Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 06/87 1 september 2006
5135
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. C.T. de Weerdt, advocaat te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. P. Bakker Schut, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 26 januari 2006, op dezelfde dag bij het College binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 16 december 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellant tegen drie besluiten van 1 augustus 2005, waarbij eerdere besluiten tot toekenning aan appellant van akkerbouwsteun op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) over de jaren 2001, 2002 en 2003 zijn herzien en reeds uitbetaalde steun is teruggevorderd.
Bij een op 23 februari 2006 ter griffie ontvangen brief heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 10 maart 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 21 juli 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas, zijn standpunt nader heeft toegelicht. Appellant en zijn gemachtigde zijn, met kennisgeving, niet verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
“ Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op
31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.”
In artikel 2 van Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
“ Voor de toepassing van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen “blijvend grasland”, “blijvende teelten”, “meerjarige gewassen” en “herstructureringsprogramma” de in bijlage I opgenomen definities.”
In bedoelde bijlage staat:
“ Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.”
Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 9
1. (…)
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag “oppervlakten” aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3 % van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
De bovenbedoelde verlagingen worden niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.
(…)
3. Is evenwel opzettelijk of door grove nalatigheid een onjuiste aangifte gedaan, dan wordt het betrokken bedrijfshoofd uitgesloten van:
a) de betrokken in artikel 1, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregeling voor het betrokken kalenderjaar, en
b) bij opzettelijk onjuiste aangifte, alle in artikel 1, lid l, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 bedoelde steunregelingen voor het volgende kalenderjaar voor een oppervlakte die gelijk is aan die waarvoor zijn steunaanvraag is afgewezen.
(…)
Artikel 14
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het betrokken bedrijfshoofd verplicht dat bedrag terug te betalen (…)
(…)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd, dat derhalve volledig te goeder trouw heeft gehandeld en alle terzake geldende verplichtingen is nagekomen.
Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld.
(…)”
In Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen is onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 32
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30%, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
(...)
Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(...)
Artikel 49
Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het bedrijfshoofd verplicht het betrokken bedrag terug te betalen (…).
(...)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd.
Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In zijn aanvraag akkerbouwsteun 2004 heeft appellant onder meer het maïsperceel
14 met een aangevraagde oppervlakte van 1.95 ha voor steun opgegeven.
- Op basis van een teledetectieonderzoek heeft GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, aan verweerder gerapporteerd dat dit perceel 14 (opgegeven voor 1.95 ha en gemeten op 2.05 ha) niet aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet. Het was in de referentiejaren 1987 t/m 1991 niet anders dan als grasland in gebruik.
- Ditzelfde perceel, achtereenvolgens onder volgnummer 12 in de jaren 2001 en 2002 en onder nummer 15 in 2003, is door appellant ook opgegeven in zijn aanvragen akkerbouwsteun voor de jaren 2001, 2002 en 2003. Het gegeven dat dit perceel niet steunwaardig is bevonden was voor verweerder aanleiding om bij drie besluiten van 1 augustus 2005 zijn eerdere besluiten op de aanvragen over de jaren 2001, 2002 en 2003 te herzien.
- Bij de herzieningsbesluiten heeft verweerder het maïsperceel 12 dan wel 15, met een oppervlakte van 1.95 ha, alsnog als niet geconstateerd aangemerkt. De gehele reeds uitbetaalde steunbedragen voor 2001 en 2002 ad € 4.569,23 en € 3.793,09 en een bedrag groot € 1.340,60 van het in 2003 uitbetaalde steunbedrag, heeft verweerder vervolgens teruggevorderd.
- Tegen genoemde besluiten tot terugvordering heeft appellant bij afzonderlijke brieven van 8 september 2005, aangevuld bij brieven van 19 oktober 2005, bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 8 december 2005 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Door middel van satellietbeelden en de interpretatie daarvan door GeoRas in november 2004 is gebleken dat het in rubriek 2.2 van deze uitspraak genoemde perceel uit de aanvragen oppervlakte 2001, 2002 en 2003 in de referentiejaren 1987 tot en met 1991 geheel met gras beteeld is geweest en dus niet voldoet aan de definitie akkerland.
