Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
AWB 06/459 17 juli 2006
6090 GMP-erkenning diervoeder
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
Bureau Veritas Quality International B.V., te Rotterdam, verzoekster,
gemachtigde: mr. J.W. de Haij, advocaat te Capelle a/d IJssel,
tegen
Productschap Diervoeder, verweerder,
gemachtigde: mr. E.R. Kleijwegt, werkzaam bij het productschap.
1. De procedure
Bij besluit van 8 mei 2006 heeft verweerder verzoeksters acceptatie als certificatie- instelling in de zin van het Reglement, behorende bij het GMP+-certificatieschema diervoedersector 2006, per 15 mei 2006 ingetrokken.
Verzoekster heeft bij brief van 22 mei 2006 bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Bij brief van 2 juni 2006, bij het College ontvangen op 6 juni 2006, heeft verzoekster de voorzieningenrechter van het College verzocht het besluit van 8 mei 2006 te schorsen dan wel een zodanige voorziening te treffen als hij in goede justitie vermeent te behoren, met veroordeling van verweerder in de proceskosten.
Verweerder heeft bij brief van 26 juni 2006 een schriftelijke reactie op het verzoek gegeven.
Op 13 juli 2006 is het verzoek ter zitting behandeld. Namens verzoekster is het woord gevoerd door haar gemachtigde en door A, haar directeur, en B, haar productiemanager.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, en voorts door mr. A. Franken, ing. J. den Hartog en ir. J.P. Kloos.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Het Reglement, behorende bij het GMP+-certificatieschema diervoedersector 2006, (hierna: het Reglement) bevat onder meer de volgende bepalingen:
" Artikel 8
1. Het verzoek tot acceptatie als certificatie-instelling wordt ingediend bij het productschap.
(…)
5. Bij acceptatie verkrijgt de certificatie-instelling het niet-exclusieve recht, onder de bij de in het vierde lid genoemde overeenkomst nader te stellen voorwaarden, aan ondernemers in de diervoedersector GMP+-certificaten te verlenen.
6. (…).
Artikel 9
1. Een certificatie-instelling neemt bij de beoordeling van ondernemers, alsmede bij de controle van deelnemers strikt in acht het bepaalde bij of krachtens het GMP+-certificatieschema.
2. Het productschap houdt toezicht op de naleving door de certificatie-instellingen van de verplichtingen bedoeld in het eerste lid.
3. Het productschap neemt bij de beoordeling van certificatie-instellingen strikt in acht het bepaalde in het GMP+-certificatieschema.
4. Indien de certificatie-instelling de verplichtingen in het GMP+-certificatieschema niet naleeft, kan het productschap:
- geen verlenging van de acceptatie verlenen, of
- de acceptatie schorsen of
- de acceptatie intrekken
en dit besluit bekend maken.
5. Tijdens een schorsing dient de geschorste certificatie-instelling er zorg voor te dragen dat haar taken door een andere certificatie-instelling worden waargenomen.
Artikel 11
(…).
5. Indien de acceptatie van de certificatie-instelling van wie de deelnemer een GMP+-certificaat heeft, wordt ingetrokken, is de deelnemer verplicht binnen drie maanden een overeenkomst met een andere geaccepteerde certificatie-instelling te sluiten. Deze certificatie-instelling dient vervolgens binnen 3 maanden na het sluiten van de overeenkomst een nieuw GMP+-certificaat af te geven."
In de bij het Reglement behorende Bijlage C2, Wijze van en criteria voor toezicht op certificatie-instellingen, wordt onder meer het volgende bepaald:
" In appendix 1 staan de algemene criteria genoemd voor de classificatie van geconstateerde be-vindingen tijdens beoordelingen door het BCD. Onderstaande tabel beschrijft de vervolgacties.
Beoordeling Acceptatie Vervolgacties
Auditbevinding De certificatie-instelling Niet van toepassing.
Conform voorwaarden voldoet aan de voorwaarden
voor acceptatie.
Minder dan 5 De certificatie-instelling De certificatie-instelling dient binnen
Auditbevin- voldoet aan de voorwaarden een door het BCD vast te stellen
dingen van categorie 3 voor acceptatie. termijn de nodige maatregelen te treffen om de auditbevindingen adequaat
te verbeteren.
Bij 5 of meer Auditbevin- De certificatie-instelling voldoet De certificatie-instelling dient binnen de
dingen van categorie 3. niet aan de voorwaarden door het BCD vastgestelde termijn
voor acceptatie. de nodige maatregelen te treffen
om de auditbevindingen adequaat te verbeteren.
