Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 06/73 19 september 2006
5135
Uitspraak in de zaak van:
V.o.f. A, te B, appellante,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. P. Bakker Schut, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 24 januari 2006, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 15 december 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante tegen verweerders besluit van 28 januari 2005, waarbij verweerder appellantes aanvraag akkerbouwsteun voor het jaar 2004 in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) heeft afgewezen.
Bij brief van 22 februari 2006 heeft appellante de gronden voor haar beroep aangevuld.
Bij brief van 1 maart 2006 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Op 14 maart 2006 heeft hij een verweerschrift ingediend.
Op 8 augustus 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij namens appellante haar gemachtigde is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
Ter zitting, waar partijen hebben verklaard geen behoefte te hebben aan een nadere behandeling ter zitting, is door verweerder toegezegd dat een ontbrekend dossierstuk alsnog zal worden overgelegd. Het betreffende stuk is op 21 augustus 2006 door het College ontvangen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
“Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.”
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
“Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen “blijvend grasland”, “blijvende teelten”, “meerjarige gewassen” en “herstructureringsprogramma” de in bijlage I opgenomen definities.”
In de bedoelde bijlage staat:
“Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.”
In Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 31
Berekeningsgrondslag
1. (…)
2. Wanneer de in de steunaanvraag “oppervlakten” aangegeven oppervlakte groter is dan de bij een administratieve controle ter plaatse voor dezelfde gewasgroep geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag onverminderd overeenkomstig de artikelen 32 tot en met 35 toe te passen kortingen of uitsluitingen, berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte voor de betrokken gewasgroep.
3. (…)
Artikel 32
Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30%, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd. (…)
Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
2. (…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft in haar aanvraag oppervlakten 2004 in totaal 11.50 ha maïs voor akkerbouwsteun opgegeven; daaronder het perceel 13 met een aangevraagde oppervlakte van 2.90 ha.
- Op basis van een op 17 september 2004 uitgevoerde teledetectiecontrole heeft GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, aan verweerder gerapporteerd dat perceel 13 niet voldoet aan de voorwaarden voor subsidiëring.
Aan deze rapportage lag ten grondslag dat gebleken is dat dit perceel in de jaren 1987 tot en met 1991 niet anders dan als grasland in gebruik is geweest.
- Bij besluit van 28 januari 2005 heeft verweerder, conform de bevindingen van GeoRas, perceel 13 als niet geconstateerd aangemerkt. Vervolgens heeft verweerder met toepassing van artikel 32 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2004 de aanvraag afgewezen.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 1 maart 2005 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 17 oktober 2005 gehouden hoorzitting en na ontvangst op 9 december 2005 van een door appellante toegezonden contra-expertise-rapport van het bureau NEO, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en de daarbij gegeven toelichting
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Op basis van analyse van satellietbeelden heeft GeoRas vastgesteld dat het perceel 13 in de periode 1987 tot en met 1991 niet anders in gebruik is geweest dan als grasland. Derhalve is het perceel als niet geconstateerd aangemerkt. Verweerder was vervolgens gehouden toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 32 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001.
Om satellietbeelden te kunnen weerleggen is concreet en overtuigend bewijsmateriaal noodzakelijk. Appellante is daarin niet geslaagd.
De door het bureau NEO op verzoek van appellante uitgevoerde contra-expertise heeft betrekking op het topografisch perceel 239.39.513.43. Dit topografisch perceel bevat meerdere gewaspercelen met hetzelfde topografische nummer. Perceel 13 omvat slechts 25% van de totale oppervlakte van dit topografisch perceel. NEO heeft het perceel onderzocht waarin het topografisch coördinaat van het totale perceel ligt. GeoRas heeft echter het perceel onderzocht zoals dat door appellante op de bedrijfskaart is ingetekend. Dit betekent dat NEO niet het perceel 13 heeft onderzocht, maar een ander (binnen het topografisch perceel 239.39.513.43 gelegen) perceel. In de contra-expertise geeft NEO overigens aan dat het door GeoRas onderzochte perceel 13 wel grasland was gedurende de referentiejaren.
