Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/580 12 oktober 2006
14918
Uitspraak in de zaak van:
Connexxion Openbaar Vervoer N.V., te Haarlem, appellante,
gemachtigde: mr. V.-P. Aarts, advocaat te ‘s-Gravenhage,
tegen
Gedeputeerde Staten van Zeeland, verweerder,
gemachtigde: F. Chervet, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 10 augustus 2005, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 juni 2005, welk besluit is verzonden op 30 juni 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellante tegen de vaststelling van de definitieve exploitatiebijdrage openbaar vervoer 2003 op
€ 13.172.775,-.
Bij brief van 9 september 2005 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Bij een op 10 oktober 2005 bij het College binnengekomen brief heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 31 augustus 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij zijn verschenen de gemachtigden van partijen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet personenvervoer 2000 (hierna: Wet) was ten tijde van belang onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 20
1. Bevoegd tot het verlenen, wijzigen of intrekken van concessies voor openbaar vervoer zijn gedeputeerde staten (…)
Artikel 22
De concessieverleners, bedoeld in artikel 20, zijn bevoegd subsidies te verstrekken voor het in een concessie omschreven openbaar vervoer.
Artikel 32
1. De concessiehouder kan aan een concessie voorschriften verbinden.
(…)
Artikel 75
In afwijking van artikel 4:21, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht is titel 4.2 van die wet van toepassing op de bijdrage voor exploitatie van openbaar vervoer.
Artikel 76
Onze Minister verleent aan de concessieverlener een bijdrage voor de exploitatie van openbaar vervoer.
Artikel 77
Bij de berekening van de bijdrage voor exploitatie van openbaar vervoer wordt uitgegaan van het gebruik van het openbaar vervoer, voor zover dit niet wordt verricht krachtens een ontheffing als bedoeld in artikel 29.
Artikel 81
De bijdrage wordt vastgesteld in het jaar na het jaar waarop de bijdrage betrekking heeft. Onverminderd artikel 4:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan de bijdrage gewijzigd worden vastgesteld, indien:
a. het gebruik van openbaar vervoer in het jaar waarop de bijdrage betrekking heeft, is gewijzigd;
(…)”.
In het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: Besluit) was ten tijde van belang onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 54
1. Voor het vaststellen van het gebruik van openbaar vervoer, bedoeld in artikel 77, van de wet gaat Onze Minister uit van de vervoeropbrengsten per concessieverlener of een bij ministeriële regeling vast te stellen deel daarvan.
2. Onze Minister kan voor het berekenen van de vervoeropbrengsten per concessieverlener gebruik maken van onderzoek naar het gebruik van het openbaar vervoer.
Artikel 55
1. De bijdrage die wordt verleend voor exploitatie van openbaar vervoer aan een concessieverlener wordt berekend door de vervoeropbrengsten, bedoeld in artikel 54, te vermenigvuldigen met een rekenfactor.
2. Onze Minister kan bij de berekening van de rekenfactor, bedoeld in het eerste lid, rekening houden met:
a. het bedrag aan jaarlijks beschikbare middelen voor de exploitatie van openbaar vervoer zoals afgeleid uit het hoofdstuk van Verkeer en Waterstaat op de rijksbegroting,
b. de vervoeropbrengsten, bedoeld in artikel 54.
3. Bij ministeriële regeling worden regels vastgesteld over de wijze waarop de rekenfactor wordt berekend.”
In de artikelen E1 en E2 van de Exploitatieconcessie Openbaar vervoer Schouwen-Duiveland en de Exploitatieconcessie Openbaar vervoer Zeeuwsch-Vlaanderen was ten tijde van belang onder meer het volgende bepaald:
“E1. Procedure tot vaststelling van de subsidie
Voorschriften:
(…)
2. De concessieverlener stelt (…) een voorlopige subsidie vast (…). De berekening van de voorlopige subsidie wordt gebaseerd op door de Minister van Verkeer en Waterstaat te verstrekken gegevens.
(…)
6. Indien de financiële relatie tussen de Rijksoverheid en de concessieverlener met betrekking tot de financiering van de exploitatie van openbaar vervoer wordt gewijzigd, zal de concessieverlener overleg voeren met alle concessiehouders over de benodigde aanpassingen aan de voorschriften in deel F2 en F3 van de concessievoorwaarden.
E2. Berekening van de subsidie
Voorschriften:
1. De berekening van zowel de voorlopige als de definitieve exploitatiesubsidie wordt gebaseerd op de in het concessiegebied gerealiseerde vervoeropbrengst, alsmede de bij het concessiegebied behorende structuurkenmerken op basis van het door de Minister gebruikte berekeningssysteem “Regiobekostiging”.