Anders dan appellant meent zijn satellietbeelden wel voldoende grond om aan te nemen dat een perceel niet als akkerland in gebruik is geweest gedurende de referentiejaren 1987 tot en met 1991. Om de interpretatie van satellietbeelden te kunnen weerleggen is tegenbewijs op perceelsniveau een vereiste. Appellant is er niet in geslaagd dergelijk bewijs te leveren. De omstandigheid dat het hier gaat om gegevens die een periode van ruim 18 jaar geleden betreffen, maakt niet dat appellant geen schuld heeft aan de onjuiste opgave. Van een ondernemer mag worden verwacht dat hij gegevens bewaart, zeker nu de voorwaarde voor het voldoen aan de definitie akkerland reeds vanaf het verkoopseizoen 1993 geldt.
Het opgeven van percelen die niet aan de voorwaarden voldoen, komt voor rekening en risico van appellant, ondanks het feit dat de betaling al enige tijd geleden heeft plaatsgevonden.
Op grond van het bepaalde in de Verordening (EEG) nr. 3887 en Verordening (EG) nr. 2419/2001 is verweerder verplicht onverschuldigd betaalde bedragen terug te vorderen. In dezelfde Verordeningen is ook bepaald welke sancties verweerder dient op te leggen. De Verordeningen bieden verweerder geen ruimte hiervan af te wijken. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is geen sprake nu de Europese regelgever een naar verweerders oordeel evenredig stelsel van sancties in deze verordeningen heeft opgenomen.
Voorzover appellante zich beroept op het ontstaan van vertrouwen, omdat verweerder in het verleden aanvragen minder fijnmazig heeft gecontroleerd en daardoor de betrokken percelen ten onrechte als akkerland heeft geaccepteerd, meent verweerder dat dit er niet aan de in de weg staat dat later aan meer gedetailleerde gegevens wordt getoetst zoals satellietbeelden, die inmiddels ter beschikking van verweerder zijn gekomen. Evenmin beletten deze omstandigheden verweerder om terug te komen van eerdere besluiten.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van zijn beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Appellant exploiteert een melkveehouderijbedrijf en benut de bijbehorende grond deels als grasland en deels voor de teelt van snijmaïs. Hij bestrijdt dat het betrokken perceel niet voldoet aan de definitie akkerland. Op basis van de interpretatie van satellietbeelden door GeoRas kan niet met zekerheid worden vastgesteld dat het perceel gedurende de referentiejaren in gebruik is geweest als grasland. Bovendien is twijfelachtig dat het gehele oppervlak van het betrokken perceel niet zou voldoen aan de definitie akkerland.
Appellant heeft het perceel pas in eigendom vanaf 2001, zodat hij niet in staat is zelf met bewijsmateriaal te komen. Hij acht het ook onredelijk dat van hem te verlangen, nu in de voorgaande jaren steeds subsidie voor het perceel is verleend en hij erop mocht vertrouwen dat het perceel steunwaardig was bevonden.
Terugvordering is bovendien disproportioneel en in strijd met het evenredigheidsbeginsel, neergelegd in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Zoals het College eerder heeft overwogen, onder meer in zijn uitspraak van 30 september 2005 (AWB 04/374, www.rechtspraak.nl, LJN AU4088) vergt de interpretatie van satellietbeelden een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Verordening (EEG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs terzake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
5.2 In het onderhavige geval heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat het betrokken perceel premiewaardig is.
Feiten of omstandigheden op grond waarvan moet worden aangenomen dat de satellietbeelden verkeerd zijn geïnterpreteerd en wel degelijk uitwijzen dat er sprake is van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999, zijn gesteld noch gebleken. Appellant heeft evenmin een stuk overgelegd waaruit blijkt dat het perceel in één van de referentiejaren anders dan als grasland in gebruik is geweest.
5.3 Het feit, dat ter beantwoording van de vraag of een perceel voor premie in aanmerking komt, feiten en omstandigheden uit de jaren 1987 tot en met 1991 beslissend zijn, maakt het voor vele aanvragers van premie steeds moeilijker om vast te stellen of de door hen beteelde percelen daaraan voldoen.
Dit neemt niet weg dat het op de weg van appellant heeft gelegen de gegevens en bescheiden te verzamelen en te bewaren, die nodig kunnen zijn voor de beoordeling van haar jaarlijkse aanvragen om akkerbouwsteun.