Appellante heeft aangevoerd dat het perceel eind 1991 zwart heeft gelegen met het oog op de teelt van een akkerbouwgewas in 1992. In het kader van de bezwaarprocedure heeft GeoRas op verzoek van appellante een beeld van 15 mei 1992 bestudeerd. Daaruit blijkt dat perceel 13 op 15 mei 1992 als grasland in gebruik was. Het is verweerder overigens niet duidelijk welke meerwaarde moet worden toegekend aan de bestudering van een beeld van buiten de referentieperiode.
Het beroep op opgewekt vertrouwen, omdat het perceel 13 in het verleden wel premiewaardig werd bevonden en verweerder vooraf niet heeft kunnen aangeven of het perceel premiewaardig was, kan niet slagen. Verweerder werd pas uit de rapportage van GeoRas van 17 september 2004 duidelijk dat het perceel niet voldeed aan de definitie akkerland. Daarnaast staat de omstandigheid, dat verweerder in voorafgaande jaren minder fijnmazig heeft gecontroleerd, er naar vaste rechtspraak niet aan in de weg dat hij in latere jaren kan toetsen aan meer gedetailleerde controlegegevens, zoals satellietopnamen.
De omstandigheid dat het thans voor appellante, naar zij stelt, niet meer mogelijk is gegevens uit de jaren 1987 tot en met 1991 te achterhalen, kan niet tot het oordeel leiden dat haar geen schuld treft van het voor steun opgeven van een perceel dat niet aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet. Het ligt op de weg van een aanvrager van steun zich tevoren er van te overtuigen dat het om een steunwaardig perceel gaat.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Uit de door NEO uitgevoerde contra-expertise blijkt dat het perceel 239.39.513.43 wel degelijk anders dan als grasland in gebruik is geweest. GeoRas heeft beelden bestudeerd van een perceel dat ruim 225 meter verwijderd ligt van het door appellante opgegeven perceel 13.
Uit het door GeoRas bestudeerde beeldmateriaal is niet zonder meer af te leiden dat de conclusie grasland juist is. Met name de beelden uit 1988 geven aanleiding om appellante het voordeel van de twijfel te geven.
Appellante meent dat grond die eind 1991 zwart lag met het oog op de teelt van een akkerbouwgewas in 1992 aan de definitie akkerland voldoet. Niet duidelijk is of verweerder in het kader van de bezwaarfase beelden van eind 1986 en begin 1992 heeft bestudeerd.
Gelet op de “Technical recommendations for the 2000 campaign of control with remote sensing of arable and forage land area-based subsidies” van de Europese Commissie (hierna: Technical Recommendations) behoort overigens bij ieder teledetectieonderzoek ook gekeken te worden naar beelden uit eind 1986 en begin 1992.
Nu appellante te goeder trouw er van uit is gegaan dat perceel 13 in de referentiejaren ook anders dan als grasland werd gebruikt treft haar geen schuld van het feit dat het perceel, volgens verweerder, niet aan de definitie voldoet. Verweerder heeft het beroep op artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 ten onrechte niet gehonoreerd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Op grond van het bepaalde in artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001, is verweerder verplicht ieder jaar vijf procent van de aanvragen om akkerbouwsteun aan een gedegen onderzoek te onderwerpen. Van dat onderzoek, dat mede met behulp van teledetectie kan plaatsvinden, kan deel uitmaken een onderzoek naar het gebruik van de opgegeven percelen op 31 december 1991, in verband met het bepaalde in artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999.
