgens de nationale bepalingen voor officiële metingen is vereist. De bevoegde instantie stelt een tolerantiemarge vast met inachtneming van de gebruikte meettechniek, de nauwkeurigheid van de beschikbare officiële documenten, de plaatselijke situatie, zoals de helling of de vorm van de percelen, en het bepaalde in lid 2.
2. De totale oppervlakte van een perceel landbouwgrond kan in aanmerking worden genomen op voorwaarde dat het volgens de gebruikelijke normen van de betrokken lidstaat of regio een volledig gebruikt perceel betreft. Is dit niet het geval, dan wordt de werkelijk gebruikte oppervlakte in aanmerking genomen.
(…)
Artikel 31 Berekeningsgrondslag
1. Wanneer de geconstateerde oppervlakte voor een gewasgroep groter is dan de in de steunaanvraag aangegeven oppervlakte, wordt voor de berekening van het steunbedrag de aangegeven oppervlakte in aanmerking genomen.
2. Wanneer de in de steunaanvraag "oppervlakten" aangegeven oppervlakte groter is dan de bij een administratieve controle of een controle ter plaatse voor dezelfde gewasgroep geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag, onverminderd overeenkomstig de artikelen 32 tot en met 35 toe te passen kortingen of uitsluitingen, berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte voor de betrokken gewasgroep.
(…)
Artikel 32 Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
Artikel 44 Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(...)”
In artikel 1, onder o, van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen is, bepaald dat onder perceel wordt verstaan ‘de aaneengesloten oppervlakte die daadwerkelijk wordt benut voor de teelt van een akkerbouwgewas dan wel voor het uit productie nemen als bedoeld in de onderhavige regeling, welke is gelegen in een productieregio’.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft door middel van het formulier Gecombineerde Opgave 2003 op grond van de Regeling subsidie aangevraagd voor onder meer 19.70 ha snijmaïs, voor 10.30 ha groene erwten en 3.65 ha zwarte braak.
- Op 10 juli 2003 heeft de Algemene Inspectie Dienst (AID) een controle uitgevoerd op het bedrijf van appellant. Tijdens deze controle zijn de percelen maïs gemeten op totaal 18.83 ha en de percelen erwten op totaal 10.13 ha.
- Conform de meetgegevens van de AID heeft verweerder bij besluit van 16 december 2003 de geconstateerde oppervlakte maïs vastgesteld op 18.83 ha, de geconstateerde oppervlakte groene erwten op 10.13 ha en de geconstateerde oppervlakte zwarte braak op 3.65 ha. Nu het verschil tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte maïs, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, 4.62 % bedraagt heeft verweerder met toepassing van artikel 32, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 als sanctie de geconstateerde oppervlakte in de gewasgroep maïs verminderd met twee maal het verschil tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte. Dit resulteerde in een uitbetaling van
€ 10.683,76.
- Bij brief van 21 januari 2004 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Bij besluit van 7 januari 2005 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 10 februari 2005 beroep ingesteld bij het College. Dit beroep is bij het College ingeschreven onder zaaknummer 05/119.
- Bij uitspraak van 8 juni 2005 heeft het College het beroep kennelijk gegrond verklaard, het besluit van 7 januari 2005 vernietigd omdat daarin niet wordt ingegaan op de door appellant aangevoerde argumenten en omdat verweerder ten onrechte had geoordeeld dat het bezwaar kennelijk ongegrond was, zodat van het horen van appellant kon worden afgezien, en bepaald dat verweerder opnieuw op het bezwaar moest beslissen.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 7 juli 2005 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Hij heeft hiertoe, samengevat, het volgende overwogen.
Door de AID is bij de fysieke controle de beteelde oppervlakte gemeten. Deze behoeft niet gelijk te zijn aan de kadastrale oppervlakte. Evenmin behoeft deze gelijk te zijn aan de oppervlakte die appellant stelt te hebben aangehouden, namelijk de kadastrale oppervlakte minus een veiligheidsmarge van 5 %. Verweerder is evenmin uitgegaan van de topografische oppervlakte nu er meetgegevens van de AID zijn.
