Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 05/685 19 september 2006
5135
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. J.J.M. Kouwets, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 8 september 2005, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 augustus 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante tegen verweerders besluit van 11 januari 2005, waarbij verweerder appellantes aanvraag akkerbouwsteun voor het jaar 2004 in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) heeft afgewezen.
Bij brief van 5 oktober 2005 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.
Bij brief van 12 oktober 2005 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Op 17 november 2005 heeft hij een verweerschrift ingediend.
Op 8 augustus 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij namens appellante R. Wierbos en haar gemachtigde zijn verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
“Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.”
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
“Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen “blijvend grasland”, “blijvende teelten”, “meerjarige gewassen” en “herstructureringsprogramma” de in bijlage I opgenomen definities.”
In de bedoelde bijlage staat:
“Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.”
In Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 18
controlepercentages
1. de controles ter plaatse betreffen jaarlijks ten minste:
a) 5 % van alle bedrijfshoofden die een steunaanvraag "oppervlakten" indienen;
b) (…)
Artikel 31
Berekeningsgrondslag
1. (…)
2. Wanneer de in de steunaanvraag “oppervlakten” aangegeven oppervlakte groter is dan de bij een administratieve controle ter plaatse voor dezelfde gewasgroep geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag onverminderd overeenkomstig de artikelen 32 tot en met 35 toe te passen kortingen of uitsluitingen, berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte voor de betrokken gewasgroep.
3. (…)
Artikel 32
Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30%, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
Wanneer het verschil groter is dan 50 %, wordt het bedrijfshoofd bovendien tot een bedrag dat gelijk is aan het op grond van de eerste alinea geweigerde steunbedrag, nogmaals uitgesloten van de steun. Dit bedrag wordt verrekend met de betalingen in het kader van de in artikel 1, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 genoemde steunregelingen waarop het bedrijfshoofd aanspraak kan maken op grond van aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren die volgen op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld.
Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
2. (…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft in haar aanvraag oppervlakten 2004 in totaal 12.81 ha maïs voor akkerbouwsteun opgegeven; daaronder het perceel 11 van 9.37 ha.
- Op basis van een op 17 september 2004 uitgevoerde teledetectiecontrole heeft GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, aan verweerder gerapporteerd dat van perceel 11 slechts het oostelijk gedeelte ter grootte van1.08 ha voldoet aan de voorwaarden voor subsidiëring. Aan deze rapportage lag ten grondslag dat gebleken is dat dit perceel in de jaren 1987 tot en met 1991 gedeeltelijk niet anders dan als grasland in gebruik is geweest.
- Om commentaar gevraagd bij de bevindingen van GeoRas heeft appellante bij brief van 3 december 2004 meegedeeld dat het perceel gekocht is van voormalig eigenaar
D. Deze is in 1990 gestopt als melkveehouder, waarna het perceel in 1991 in zijn geheel in gebruik is genomen door akkerbouwer E.
- Bij besluit van 11 januari 2005 heeft verweerder de aanvraag afgewezen en appellante tevens een uitsluiting opgelegd tot een bedrag van € 3478,32.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 15 februari 2005 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 23 juni 2005 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Perceel 11 is conform de bevindingen van GeoRas voor slechts 1.08 ha steunwaardig bevonden. Vervolgens heeft verweerder, die daartoe gehouden is, toepassing gegeven aan artikel 32 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001.
Appellante is er niet in geslaagd aan te tonen dat het niet als geconstateerd aangemerkte gedeelte van perceel 11 in de referentiejaren 1987 tot met 1991 anders dan als grasland in gebruik is geweest. Het opgeven van percelen die niet aan de voorwaarden voldoen komt voor het risico van de aanvrager.
De gezamenlijke verklaring van D en E is onvoldoende om de conclusie van GeoRas te weerleggen. Daarenboven gaat het om een achteraf opgestelde verklaring. Nader bewijs dat E in 1991 de grond van D in gebruik heeft genomen ontbreekt, en daarenboven is niet vast te stellen of het hier inderdaad om perceel 11 ging. De landbouwtellinggegevens van E uit 1991 en 1992 maken onder meer duidelijk dat deze in 1991 100 are in gebruik had als grasland en dat hij op 2515 are zetmeelaardappelen verbouwde. In 1992 is hij blijkbaar bedrijfshoofd geworden met meer grond dan in 1991, maar nog steeds met 100 are grasland.