De interpretatie van satellietbeelden vergt een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
5.2 Uit een door GeoRas bij brief van 7 maart 2006 aan verweerder verstrekte reactie op de contra-expertise van NEO en uit de vanwege GeoRas ter zitting gegeven toelichting bij de satellietbeelden is gebleken dat NEO het perceel waarin het topografisch coördinaat van topgrafisch perceel 239.39.513.43 ligt heeft onderzocht. Daarbij heeft NEO niet onderkend dat genoemde topografisch perceel groter is dan het perceel 13. Gevolg hiervan is dat NEO gerapporteerd heeft omtrent een perceel dat niet samenvalt met het door appellante opgegeven perceel 13.
Gelet op de verstrekte toelichting kan het College slechts vaststellen dat GeoRas wel de satellietbeelden van het door appellante opgegeven perceel heeft onderzocht, maar dat NEO de beelden van een 225 meter daarvan verwijderd perceel heeft bestudeerd. Aan de conclusie van NEO komt derhalve geen betekenis toe.
In de rapportage van NEO wordt overigens opgemerkt dat de door GeoRas gegeven diagnose gras voor het door GeoRas bestudeerde perceel 13 juist lijkt.
Ook het College ziet geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van de conclusie van de deskundige van GeoRas, dat de van alle referentiejaren bestudeerde beelden uitwijzen, dat sprake is van geen ander grondgebruik dan als grasland.
5.3 Appellante baseert haar stelling dat bij iedere teledetectiecontrole, waaronder de onderhavige, ook beelden van najaar 1986 en voorjaar 1992 bestudeerd moeten worden op de hiervoor genoemde “Technical Recommendations”.
Onder 5.3.2 van deze Recommendations staat het volgende vermeld:
“For the 1986-1991 reference period checks, one spring and one autumn image for each year between 1987 and 1991 should be identified, as well as from the end of 1986 and, possibly, one from the beginning of 1992. The latter data should be used in cases, where certain farmers may claim to have cultivated the ground after the autumn image but before 31 December.”
Het College stelt vast dat appellante niet heeft kunnen aangeven wat zij met een voorjaarsbeeld van 1992 wil aantonen. Een concrete aanwijzing dat het land na de beelden van 29 oktober 1991 en 30 november 1991, maar vóór 31 december 1991, is zwart gelegd, ontbreekt. In dat geval kan een voorjaarsbeeld van 1992 naar het oordeel van het College niet bijdragen aan het bewijs dat het land voor het einde van de referentieperiode niet langer in gebruik was als grasland.
De mening van appellante dat zij tekort is gedaan, omdat de “Technical Recommendations” standaard de bestudering van een najaarsbeeld uit 1986 en een voorjaarsbeeld uit 1992 voorschrijven, deelt het College niet.
5.4 Door toepassing te geven aan artikel 32 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 heeft verweerder de goede trouw van appellante vooropgesteld. Indien hij dat niet had gedaan zou hij toepassing hebben moeten geven aan artikel 33 van Pro deze Verordening.
5.4 Het College acht het denkbaar dat een aanvrager, die gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 niet als eigenaar, pachter of anderszins bij het gebruik van een perceel betrokken was en die zich aanwijsbaar omtrent het gebruik van een perceel in de bewuste periode geïnformeerd heeft en in dat kader vóór de indiening van zijn aanvraag schriftelijke bescheiden verkregen heeft, waaruit in redelijkheid de conclusie kan worden getrokken dat het perceel aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet, op grond van artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 aan oplegging van een sanctie kan ontkomen.
Dergelijke bescheiden zijn door appellante niet overgelegd. Appellante beschikt slechts over een schriftelijke verklaring van de verhuurder van het perceel 13 van 12 maart 2005, waarin deze verklaart, dat hij het land in de referentiejaren akkerbouwmatig heeft aangewend. Deze achteraf opgestelde verklaring is zonder nadere bewijsstukken niet voldoende om met vrucht een beroep op genoemd artikel 44 te Pro kunnen doen.
5.5 Gelet op al het voorgaande moet het beroep ongegrond worden verklaard.
Voor een veroordeling in de proceskosten vindt het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 september 2006.
w.g. F.Stuurop w.g. F.W. du Marchie Sarvaas