Verweerder heeft dan ook in aanmerking kunnen nemen dat het aan de aanvrager is om vóór het opgeven van een perceel voor subsidie in het kader van de Regeling zich ervan te vergewissen of dat perceel voldoet aan de voorwaarden van de Regeling. Het opgeven van een perceel dat niet aan de voorwaarden voldoet, komt, gelet op de eigen verantwoordelijkheid van de producent, voor rekening en risico van de aanvrager.
5.4 Nu het betrokken perceel niet steunwaardig is bevonden stelt verweerder zich op goede gronden op het standpunt dat hij ingevolge de artikelen 14 van Verordening (EEG) nr. 3887/92 en artikel 49 van Verordening nr. 2419/2001 verplicht is de ten onrechte betaalde steunbedragen terug te vorderen.
Het College verwijst ter zake naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 19 november 2002, C-304/00, Jur. I-10737, inzake W.H. Strawson (Farms) Ltd en J.A. Gagg & Sons (a firm). Daaruit blijkt dat, indien een aanvrager gedurende enkele jaren achtereen een grotere oppervlakte aanvraagt dan geconstateerd wordt, als zulks eenmaal is vastgesteld en op basis daarvan de toekenning van steun wordt herzien, voor ieder van die jaren de uit de Verordening (EEG) nr. 3887/92 dan wel Verordening (EG) nr. 2419/2001 voortvloeiende sancties opgelegd dienen te worden, onverminderd de verjaringstermijn bepaald in artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95. Dit betekent dat ter zake van een gelijke overtreding in meerdere jaren achteraf over ieder jaar een sanctie moet worden opgelegd. Naar het Hof heeft vastgesteld, is zulks niet in strijd te achten met het evenredigheidsbeginsel.
5.5 Voorzover appellant een beroep heeft willen doen op het bepaalde in artikel 44 van Verordening (EG) nr. 2419/2001, dat ook van toepassing is op jaren vóór 2001, waarin onder andere is bepaald dat geen sancties worden opgelegd wanneer de aanvrager kan bewijzen dat hem geen schuld treft, overweegt het College als volgt.
Het College acht het denkbaar dat een aanvrager, die gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 niet als eigenaar, pachter of anderszins bij het gebruik van een perceel betrokken was en die zich aanwijsbaar omtrent het gebruik van een perceel in de bewuste periode geïnformeerd heeft en in dat kader vóór de indiening van zijn aanvraag schriftelijke bescheiden heeft verkregen, waaruit in redelijkheid de conclusie kan worden getrokken dat het perceel aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet, op grond van deze bepaling aan oplegging van een sanctie kan ontkomen. Appellant heeft dergelijke bescheiden niet overgelegd. De enkele stelling dat hij volledig te goeder trouw is geweest, is onvoldoende om met toepassing van artikel 44 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 de toegepaste sanctie achterwege te laten.
5.6 Het betoog van appellant, dat de eerdere goedkeuringen van zijn aanvragen in 2001, 2002 en 2003 tot stand zijn gekomen na controle en dat hij er dus op mocht vertrouwen dat het perceel steunwaardig was, kan niet slagen.
Aan toekenning van akkerbouwsubsidie ligt niet steeds een compleet onderzoek van alle van belang zijnde voorwaarden ten grondslag. Slechts een percentage van 5% van alle in een jaar ingediende aanvragen moet ingevolge het bepaalde in artikel 6, derde lid, van Verordening (EEG) nr. 3997/92 en artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 aan een controle ter plaatse onderworpen worden. Daarvan maakt bovendien een historisch teledetectieonderzoek niet altijd deel uit. Verweerder is in het onderhavige geval pas op de hoogte geraakt van het feit dat het perceel niet voldeed, nadat GeoRas in november 2004 een teledetectiecontrole had uitgevoerd. Aan het enkele feit dat in de jaren 2001, 2002 en 2003 steun werd toegekend kan appellant niet het vertrouwen ontlenen dat het betrokken perceel voldeed aan de voorwaarden voor steunverlening.
5.7 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 september 2006.
w.g. F. Stuurop w.g. M.H. Vazquez Muñoz