2. De exploitatiesubsidie bestaat uit het verschil tussen een genormeerd kostenniveau en taakstellende vervoeropbrengsten.
3. De verschillen tussen de taakstellende vervoeropbrengst zoals die voor een bepaald kalenderjaar is vastgesteld en de daadwerkelijk gerealiseerde vervoeropbrengst gedurende dat kalenderjaar komen ten gunste of laste van de concessiehouder.
(…).”
Artikelen F1 en F2 van de Exploitatieconcessie Openbaar vervoer Midden-Zeeland bepalen onder meer het volgende:
“F1. Procedure tot vaststelling van de subsidie
Voorschriften:
(…)
2. De concessieverlener stelt (…) een voorlopige subsidie vast (…). De berekening van de voorlopige subsidie wordt gebaseerd op door de Minister van Verkeer en Waterstaat te verstrekken gegevens.
(…)
6. Indien de financiële relatie tussen de Rijksoverheid en de concessieverlener met betrekking tot de financiering van de exploitatie van openbaar vervoer wordt gewijzigd, zal de concessieverlener overleg voeren met alle concessiehouders over de benodigde aanpassingen aan de voorschriften in deel E. van de concessievoorwaarden.
F2. Berekening van de subsidie
Voorschriften:
1. De berekening van zowel de voorlopige als de definitieve exploitatiesubsidie wordt gebaseerd op de in het concessiegebied gerealiseerde vervoeropbrengst, alsmede de bij het concessiegebied behorende structuurkenmerken op basis van het door de Minister gebruikte berekeningssysteem “Regiobekostiging”.
2. De exploitatiesubsidie bestaat uit het verschil tussen een genormeerd kostenniveau en taakstellende vervoeropbrengsten.
3. (…)
4. De taakstellende vervoeropbrengst wordt gebaseerd op de overeenkomstige berekeningen van het Ministerie van V&W.
5. De verschillen tussen de taakstellende vervoeropbrengst zoals die voor een bepaald kalenderjaar is vastgesteld en de daadwerkelijk gerealiseerde vervoeropbrengst gedurende dat kalenderjaar komen ten gunste of laste van de concessiehouder.
(…).”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Verweerder heeft aan appellante concessies verleend voor openbaar busvervoer gedurende, onder meer, het jaar 2003 in de concessiegebieden Schouwen-Duiveland en Zeeuws-Vlaanderen. Voor het concessiegebied Midden-Zeeland geldt de concessie vanaf 15 maart 2003.
- Voor dit vervoer ontvangt appellante een via verdeelsleutels bepaalde opbrengst uit de verkoop van nationale vervoersbewijzen (de actuele vervoeropbrengst) en een subsidie van verweerder (de exploitatiebijdrage).
- Verweerder ontvangt in zijn rol van concessieverlener een bijdrage (hierna: rijksbijdrage) van de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: minister) in verband met de instandhouding en bevordering van het openbaar vervoer.
- Ter bepaling van de hoogte van de rijksbijdrage voor het vervoersjaar 2003 aan verweerder, heeft de minister gebruik gemaakt van de resultaten van het “Werkgroep Reizigers Omvang en Omvang Verkopen”-Plus systeem (hierna: WROOV-Plus). Met behulp van dit systeem wordt per type nationaal vervoerbewijs (kaartgroep) op basis van verschillende methoden het daadwerkelijke gebruik in een bepaalde, vóór het vervoersjaar liggende periode vastgesteld en aan de hand daarvan worden de sleutels voor de verdeling van de opbrengst per kaartgroep voor een bepaald vervoersjaar bepaald. Deze verdeelsleutels worden vervolgens toegepast op de daadwerkelijke verkoop per kaartgroep gedurende een bepaalde, vóór het vervoersjaar liggende periode (de verkoopperiode) om te komen tot toegerekende opbrengsten per vervoersbedrijf. Deze toegerekende opbrengsten worden vervolgens opgehoogd met het verwachte effect van relevante tariefverhogingen in de periode tussen het meetmoment en het vervoersjaar, en daaruit volgen de taakstellende vervoeropbrengsten per kaartsoort, per vervoersbedrijf. De rijksbijdrage wordt vervolgens gebaseerd op deze taakstellende vervoeropbrengsten.
