Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 05/673 19 september 2006
5135
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: ing. G.C.J. van Rooijen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 5 september 2005, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 juli 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante tegen verweerders besluit van 17 januari 2005 op appellantes aanvraag akkerbouwsteun voor het jaar 2004 in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen.
Appellante heeft bij brief van 13 september 2005 de gronden voor haar beroep aangevuld.
Bij brief van 29 september 2005 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Vervolgens heeft verweerder op 13 oktober 2005 een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 12 oktober 2005 heeft verweerder een afschrift toegezonden van een op dezelfde datum gedateerde herziene beslissing op het bezwaar van appellante.
Bij brief van 1 november 2005 heeft verweerder deze herziene beslissing nogmaals toegezonden. Tevens heeft hij bij die brief een afschrift overgelegd van zijn brief aan appellante van 18 oktober 2005, waarbij appellante een bedrag van € 10,34 aan wettelijke rente wordt toegekend.
Bij griffiersbrief van 13 januari 2006 heeft het College verweerder verzocht nadere gegevens te verstrekken. Hierop heeft verweerder gereageerd met een op 7 februari 2006 ontvangen aanvullend verweerschrift.
Op 8 augustus 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij namens appellante haar gemachtigde is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
“Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.”
In artikel 2 van Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
“Voor de toepassing van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland", "blijvende teelten", "meerjarige gewassen" en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities.”
In bedoelde bijlage staat:
“Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.”
In Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 32
Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
2. (…)
Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft. (...)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft op 12 mei 2004 een gecombineerde Opgave 2004 voor Landbouwtelling, Gebruik gewaspercelen en aanvraag oppervlakten ingediend. Daarbij heeft zij onder meer voor 31.05 ha maïs ( daaronder het perceel 9 met een oppervlakte van 4.55 ha) en 1.70 ha braak akkerbouwsteun aangevraagd.
- Naar aanleiding van een teledetectiecontrole heeft GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, in een op 17 september 2004 opgemaakt rapport vastgesteld dat genoemd perceel 9 slechts voor 2.85 ha aan de voorwaarden voor subsidiëring voldoet. Aan deze rapportage lag de bevinding ten grondslag dat, naar uit satellietbeelden bleek, het niet aanvaarde perceelsgedeelte in de jaren 1987 tot en met 1991 niet anders dan als grasland in gebruik was geweest.
- Met deze mededeling geconfronteerd heeft appellante bij faxbericht van 21 december 2004 meegedeeld dat zij niet weet welk gedeelte van het perceel niet zou voldoen aan de voorwaarden. Voorts heeft appellante verzocht om toezending van de gebruikte satellietbeelden.
- Bij besluit van 17 januari 2005 heeft verweerder beslist op de aanvraag oppervlakten 2004. In het besluit is overwogen dat door het niet aanvaarden van een gedeelte van perceel 9 een verschil is ontstaan tussen de aangevraagde oppervlakte maïs en de geconstateerde oppervlakte maïs, dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, 5,79 % bedraagt. Met toepassing van artikel 32, eerste lid van Verordening (EG) nr. 2419/2001 leidt dit er toe dat een bedrag van totaal
€ 9912,10 aan akkerbouwsteun wordt toegekend.
- Bij brief van 10 februari 2005 heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 9 mei 2005 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen, zoals nadien gewijzigd bij het besluit van 12 oktober 2005.
3. Het bestreden besluit en de daarbij gegeven toelichting
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante niet-ontvankelijk verklaard, voorzover zij betrekking hebben op de definitie akkerland 2005 en eventuele procedures tot terugvordering. Daarnaast zijn de bezwaren gegrond verklaard ten aanzien van de grootte van de geconstateerde oppervlakte van perceel 9. Voor het overige zijn de bezwaren ongegrond verklaard. Daartoe is het volgende overwogen.