Deze termijn kan maximaal 6 weken zijn.
Een of meer De certificatie-instelling voldoet De certificatie-instelling dient binnen de
Auditbevindingen niet aan de voorwaarden door het BCD vastgestelde termijn
van categorie 2 voor acceptatie. de nodige maatregelen te treffen
om de auditbevindingen adequaat te verbeteren.
Deze termijn kan maximaal 6 weken zijn.
Een of meer De certificatie-instelling voldoet De acceptatie door PDV wordt onverwijld geschorst.
Auditbevindingen niet aan de voorwaarden Ingeval niet binnen drie maanden de
van categorie 1. voor acceptatie. auditbevinding is opgeheven,
wordt de acceptatie ingetrokken.
De accreditatie instelling wordt hiervan op de hoogte gebracht.
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Verzoekster is geaccepteerd als certificatie-instelling, waardoor zij de bevoegdheid heeft verkregen om aan ondernemers in de diervoedersector GMP+-certificaten te verlenen. Verzoekster en verweerder hebben daartoe een overeenkomst gesloten. Het Centraal College van Deskundigen Diervoedersector (hierna: CCvDD) onderhoudt het toezicht op certificatie-instellingen.
- Bij een aantal in 2005 bij verzoekster uitgevoerde audits zijn tekortkomingen geconstateerd, naar aanleiding waarvan haar verbetermaatregelen zijn opgelegd.
- Verweerder heeft verzoekster bij brief van 9 januari 2006 in verband met de inwerkingtreding per 1 januari 2006 van het GMP+-certificatieschema 2006 een nieuwe overeenkomst doen toekomen.
- Verweerder heeft verzoekster bij brief van 24 februari 2006 nogmaals gewezen op een aantal tekortkomingen en haar tot 1 mei 2006 in de gelegenheid gesteld verbetermaatregelen te verwezenlijken. Omdat nog geen van de eerder opgelegde verbetermaatregelen was getroffen, is de classificatie van de tekortkomingen verhoogd naar categorie 2. In deze brief komen de volgende zinsneden voor:
" BVQI krijgt tot uiterlijk 1 mei 2006 de gelegenheid de benodigde verbetermaatregelen te implementeren en deze kenbaar te maken aan het BCD."
en
" Namens (…) reken ik op prompte en afdoende verbetermaatregelen welke uiterlijk 1 mei 2006 moeten zijn voorgelegd aan het BCD"
- Op 6 april 2006 heeft opnieuw een interne audit plaatsgevonden, waarbij wederom tekortkomingen zijn vastgesteld.
- Op 18 april 2006 is vervolgens een Rapportage Certificatie Instelling opgesteld, waarin het volgende wordt opgemerkt:
" Indien per 1 mei 2006 er door BVQI geen/onvoldoende maatregelen zijn getroffen wordt de acceptatie van BVQI voor certificatie van het GMP+ certificatieschema door het CCvDD ingetrokken."
- Het CCvDD heeft in zijn vergadering van 28 april 2006 besloten verweerder te adviseren verzoekster acceptatie in te trekken.
- Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 8 mei 2006 de acceptatie van verzoekster per 15 mei 2006 ingetrokken. Daartoe is overwogen dat verzoekster geen of althans onvoldoende maatregelen heeft genomen om de in de periode januari 2005 tot en met april 2006 geconstateerde tekortkomingen van categorie 2 te verbeteren. Gezien deze opstelling is aan de tekortkomingen een categorie 1 waardering toegekend, waaraan het gevolg is verbonden de acceptatie in te trekken. De door verweerder op 2 en 5 mei 2006 ontvangen schriftelijke informatie over corrigerende maatregelen is enerzijds te laat, anderzijds ontoereikend.
3. Het standpunt van verzoekster
3.1 Verzoekster heeft in haar verzoekschrift gesteld dat de acceptatie op onjuiste gronden is ingetrokken. Voorts heeft verweerder onrechtmatig gehandeld door de intrekking reeds op 12 mei 2006 op zijn website te publiceren en alle relaties van verzoekster aan te schrijven met de mededeling dat zij op zoek moesten naar een andere certificatie-instelling. Ter zitting heeft verzoekster aangegeven dat inmiddels tien ondernemingen hun relatie met verzoekster hebben beëindigd. Verzoekster leidt daardoor (financiële) schade.