Het feit dat de percelen 46 en 47 een topografisch geheel vormen maakt niet dat bij de meting extra terughoudendheid was geboden. Integendeel, doordat perceel 46 met maïs was beteeld en perceel 47 braak lag, was het extra gemakkelijk de grens tussen beide percelen exact te meten.
Appellant is door de controleur in de gelegenheid gesteld hem op zijn controleronde te vergezellen. Dat appellant daarvoor onvoldoende tijd kon vrijmaken ligt geheel binnen de sfeer van de eigen verantwoordelijkheid van appellant. Daardoor kan niet gezegd worden dat de AID onzorgvuldig heeft gehandeld.
Ten onrechte meent appellant dat meting van af de eerste rij maïsplanten hem heeft benadeeld, omdat op deze wijze de uitwaaierende wortels van de maïs niet werden meegerekend. Gemeten is de daadwerkelijke oppervlakte die beteeld werd. Als appellant niet geheel tot de rand van het perceel maïs heeft ingezaaid dient dat voor zijn risico te komen.
Verweerder is gehouden de in artikel 32 van verordening (EG) nr. 2419/2001 voorgeschreven sancties toe te passen. Terzake heeft hij geen beleidsruimte.
Er is verzuimd een afschrift van het controlerapport te verstrekken, zoals artikel 20 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 voorschrijft. Deze omstandigheid heeft er echter niet toe geleid dat appellant in een positie is komen te verkeren die nadeliger is dan als het afschrift wel was uitgereikt. De controleur heeft de resultaten van zijn controle destijds mondeling aan appellant meegedeeld. Daarop heeft appellant te kennen gegeven dat hij geen opmerkingen had. Appellant wist derhalve dat er meetverschillen waren en heeft op dat ogenblik niet te kennen gegeven de meetresultaten te betwisten. Dat appellant tijdens het gesprek met de controleur niet direct kon overzien wat de gevolgen zouden zijn van het kleiner dan opgegeven meten van een aantal percelen met maïs dient eveneens voor zijn risico te komen. Het is niet de taak van de controleur om aan te geven welke beslissing er op grond van de meetresultaten zou kunnen worden genomen. Het op schrift gestelde rapport dat uitgereikt had dienen te worden zou ook niet deze consequenties hebben vermeld.
Niet valt in te zien dat appellant geen schuld treft van het feit dat hij percelen te groot heeft opgegeven. Het beroep op artikel 44 van de Verordening (EG) nr. 2419/2001 kan daarom niet slagen.
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat een perceel de aaneengesloten oppervlakte omvat, die daadwerkelijk wordt benut voor de teelt. Maïs wordt gemeten vanaf het gedeelte dat boven de grond staat. Het wortelstelsel, dat niet zichtbaar is en dus ook niet meetbaar is, behoort niet tot de daadwerkelijk beteelde oppervlakte.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van zijn beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Ondanks de gegrondverklaring door het College van het beroep in de zaak 05/119 is verweerder ook nu nog steeds niet voldoende ingegaan op de door de AID gehanteerde wijze van meten.
Ten onrechte wordt het uitwaaierend wortelstelsel van de maïs niet meegemeten door de AID. Het niet zichtbare wortelstelsel draagt bij aan de teelt en behoort dus tot de oppervlakte die daadwerkelijk voor de teelt wordt benut.
Appellant heeft op basis van de mondelinge mededelingen van de controleur nooit de gevolgen van de door de AID verkregen meetresultaten goed kunnen inschatten. Door het in strijd met het bepaalde in artikel 20 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 niet direct, maar pas op 16 december 2003, verschaffen van het meetrapport is appellant de mogelijkheid ontnomen om op basis van nauwkeurige gegevens de gehanteerde meting te betwisten. Een contra-expertise per 16 december 2003 is immers zinledig omdat op dat tijdstip de maïs niet meer op het land staat.
De meetresultaten van de AID wijken zo zeer af van hetgeen kadastraal en topografisch is vastgelegd dat dit verweerder aanleiding had moeten geven om te betwijfelen of de AID wel juist heeft gemeten.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In geschil is of verweerder de oppervlakte van de door appellant opgegeven percelen maïs in de Aanvraag 2003 juist heeft bepaald. Verweerder heeft de beteelde oppervlakte van de percelen maïs gemeten en de geconstateerde oppervlakte van deze percelen vastgesteld op 18.83 ha. Het College overweegt hieromtrent als volgt.