Appellante voert aan dat het perceel eind 1991 zwart heeft gelegen met het oog op de teelt van aardappelen in 1992. In het kader van de bezwaarprocedure heeft GeoRas op verzoek van appellante een beeld van mei 1992 bestudeerd. Daaruit blijkt dat perceel 11 op 15 mei 1992 zwart lag. Dit zegt echter niets over het gebruik van het perceel in 1991 of in de andere referentiejaren.
Appellante heeft het perceel 11 in november 1992 gekocht. Niet gebleken is dat appellante toen schriftelijke bewijsstukken van de voormalig eigenaar D heeft verkregen waaruit blijkt dat het perceel aan de voorwaarden voor steunverlening voldeed. Tegen die achtergrond kan een beroep op het bepaalde in artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 niet slagen.
Het beroep op opgewekt vertrouwen, omdat het perceel 11 in het verleden wel premiewaardig werd bevonden en verweerder vooraf niet heeft kunnen aangeven of het perceel premiewaardig was, kan niet slagen. Verweerder werd pas uit de rapportage van GeoRas van 17 september 2004 duidelijk dat het perceel niet voldeed aan de definitie akkerland. Daarnaast staat de omstandigheid, dat verweerder in voorafgaande jaren minder fijnmazig heeft gecontroleerd, er naar vaste rechtspraak niet aan in de weg dat hij in latere jaren kan toetsen aan meer gedetailleerde controlegegevens, zoals satellietopnamen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft, samengevat, het volgende aangevoerd ter ondersteuning van haar beroep.
Appellante meent dat grond die eind 1991 zwart lag met het oog op de teelt van een akkerbouwgewas in 1992 aan de definitie akkerland voldoet. In dat verband heeft verweerder ten onrechte geen doorslaggevende betekenis toegekend aan het door GeoRas in het kader van de bezwaarprocedure bestudeerde beeld van 15 mei 1992, dat de teelt van aardappelen in 1992 niet uitsluit. Aannemelijk is daarmee geworden dat het perceel 11 einde 1991 inderdaad zwart lag, omdat het zwart leggen van een perceel in verband met aardappelteelt steeds, ruim tevoren, in het voorafgaande najaar pleegt te geschieden.
Gelet op de “Technical recommendations for the 2000 campaign of control with remote sensing of arable and forage land area-based subsidies” van de Europese Commissie (hierna: Technical Recommendations) behoort overigens bij ieder teledetectieonderzoek ook gekeken te worden naar beelden uit eind 1986 en begin 1992.
Nu appellante te goeder trouw er van uit mocht gaan dat perceel 11 in de referentiejaren ook anders dan als grasland werd gebruikt treft haar geen schuld van het feit dat het perceel, volgens verweerder, niet aan de definitie voldoet. Verweerder heeft het beroep op artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 ten onrechte niet gehonoreerd.
Ter zitting heeft appellante hieraan toegevoegd dat verweerder het uitsluitingsbedrag ten onrechte niet berekend heeft met als uitgangspunt de geconstateerde oppervlakte.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Op grond van het bepaalde in artikel 6, derde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92, respectievelijk artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001, is verweerder verplicht ieder jaar vijf procent van de aanvragen om akkerbouwsteun aan een gedegen onderzoek te onderwerpen. Van dat onderzoek, dat mede met behulp van teledetectie kan plaatsvinden, kan deel uitmaken een onderzoek naar het gebruik van de opgegeven percelen op 31 december 1991, in verband met het bepaalde in artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999.
De interpretatie van satellietbeelden vergt een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
5.2 Uit de vanwege GeoRas ter zitting gegeven toelichting is het College gebleken dat GeoRas met betrekking tot perceel 11 op grond van de beelden uit 1989 voor het oostelijk puntje een ander gebruik dan als grasland niet kon uitsluiten. Daarom heeft dit gedeelte het voordeel de twijfel gekregen.
De kleurschakeringen op de beelden van 1987 wijzen op laag ( blauwige kleur) en hoog gras. De blauwige kleur op een gedeelte van het beeld van 9 september 1988 wijst op kort gras. De combinatie met het beeld van 13 mei 1988 sluit de aanwezigheid van een akkerbouwgewas uit. De beelden van 1990 en 1991 wijzen duidelijk op gras. Het extra beeld van 30 november 1991 wijst nog steeds duidelijk op gras.