3.2 In bezwaar heeft verzoekster ten aanzien van de rechtmatigheid van de intrekking van de acceptatie het volgende naar voren gebracht.
Blijkens Bijlage C.2 kan pas tot intrekking van de acceptatie worden overgegaan indien de certificatie-instelling binnen drie maanden na de schorsing de tekortkomingen niet ten genoegen van verweerder aantoonbaar heeft verbeterd. Omdat de acceptatie in casu niet eerst is geschorst, kan deze dan ook niet worden ingetrokken.
Ook is onzorgvuldig gehandeld doordat tijdens de vergadering van het CCvDD op 28 april 2006 is besloten de acceptatie van verzoekster in te trekken, terwijl;
a. verzoekster bij brief van 24 februari 2006 in de gelegenheid is gesteld om uiterlijk op 1 mei 2006 afdoende verbetermaatregelen door te voeren;
b. op 6 april 2006 een audit heeft plaatsgevonden, waarvan de resultaten nimmer aan verzoekster bekend zijn gemaakt;
c. verzoekster niet van het in de rapportage van 18 april 2006 opgenomen advies kennis heeft genomen.
De publicatie van de intrekking van de acceptatie op de website en het aanschrijven van de relaties van verzoekster staat voorts op gespannen voet met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, aangezien de (mogelijke) financiële gevolgen daarvan voor verzoekster in geen enkele verhouding staan tot het belang van de publicatie. Indien was besloten tot schorsing in plaats van intrekking, had verzoekster er voor te zorgen dat haar taken door een andere certifcatie-instelling worden waargenomen. Ten gevolge van deze premature publicaties dreigt verzoekster klanten te verliezen.
Bij brief van 9 januari 2006 heeft verweerder verzoekster ongeclausuleerd een nieuwe overeenkomst aangeboden. Dat valt niet te rijmen met het rapport van 18 april 2006 waarin wordt gesteld dat verzoekster in 2005, ondanks vastgestelde tekortkomingen, geen verbetermaatregelen heeft getroffen.
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft in zijn schriftelijke reactie en ter zitting het volgende naar voren gebracht.
Door het niet tijdig verbeteren van eerder vastgestelde tekortkomingen was inmiddels sprake van tekortkomingen in categorie 1.
Bijlage C2, dat de beoordelingscriteria en de op te leggen sancties bevat, geeft als sanctie een schorsing van drie maanden en bij niet tijdig verbeteren intrekking van de acceptatie. De sanctie van een onverwijlde intrekking zonder voorafgaande schorsing wordt niet in Bijlage C2 vermeld, maar het Reglement, dat hiërarchisch de hoogste regeling is, kent deze wel. Bijlage C2 is een werkinstructie en geeft de minimumsanctie. Indien de situatie daartoe noopt, kan echter een zwaardere sanctie worden opgelegd. Het Reglement en de Bijlage bevatten geen algemeen verbindend voorschriften, maar zijn beleidsregels.
Gezien de lange voorgeschiedenis van tekortkomingen en het niet tijdig en/of adequaat treffen van verbetermaatregelen is intrekking van de acceptatie in het onderhavige geval niet een onevenredig zware sanctie. Verweerder is zeer coulant geweest door in de brief van 24 februari 2005, die het karakter had van een "gele kaart", niet een schorsing op te nemen, maar een (erg lange) termijn voor verbetermaatregelen te geven.
Verweerder heeft niet onzorgvuldig gehandeld. De normale termijn voor het treffen van verbetermaatregelen is zes weken, terwijl hier negen weken is gegund. De audit op 6 april 2006 was een reguliere audit. Bij deze audit is geconstateerd dat er nog steeds geen verbetermaatregelen waren getroffen en dat er zelfs méér opmerkingen waren. Aangezien toen het traject tot intrekking van de acceptatie al in gang was gezet, is besloten het rapport niet meer aan verzoekster te sturen. Het advies van 18 april 2006 was intern en behoefde niet aan verzoekster te worden gezonden. Verzoekster had kunnen weten dat verweerder niet kon blijven volstaan met het sturen van brieven met verbetermaatregelen en het geven van termijnen. Al vanaf juli 2005 wist verzoekster dat een aantal zaken niet deugen en zij heeft geen stappen ondernomen om (tijdig) verbeteringen door te voeren.