Bij het besluit op de aanvraag van 17 januari 2005 werd het niet voor steun in aanmerking komende gedeelte van perceel 9 vastgesteld op 1.70 ha. Naar aanleiding van de bezwaren van appellante heeft verweerder de zaak voor nader advies voorgelegd aan GeoRas. Hieruit is naar voren gekomen dat het niet aanvaarde zuidelijk perceelsgedeelte moet worden verkleind tot 1.33 ha. Het verschil tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte maïs wordt daarmee 4,48%. Toepassing van artikel 32, eerste lid, van Verordening 2419/2001 leert dat de steun voor de gewasgroep maïs dan moet worden berekend over de geconstateerde oppervlakte maïs minus twee maal het verschil tussen de gevraagde en de geconstateerde oppervlakte. Dit betekent dat het subsidiebedrag voor maïs wordt vastgesteld op € 9849,47 en dat de subsidie voor groene braak € 465,90 bedraagt. Totaal bedraagt de steun dus € 10315,37.
De eigenaar van het perceel 9 tijdens de referentiejaren zou appellante hebben meegedeeld dat het perceel steeds als één geheel met hetzelfde gewas beteeld is geweest. Deze enkele mededeling is onvoldoende om daaruit te concluderen dat het perceel dus in enig referentiejaar geheel met een akkerbouwgewas beteeld is geweest. In welk jaar dan welk akkerbouwgewas werd geteeld blijft onduidelijk.
Ten onrechte veronderstelt appellante dat verweerder reeds eerder had kunnen kenbaar maken dat naar zijn mening een gedeelte van perceel 9 niet aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet. Verweerder beschikte pas per medio november 2004 over de satellietbeelden die werden gebruikt bij de door GeoRas gemaakte analyse. Daarenboven is het in vaste jurisprudentie niet onaanvaardbaar bevonden dat verweerder, die slechts steekproefsgewijs controleert, eerst fijnmazig, en later meer uitgebreid aan de hand van satellietbeelden, de aanvragen controleert.
Eveneens is het vaste jurisprudentie dat om de conclusies van GeoRas aan de hand van interpretatie van satellietbeelden te weerleggen tegenbewijs op perceelsniveau moet worden geleverd. Appellante is daarin niet geslaagd. Hieraan doet niet af dat het voor appellante niet gemakkelijk is tegenbewijs uit de referentieperiode ter tafel te brengen.
Het opgeven van percelen die niet (geheel) aan de voorwaarden voldoen komt voor het risico van appellante.
Verweerder is gehouden de in artikel 32 van Verordening 2419/2001 omschreven sancties toe te passen. Verweerder heeft geen ruimte om terzake een belangenafweging te maken. Door artikel 32 toe te passen heeft verweerder aangegeven niet in twijfel te trekken dat appellante te goeder trouw heeft gehandeld. Indien er sprake zou zijn geweest van opzet zou een andere zwaardere sanctie zijn opgelegd.
In artikel 44 van genoemde Verordening is onder meer bepaald dat geen sancties worden opgelegd als de aanvrager kan bewijzen dat hem geen schuld treft van het opgeven van een niet steunwaardig perceel. Voor een succesvol beroep op dit artikel is vereist dat appellante over schriftelijke bewijsstukken beschikt van vóór de indiening van de aanvraag, waaruit zij redelijkerwijs de conclusie kon trekken dat perceel 9 geheel aan de voorwaarden voldeed. Daarvan is niet gebleken. De mondelinge mededeling van de vorige eigenaar is in dit verband onvoldoende.
Voorzover appellante betoogt dat de in 2005 gewijzigde definitie akkerland dient te worden toegepast en voorzover zij bezwaar maakt tegen de terugvordering van reeds uitbetaalde steun, geldt dat deze bezwaren in het kader van het beroep tegen het besluit op de aanvraag 2004 niet aan de orde kunnen komen.
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat appellantes stelling dat het perceel 9 eind 1991 zwarte grond was in afwachting van de teelt van een akkerbouwgewas in 1992 niet met objectieve bewijsstukken is onderbouwd. Satellietbeelden uit 1992 kunnen niet aantonen dat er in 1991 sprake was van akkerland, want de grond kan ook in het voorjaar van 1992 zijn omgeploegd.