- De vaststelling van de verdeelsleutels voor de opbrengsten uit kaartgroepen 4 (jaarabonnementen 1 ster en 2 ster) en 5 (jaarabonnementen 3 of meer ster) voor het vervoersjaar 2003 heeft plaatsgevonden op basis van de bestanden met jaarkaarthouders uit de periode 1 september 1999 tot en met 31 augustus 2000 (via enquêtering van reisgedrag op basis van een a-selecte steekproef).
- De vaststelling van de verdeelsleutels voor de opbrengsten uit kaartgroep 13 (jaarabonnementen in collectieve contracten) voor het vervoersjaar 2003 heeft plaatsgevonden op basis van de bestanden van het derde en vierde kwartaal van 2001 en het eerste en tweede kwartaal van 2002 (via modellering van reisgedrag).
- In november 2002 heeft de minister een kleinschalig onderzoek gehouden ten behoeve van een herverdeling van de opbrengsten van jaarabonnementen in verband met de verschuiving van jaarabonnementen uit kaartgroepen 4 en 5 naar kaartgroep 13. Dit heeft geleid tot het vaststellen van nieuwe verdeelsleutels voor opbrengsten uit de betreffende kaartgroepen. Deze verdeelsleutels zijn gebruikt voor de verdeling van de actuele vervoeropbrengsten gedurende het vervoersjaar 2003.
- Bij brief van 17 december 2002 heeft verweerder appellante een in 13 termijnen uit te keren voorschot verleend op de exploitatiebijdrage voor het vervoersjaar 2003 van € 13.000.000,- .
- Bij brief van 26 juni 2003 heeft verweerder dit voorschot naar beneden bijgesteld tot een bedrag van € 12.658.000,- en bij brief van 18 november 2003 heeft verweerder hierop een voorlopige aanvulling gegeven van € 444.296,- in verband met de verwachte loon- en prijsontwikkeling in 2003.
- Bij besluit van 10 januari 2005 heeft verweerder de definitieve exploitatiebijdrage vastgesteld op € 13.172.775,-.
- Bij brief van 17 februari 2005 heeft appellante hiertegen bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 11 april 2005 heeft appellante de gronden van het bezwaar aangevuld.
- Op 7 juni 2005 is appellante gehoord.
- Op 14 juni 2005 heeft de adviescommissie bezwaarschriften geadviseerd over het bezwaar.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de hoogte van de exploitatiebijdrage ongegrond verklaard. Daartoe heeft verweerder het volgende overwogen.
Wat er ook zij van de stelling van appellante dat zich een na-ijl-effect (doorwerking van de verschuiving tussen kaartgroepen) voordoet in de berekening van de taakstellende vervoeropbrengsten 2003 waardoor de subsidie voor 2003 te laag is vastgesteld, is het zo dat de provincie geen formele plicht heeft tot aanpassing van de exploitatiebijdrage, aangezien de concessievoorwaarden er geen twijfel over laten bestaan dat die exploitatiebijdrage bestaat uit het verschil tussen de kosten van de concessiehouder voor het aangeboden openbaar vervoer en de door de minister vastgestelde taakstellende opbrengsten. Het had de concessiehouder bij aanvaarding van de concessie voor Midden-Zeeland op 15 februari 2003 duidelijk kunnen zijn dat er wijzigingen optraden in de opbrengsten van de kaartgroepen 4, 5 en 13.
Voor zover appellante zich beroept op redelijkheid en billijkheid en de ruimte die verweerder op grond van concessievoorwaarde F2.1 zou bezitten om tot gewijzigde vaststelling van de subsidie te komen, kan verweerder zich in redelijkheid niet op het standpunt stellen dat niet van hem kan worden verlangd dat, gezien het gesloten systeem van bekostiging door de rijksbijdragengerechtigden in het openbaar vervoer (de concessieverleners) en de daarvoor gehanteerde systematiek, zelfstandig besloten wordt tot toepassing van een gewijzigde berekeningssystematiek voor de taakstellende vervoeropbrengsten resulterend in een hogere subsidie 2003 voor appellante.
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt zich op het standpunt dat zij nadeel lijdt ten gevolge van een fout in het systeem van bekostiging van het openbaar vervoer en dat dit nadeel op grond van een redelijke uitleg van de concessievoorwaarden niet voor haar rekening kan worden gelaten.