Verweerder heeft door verzoekster gecertificeerde bedrijven bij brief van 12 mei 2006 over de intrekking van de acceptatie geïnformeerd, om deze bedrijven in staat te stellen tijdig te voldoen aan hun verplichting ingevolge artikel 11, vijfde lid, van het Reglement om binnen drie maanden een overeenkomst met een andere certificatie-instelling te sluiten.
Het aanbieden van een nieuwe overeenkomst staat los van enige beoordeling en verbetermaatregelen, maar was louter het gevolg van de inwerkingtreding per 1 januari 2006 van nieuwe regelgeving.
5. De beoordeling van het geschil
Hangende beroep bij het College kan de voorzieningenrechter op grond van artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie juncto artikel 8:81, eerste lid, van de Awb een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed dat, gelet op de betrokken belangen, vereist.
De voorzieningenrechter dient allereerst te beoordelen of een spoedeisend belang valt aan te wijzen dat in het onderhavige geval het treffen van een voorlopige voorziening zou kunnen rechtvaardigen.
Hetgeen verzoekster heeft gesteld wijst er op dat haar belang bij schorsing van de intrekking overwegend financieel van aard is. Een zodanig belang vormt volgens vaste jurisprudentie slechts onder specifieke omstandigheden, die hier gesteld noch gebleken zijn, een reden om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter stelt evenwel vast dat de intrekking van de acceptatie ertoe leidt dat verzoeksters relaties, daartoe gedwongen door artikel 11, vijfde lid, van het Reglement, binnen drie maanden hun relatie met verzoekster dienen te beëindigen en – naar valt aan te nemen voor langere tijd – een overeenkomst moeten aangaan met een andere certificatie-instelling. Hierdoor heeft de intrekking tevens een zekere onomkeerbaarheid. Onder deze omstandigheden acht de voorzieningenrechter een voldoende spoedeisend belang aanwezig.
Daarmee is het treffen van een voorziening evenwel nog niet gegeven; daarvoor dient naar het oordeel van de voorzieningenrechter twijfel te bestaan of de intrekking van de acceptatie in de bodemprocedure in stand zal kunnen blijven. Voorzover in het navolgende een oordeel over de zaak ten gronde wordt gegeven, heeft dat oordeel een voorlopig karakter en is het niet bindend in de bodemprocedure.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat, anders dan partijen in hun schriftelijke bijdragen lijken te veronderstellen, in deze procedure ter beoordeling staat verweerders besluit van 8 mei 2006 en niet eventuele "beslissingen" van het CCvDD op 28 april 2006.
Artikel 9, vierde lid, van het Reglement legt de bevoegdheid tot intrekking immers bij verweerder, terwijl aan het CCvDD, gezien het Besluit PDV Centraal College van Deskundigen Diervoedersector 2006, daarbij slechts een adviserende rol toekomt. Het moet er dan ook voor worden gehouden dat het CCvDD verweerder op 28 april 2006 heeft geadviseerd de acceptatie in te trekken, en dat verweerder dit advies bij zijn besluit van 8 mei 2006 integraal heeft overgenomen. De stelling van verzoekster dat het besluit tot intrekking van de acceptatie ten onrechte is genomen voor het verstrijken van de gegunde termijn voor het treffen van verbeteringsmaatregelen, mist derhalve feitelijke grondslag.
Verzoekster heeft niet betwist dat bij audits bij haar tekortkomingen zijn gesignaleerd. Zij heeft evenmin weersproken dat weer tekortkomingen zijn geconstateerd bij in april 2006 uitgevoerde audits en dat de ter zake opgestelde rapporten door werknemers van verzoekster voor akkoord zijn getekend. Voorts is gesteld noch gebleken dat de in de brief van 24 februari 2006 vermelde tekortkomingen, voor 1 mei 2006 waren hersteld. De voorzieningenrechter gaat er in zijn beoordeling dan ook van uit, dat ten tijde van belang sprake was van tekortkomingen bij verzoekster.
Verzoekster heeft evenwel, onder verwijzing naar Bijlage C2, gesteld dat er geen sprake was van tekortkomingen van categorie 1. Naar de mening van verzoekster had verweerder in geen geval tot onmiddellijke intrekking van de acceptatie mogen overgaan en had hij moeten volstaan met schorsing daarvan; eerst daarna zou bij voortduring van de tekortkomingen intrekking mogelijk zijn geweest.
Alvorens deze stelling op zijn merites te kunnen beoordelen, dient de voorzieningenrechter allereerst vast te stellen welk karakter het Reglement en Bijlage C2 hebben en op welke wijze deze twee regelingen zich tot elkaar verhouden.