De grieven met betrekking tot het niet beslissen op het verzoek om een kostenveroordeling en het verzoek om toekenning van wettelijke rente werden per abuis niet aan de orde gesteld in het bestreden besluit. Dit is hersteld bij het herzieningsbesluit van 12 oktober 2005, terwijl in verweerders brief van 18 oktober 2005 wettelijke rente werd toegekend.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter onderbouwing van haar beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Perceel 9 heeft in 1991 zwart gelegen ten behoeve van de teelt van een akkerbouwgewas in 1992. Daarmee is dit gedeelte in 1991 geen blijvend grasland geweest, waarmee het aan de definitie akkerland voldoet. Niet gebleken is dat verweerder dit heeft onderzocht aan de hand van satellietbeelden uit de periode winter/ voorjaar 1992.
Ten onrechte heeft verweerder nagelaten te beslissen op het verzoek om veroordeling in de kosten en het toekennen van wettelijke rente.
Appellante heeft te goeder trouw het perceel 9 voor steun opgegeven. Zij is daarbij afgegaan op verklaringen van de voormalig eigenaar Harms van dit perceel. Gelet hierop meent zij dat haar geen schuld treft van het feit dat het perceel, naar verweerder stelt, gedeeltelijk niet steunwaardig is. Artikel 44 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 brengt dan met zich dat haar geen korting en eventueel een terugvordering kan worden opgelegd. Zij acht het onredelijk dat haar na 14 tot 18 jaar thans een bewijslast wordt opgelegd.
Hoe verweerder in het bestreden besluit tot de conclusie is gekomen dat de niet aanvaarde oppervlakte van perceel 9 moet worden teruggebracht van 1.70 ha naar 1.33 ha is niet verifieerbaar aan de hand van dit besluit en de satellietbeelden. Dit klemt extra nu als de niet aanvaarde oppervlakte iets kleiner zou worden geen sanctie zou zijn opgelegd.
Verweerder heeft nagelaten te toetsen aan de per 2005 gewijzigde definitie akkerland.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Bij besluit van 12 oktober 2005 heeft verweerder zijn eerdere beslissing op bezwaar van
28 juli 2005 deels herzien. Het beroep van appellante moet ingevolge het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geacht worden mede te zijn gericht tegen het besluit van 12 oktober 2005, waarbij de grootte van de geconstateerde oppervlakte van perceel 9 alsnog is aangepast en waarbij appellante een vergoeding voor de in het kader van de bezwaarprocedure gemaakte kosten, alsmede wettelijke rente is toegekend.
Nu appellante bij het herziene besluit de door haar gevraagde kosten en de wettelijke rente vergoed heeft gekregen, heeft zij geen procesbelang meer bij een beoordeling van haar beroep tegen het besluit van 12 oktober 2005. Voor zover het beroep dus gericht is tegen dit besluit dient het niet-ontvankelijk te worden verklaard.
Wel ziet het College aanleiding verweerder op te dragen het betaalde griffierecht te vergoeden, omdat verweerder bij het wijzigingsbesluit gedeeltelijk tegemoet is gekomen aan het bezwaar van appellante. In zoverre heeft appellante immers niet ten onrechte beroep ingesteld.
5.2 Op grond van het bepaalde in artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001, is verweerder verplicht ieder jaar vijf procent van de aanvragen om akkerbouwsteun aan een gedegen onderzoek te onderwerpen. Van dat onderzoek, dat mede met behulp van teledetectie kan plaatsvinden, kan deel uitmaken een onderzoek naar het gebruik van de opgegeven percelen op 31 december 1991, in verband met het bepaalde in artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999.