De fout omvat naar de mening van appellant het volgende. Voor de bepaling van de verdeelsleutels voor kaartgroepen 4 en 5 enerzijds en kaartgroep 13 anderzijds zijn bestanden uit verschillende periodes gebruikt, terwijl zich substitutie in gebruik voordoet in die zin dat de abonnementen die vallen onder kaartgroepen 4 en 5 verschuiven naar de collectieve contracten van kaartgroep 13. Dit heeft een dubbeltelling van abonnementhouders tot gevolg gehad. Bij de vaststelling van de verdeelsleutels voor kaartgroepen 4 en 5 zijn abonnementhouders meegenomen, die ten tijde van de vaststelling van de verdeelsleutel voor kaartgroep 13 inmiddels waren overgestapt naar die kaartgroep en derhalve ook daar zijn meegeteld. Het effect is geweest dat voor de bepaling van de toegerekende vervoeropbrengsten in de kaartgroepen 4 en 5 van te hoge (in relatie tot het daadwerkelijke gebruik in de periode waarover de toegerekende vervoeropbrengsten worden vastgesteld) verdeelsleutels is uitgegaan, terwijl dit niet werd gecompenseerd door lagere (te lage) verdeelsleutels in kaartgroep 13. Dit heeft tot gevolg gehad dat de taakstellende vervoeropbrengsten voor het vervoersjaar 2003 te hoog zijn vastgesteld en de provinciale subsidie (het verschil tussen genormeerde kosten en taakstellende vervoeropbrengsten) te laag. Uit een ambtelijke nota van 18 mei 2005 van de Provincie blijkt dat uit het tussentijdse, kleinschalige WROOV-onderzoek dat de minister in november 2002 heeft uitgevoerd, volgt dat met betrekking tot het vervoersjaar 2003 in de kaartgroepen 4 en 5 uitgegaan is van een tweemaal hogere toerekening van opbrengsten aan appellante dan de feitelijke gegevens rechtvaardigen. Daarop zijn de verdeelsleutels aangepast en toegepast op de verdeling van de actuele vervoersopbrensten in 2003, waarmee het nadelige effect nog eens werd versterkt aangezien de te lage provinciale subsidie niet gecompenseerd werd door een te hoge (want gebaseerd op “oude” verdeelsleutels) toekenning van actuele vervoeropbrengsten.
Het nadeel dat uit deze berekeningsfout volgt, mag niet ten laste worden gebracht van appellante. Het is noch een onvermijdelijk gevolg van een rekenmethode die in de destijds toepasselijke regelgeving was voorgeschreven, noch door wet- of regelgever beoogd. Artikel 54 Besluit Pro laat toe dat voor de berekening van de bijdrage van het rijk aan de concessieverleners gebruik wordt gemaakt van onderzoek, maar vermeldt niet dat fouten in de berekening niet zouden mogen worden gecorrigeerd. Evenmin blijkt dat deze fout een als aanvaardbare onnauwkeurigheid in WROOV-plus was verdisconteerd. Bovendien is onduidelijk waarom de gecorrigeerde sleutels niet alsnog zijn gebruikt voor de vaststelling van de taakstellende opbrengsten ten behoeve van de definitieve exploitatiebijdrage, om zo het nadelige effect van het hanteren van twee verschillende referentieperiodes te minimaliseren. Of, als dat niet mogelijk zou zijn, waarom de actuele vervoeropbrengsten dan niet zijn verdeeld op basis van de ongecorrigeerde sleutels.
Dat het nadeel zou optreden, was niet voorzienbaar ten tijde van aanvaarding van de concessie voor Midden-Zeeland (augustus 2002). Bij de voorlopige subsidietoekenning was geen berekening gevoegd, zodat het toen evenmin had kunnen worden opgemerkt. Bovendien ontdekte verweerder ook pas zelf wat er aan de hand was toen de rijksbijdrage 2004 werd vastgesteld.