Op grond van de beschikbare gegevens moet vooralsnog worden aangenomen dat genoemde regelingen geen algemeen verbindende voorschriften behelzen, maar veeleer regels betreffende verweerders beleid inzake kwaliteitscertificering voor de diervoedersector. In het Reglement heeft verweerder vastgelegd op welke wijze bevoegdheden in het kader van het GMP+-certificatieschema, waarvan de deelname een vrijwillig karakter heeft, worden uitgeoefend, terwijl Bijlage C2 een nadere uitwerking daarvan geeft. Deze bijlage heeft het karakter van een werkinstructie.
In deze structuur bevat het Reglement de algemene, kaderstellende regelgeving. In verband hiermede zal, indien het toepassen van een sanctie wordt overwogen, in de eerste plaats het gestelde in Bijlage C2 in aanmerking moeten worden genomen. Het daarin neergelegde sanctieschema is evenwel eerder indicatief dan dwingend van aard. Verweerder kan, indien daarvoor goede gronden bestaan, onder toepassing van artikel 9, vierde lid, van het Reglement kiezen voor een andere wijze van sanctionering dan voorzien in Bijlage C2.
De voorzieningenrechter stelt vast dat hier sprake is van over een periode van ruim meer dan een jaar bij verzoekster vastgestelde, op zijn minst qua aantal relatief aanzienlijke tekortkomingen. Bij brief van 24 februari 2006 is verzoekster nog eens nadrukkelijk op deze tekortkomingen gewezen en is een termijn gesteld voor herstel van deze tekortkomingen. Weliswaar wordt in dit schrijven niet uitdrukkelijk vermeld dat na 1 mei 2006 intrekking van de acceptatie zal volgen, maar op grond van de hiervoor in rubriek 2.1 weergegeven citaten had het verzoekster duidelijk moeten zijn dat het niet tijdig doorvoeren van verbeteringen voor verweerder aanleiding zou zijn voor het opleggen van een van de in artikel 9, vierde lid, van het Reglement genoemde sancties. Er bestond voor verzoekster geen aanleiding om de mogelijkheid van intrekking van de acceptatie bij voorbaat uitgesloten te achten. Niet kan worden staande gehouden dat verweerder, nadat was gebleken dat de tekortkomingen op 1 mei 2006 niet volledig waren hersteld en dat er zelfs nieuwe tekortkomingen waren, er, gelet op het terzake bepaalde op pagina 8 van Bijlage C2, niet in redelijkheid toe heeft kunnen komende tekortkomingen op te waarderen tot categorie 1. Evenmin kan worden staande gehouden dat verweerder onredelijk heeft gehandeld door verzoekster niet opnieuw een termijn voor verbetering te gunnen en rechtstreeks tot intrekking over te gaan.
Gelet op de lange termijn die verzoekster is gegund voor het doorvoeren van verbetermaatregelen en gezien verweerders belang bij handhaving van de integriteit van het GMP+-certificatieschema, kan niet worden gezegd dat intrekking van de acceptatie in strijd komt met het bepaalde in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
Ook in hetgeen verzoekster overigens heeft aangevoerd ziet de voorzieningenrechter onvoldoende grond voor het oordeel dat het besluit tot intrekking van de acceptatie in de bodemprocedure niet in stand zal blijven.
Handelingen van verweerder van na het nemen van het besluit, zoals publicatie van de intrekking op de website en het aanschrijven van de relaties van verzoekster, kunnen niet afdoen aan de rechtmatigheid van het voorliggende besluit. Gelet op de gevolgen die het Reglement verbindt aan intrekking van de acceptatie, vermag de voorzieningenrechter overigens ook niet in te zien dat verweerders handelwijze de toets der kritiek niet zou kunnen doorstaan. Voorts bestond voor verweerder in verband met de concrete omstandigheden van dit geval geen rechtsplicht om verzoekster het auditrapport van april 2006 of het interne advies van 18 april 2006 ter beschikking te stellen. Ook het aanbieden van de nieuwe overeenkomst leidt niet tot de conclusie dat de intrekking niet in stand zal kunnen blijven, aangezien sprake was van een louter technische conversie van de eerder aangegane overeenkomst in verband met de inwerkingtreding van nieuwe regelgeving.
Op grond van voorgaande overwegingen komt de voorzieningenrechter tot de slotsom dat het verzoek dient te worden afgewezen. Er zijn geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2006.
w.g. H.C. Cusell w.g. R. Meijer