5.2 In artikel 22 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 is geregeld hoe de oppervlakte van percelen bepaald dient te worden. Het tweede lid, eerste volzin van artikel 22 biedt de mogelijkheid om voor de bepaling van de oppervlakte uit te gaan van de totale oppervlakte van percelen indien sprake is van een volgens gebruikelijke normen geheel gebruikt perceel. Indien dit niet het geval is, dient verweerder, volgens de tweede volzin, uit te gaan van de werkelijk gebruikte oppervlakte van de percelen. Bij de meting is uitvoering gegeven aan de variant in de tweede volzin van voornoemd artikellid door de oppervlakte die werkelijk beteeld is op te meten en slechts deze oppervlakte als geconstateerd aan te merken. Het College stelt vast, dat bij een geheel gebruikt perceel de maïsstengels niet tegen de perceelsgrens aan staan, maar dat daarbij een zekere marge gelaten moet worden. Dat brengt met zich dat een wijze van meten vanaf de stengel geen recht doet aan de feitelijk voor bebouwing in gebruik zijnde oppervlakte. Daarnaast overweegt het College dat aan de vraag of sprake was van een volledig gebruik van het perceel in de zin van artikel 22, tweede lid, eerste volzin van Verordening (EG) nr. 2419/2001 bij de meting en de daarop volgende besluitvorming geen enkele aandacht besteed is. Niet duidelijk is of daaraan een beleidsmatige keuze ten grondslag ligt of dat de mogelijkheid om dit aspect in de beschouwing te betrekken eenvoudig niet onder ogen is gezien. Nu het niet aan de AID maar aan verweerder is om te besluiten of van de in de eerste volzin geboden mogelijkheden gebruik gemaakt wordt, dient het meetrapport de ter zake van belang zijnde informatie te bevatten. Verweerder had zich gelet op het voorgaande op de voorliggende rapportage niet mogen baseren. Het bestreden besluit dient dan ook wegens strijd met genoemd artikel 22 vernietigd te worden.
5.3 Uit artikel 20 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 vloeit de verplichting voort om een afschrift van het meetrapport van de AID aan het bedrijfshoofd te verstrekken indien onregelmatigheden zijn geconstateerd. Het College stelt vast dat verweerder niet voldaan heeft aan deze verplichting. Een redelijke uitleg van deze bepaling brengt met zich dat dit afschrift kort na het onderzoek aan het bedrijfshoofd ter beschikking gesteld dient te worden. Als het afschrift van de bevindingen van de AID-ambtenaar verstrekt wordt op een moment dat de door hem gecontroleerde akkerbouwgewassen reeds van het land zijn, wordt het bedrijfshoofd de mogelijkheid ontnomen aan de bevindingen van de ambtenaar gevolgen te verbinden en deze aan te vechten en daartoe bewijsmateriaal te verzamelen of eventueel een contra-expertise te laten verrichten. Een enkele mondelinge mededeling van de onderzoeksresultaten is daarvoor niet voldoende. Het gaat – zeker in het onderhavige geval – om een groot aantal gegevens, waarvan de consequenties pas na een nauwkeurig onderzoek duidelijk kunnen worden. Derhalve mag niet van het bedrijfshoofd verwacht worden dat deze op basis van een kort voorhouden van de resultaten alle consequenties van een onderzoek kan overzien. Ten onrechte heeft verweerder derhalve geoordeeld dat appellant door het niet verstrekken van het controlerapport niet benadeeld zou zijn. Het besluit berust in zoverre op een ondeugdelijke redenering en komt ook om die reden voor vernietiging in aanmerking.
5.4 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Verweerder dient, met inachtneming van deze uitspraak, opnieuw op het bezwaar te beslissen. Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaarschrift van appellant beslist met inachtneming van hetgeen bij deze
uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van appellant, vastgesteld op € 644,-- (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro) en wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die dit bedrag moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden het door appellant betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,-- (zegge:
honderdachtendertig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2006.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.H. Vazquez Muñoz