Het College ziet geen aanleiding om aan de juistheid van de door de deskundige van GeoRas gegeven interpretatie van de satellietbeelden te twijfelen.
5.3 Appellante baseert haar stelling dat bij iedere teledetectiecontrole, waaronder de onderhavige, ook beelden van najaar 1986 en voorjaar 1992 bestudeerd moeten worden op de hiervoor genoemde “Technical Recommendations”.
Onder 5.3.2 van deze Recommendations staat het volgende vermeld:
“For the 1986-1991 reference period checks, one spring and one autumn image for each year between 1987 and 1991 should be identified, as well as from the end of 1986 and, possibly, one from the beginning of 1992. The latter data should be used in cases, where certain farmers may claim to have cultivated the ground after the autumn image but before 31 December.”
Het College volgt appellante niet in haar betoog dat het gegeven dat het beeld van 15 mei 1992 niet uitsluit dat dit perceel in 1992 voor aardappelteelt werd gebruikt, bevestigt dat het perceel in 1991 zwart lag met het oog op deze teelt.
Als al aannemelijk is dat op perceel 11 in 1992 aardappelen werden geteeld, is hiermee niet komen vast te staan dat het zwart leggen ter voorbereiding van deze teelt plaats heeft gevonden in de periode tussen 30 november 1991 (de datum van het beeld waarop GeoRas nog gras heeft vastgesteld) en 31 december 1991.
In dit verband stelt het College vast dat in de verklaring van D en E met geen woord wordt gerept over aardappelteelt op perceel 11 of over het zwart leggen van het perceel in december 1991. Desgevraagd heeft A ter zitting te kennen gegeven niets te weten omtrent het gebruik van het perceel 11 in de laatste maand van 1991.
Het College kan op grond van het voorgaande slechts concluderen dat appellante er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat perceel 11 in december 1991 braak is gelegd met het oog op de teelt van een akkerbouwgewas. In die situatie kan het beeld van 15 mei 1992 niet bijdragen aan het bewijs dat het land aan het einde van de referentieperiode niet langer in gebruik was als grasland.
5.4 Verweerder heeft het aan appellante opgelegde uitsluitingsbedrag berekend op basis van de tekst van artikel 32 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001, zoals deze geldt na de inwerkingtreding van de Verordening (EG) nr. 118/2004 per 27 januari 2004. Ten onrechte veronderstelt appellante dat verweerder bij de besluitvorming op de na 27 januari 2004 ingediende aanvraag oppervlakten de oude tekst van dit artikel had moeten toepassen.
5.5 Door toepassing te geven aan artikel 32 van Pro Verordening(EG) nr. 2419/2001 heeft verweerder de goede trouw van appellante vooropgesteld. Indien zij dat niet had gedaan zou zij toepassing hebben moeten geven aan artikel 33 van Pro deze verordening.
5.6 Het College acht het denkbaar dat een aanvrager, die gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 niet als eigenaar, pachter of anderszins bij het gebruik van een perceel betrokken was en die zich aanwijsbaar omtrent het gebruik van een perceel in de bewuste periode geïnformeerd heeft en in dat kader vóór de indiening van zijn aanvraag schriftelijke bescheiden verkregen heeft, waaruit in redelijkheid de conclusie kan worden getrokken dat het perceel aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet, op grond van artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 aan oplegging van een sanctie kan ontkomen.
Dergelijke bescheiden zijn door appellante niet overgelegd. Er is, blijkens het verslag van de hoorzitting op 23 juni 2005, slechts sprake van een veronderstelling dat wel aan de definitie akkerland zou zijn voldaan omdat E akkerbouwer was. Daarmee heeft appellante zich er vooraf onvoldoende van vergewist of het perceel aan de voorwaarden voor steunverlening voldeed en kan zij niet met vrucht een beroep doen op genoemd
artikel 44.
5.7 Gelet op al het voorgaande moet het beroep ongegrond worden verklaard.
Voor een veroordeling in de proceskosten vindt het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 september 2006.
w.g. F. Stuurop w.g. F.W. du Marchie Sarvaas