De interpretatie van satellietbeelden vergt een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
5.3 GeoRas heeft in zijn rapport van 20 januari 2006, dat door verweerder is overgelegd bij zijn aanvullend verweerschrift, en in de ter zitting gegeven toelichting bij de satellietbeelden uiteengezet dat het noordelijk gedeelte van perceel 9 ter grootte van 3.22 ha voldoet aan de definitie akkerland. Met name de beelden van 1991, waarop in voor- en najaar kale grond is te zien is, maken het vrijwel zeker dat daar maïs werd verbouwd. Dit geldt niet voor het zuidelijk gedeelte van het perceel. De beelden van 1990 en 1991 geven daar gras te zien. De grens tussen het aanvaarde gedeelte en het niet aanvaarde gedeelte is in tweede instantie zekerheidshalve royaal in het voordeel van de aanvrager getrokken. Over de jaren 1987 t/m 1989 was het gehele perceel steeds gras.
5.4 Het College ziet geen aanleiding om aan de juistheid van de door de deskundige van GeoRas gegeven interpretatie van de satellietbeelden te twijfelen. Appellante heeft haar stelling dat de gebruikte beelden gedraaid lijken ten opzichte van de topografische kaart onvoldoende aannemelijk gemaakt.
5.5 Appellante baseert haar stelling dat bij iedere teledetectiecontrole, waaronder de onderhavige, ook beelden van najaar 1986 en voorjaar 1992 bestudeerd moeten worden op de “Technical Recommendations for the 2000 campaign of control with remote sensing of arable and forage land area-based subsidies”.
Onder 5.3.2 van deze Recommendations staat het volgende vermeld:
“For the 1986-1991 reference period checks, one spring and one autumn image for each year between 1987 and 1991 should be identified, as well as from the end of 1986 and, possibly, one from the beginning of 1992. The latter data should be used in cases, where certain farmers may claim to have cultivated the ground after the autumn image but before 31 December.”
Het College stelt vast dat appellante niet heeft kunnen aangeven wat zij met een voorjaarsbeeld van 1992 wil aantonen. Zij heeft desgevraagd bevestigd niets omtrent het gebruik van de betrokken percelen in het najaar van 1991 te kunnen zeggen. Iedere aanwijzing dat het land na de beelden van 2 september en 29 oktober 1991, maar vóór 31 december 1991, is bewerkt, ontbreekt derhalve. In dat geval kan een voorjaarsbeeld van 1992 naar het oordeel van het College niet bijdragen aan het bewijs dat het land aan het einde van de referentieperiode niet langer in gebruik was als grasland.
De mening van appellante dat zij tekort is gedaan, omdat de “Technical Recommendations” standaard de bestudering van een najaarsbeeld uit 1986 en een voorjaarsbeeld uit 1992 voorschrijven, deelt het College niet.
5.6 Het College acht het denkbaar dat een aanvrager, die gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 niet als eigenaar, pachter of anderszins bij het gebruik van een perceel betrokken was en die zich aanwijsbaar omtrent het gebruik van een perceel in de bewuste periode geïnformeerd heeft en in dat kader vóór de indiening van zijn aanvraag schriftelijke bescheiden verkregen heeft, waaruit in redelijkheid de conclusie kan worden getrokken dat het perceel aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet, op grond van artikel 44 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 aan oplegging van een sanctie kan ontkomen.
Dergelijke bescheiden zijn door appellante niet overgelegd. Er is slechts sprake van een gestelde, niet nader gespecifeerde, mondelinge toezegging van voormalig eigenaar Harms. Daarmee heeft appellante zich er vooraf onvoldoende van vergewist of het perceel 9 aan de voorwaarden voor steunverlening voldeed en kan zij niet met vrucht een beroep doen op genoemd artikel 44.
5.7 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep, voorzover gericht tegen het besluit van 28 juli 2005, ongegrond dient te worden verklaard.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep, voorzover gericht tegen het besluit van 12 oktober 2005, niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep, voorzover gericht tegen het besluit van 28 juli 2005, ongegrond;
- bepaalt dat de Staat aan appellante het door haar betaalde griffierecht van € 276.-
(zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 september 2006.
w.g. F.Stuurop w.g. F.W. du Marchie Sarvaas