De stelling van verweerder dat sprake is van een gesloten systeem van bekostiging aan concessieverleners en de daarvoor gehanteerde systematiek, zodat niet anders kan worden gehandeld dan is gehandeld, is onduidelijk. In ieder geval is er geen sprake van een één-op-één verband tussen rijksbijdrage en exploitatiebijdrage (subsidie), aangezien de te lage exploitatiebijdrage heeft geleid tot een te hoge rijksbijdrage. Het argument dat het om een gesloten systeem zou gaan is in het licht van de willekeurige omgang met systeemveranderingen en het al of niet doorwerken daarvan, overigens moeilijk te begrijpen. Voor zover de geslotenheid van het systeem zou volgen uit de door verweerder aangehaalde omstandigheid dat zij gevangen zit in de bekostigingsrelatie met het rijk, geldt dat verweerder in het kader van de rechtstreekse subsidierelatie met concessiehouders een eigen verantwoordelijkheid heeft voor de juistheid en de rechtmatigheid van de uitvoering van de subsidie. In dat verband zijn de concessievoorwaarden, en met name artikel F2 van de concessie-overeenkomst Midden-Zeeland, van belang. Daarin is bepaald dat de subsidie (exploitatiebijdrage) bestaat uit het verschil tussen een genormeerd kostenniveau en taakstellende vervoeropbrengsten en, in het vierde lid, dat “de taakstellende vervoeropbrengst wordt gebaseerd op overeenkomstige berekeningen van het Ministerie van V&W”. Nu niet betwist is dat de taakstellende vervoeropbrengsten te hoog zijn vastgesteld en ten tijde van de vaststelling ervan al duidelijk was dat de minister van onjuiste berekeningen was uitgegaan, terwijl de juiste berekeningen voorhanden waren, kan bezwaarlijk op deze bepaling, met name het vierde lid, worden gebaseerd dat een in de rekensystematiek niet verdisconteerde systeemfout en een willekeurige handelwijze bij het herstellen daarvan voor rekening van de concessiehouder (appellante) dient te blijven. Voor zover hierover anders gedacht moet worden, geldt in ieder geval dat het voor de concessiehouder niet mogelijk is om de risico’s die systeemfouten met zich brengen, te beheersen of ondervangen omdat de concessiehouder geen bekostigingsrelatie met het rijk heeft. Verweerder heeft die mogelijkheid wel en mocht dat niet zo zijn, dan is het gevolg van systeemfouten een kwestie die in haar risicosfeer thuishoort.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In dit geschil staat centraal het in bezwaar gehandhaafde besluit van verweerder tot toekenning van een provinciale bijdrage in de exploitatiekosten van het door appellante in 2003 uitgevoerde openbaar vervoer in de concessiegebieden Schouwen-Duiveland, Midden-Zeeland en Zeeuwsch-Vlaanderen van € 13.172.775,- . Niet bestreden is dat tussen de periode waarin de verdeelsleutels voor de kaartgroepen 4 en 5 werden vastgesteld (september 1999 - augustus 2000) en de periode waarin de verdeelsleutel voor kaartgroep 13 werd vastgesteld (laatste helft 2001 - eerste helft 2002), een significant aantal houders van abonnementen die onder kaartgroep 4 en 5 vielen, zijn overgestapt op abonnementen die onder kaartgroep 13 vallen. Evenmin is bestreden dat ten gevolge van die ontwikkeling, de taakstellende vervoeropbrengsten 2003 in verhouding tot het daadwerkelijke gebruik in 2003 te hoog zijn vastgesteld door de minister, ten gevolge waarvan de rijksbijdrage 2003 eveneens te hoog en de exploitatiebijdrage (genormeerde kosten – taakstellende vervoeropbrengsten) te laag is vastgesteld. Ten slotte is niet bestreden dat het effect van het niet synchroon lopen van de meetperiodes (het na-ijl-effect) zich met name heeft gemanifesteerd door de verdeling van de actuele vervoeropbrengsten in 2003 aan de hand van andere sleutels dan die ten grondslag lagen aan de taakstellende vervoeropbrengsten, namelijk de in november 2002 geactualiseerde verdeelsleutels.
Het geschil spitst zich daarmee toe op de vraag of verweerder in redelijkheid zijn beslissing om aan de vaststelling van de exploitatiebijdrage 2003 ten grondslag te leggen de door de minister gehanteerde taakstellende vervoeropbrengsten 2003, heeft kunnen handhaven. Het College overweegt te dien aanzien het volgende.
5.2 Artikel 22 van Pro de Wet kent verweerder een algemene bevoegdheid toe tot het verlenen van een exploitatiebijdrage aan concessiehouders, zoals appellante. De bepaling geeft verweerder beoordelings- en beleidsruimte bij de beslissing of en op welke wijze een exploitatiebijdrage wordt verleend. Aan de ruimte met betrekking tot de wijze waarop de exploitatiebijdrage wordt verleend, heeft verweerder invulling gegeven door middel van concessievoorwaarden, in het voorliggend geval met name door de bepalingen van de artikelen E2 van de Exploitatieconcessies Openbaar vervoer Schouwen-Duiveland en Zeeuwsch-Vlaanderen en F2 van de Exploitatieconcessie Openbaar vervoer Midden-Zeeland (hierna tezamen: Exploitatieconcessies).
5.3 Het College stelt vast dat de bij het bestreden besluit gehandhaafde exploitatiebijdrage in overeenstemming met het bepaalde in de artikelen E2, tweede lid en F2, tweede lid van de Exploitatieconcessies is vastgesteld als bestaand uit het verschil tussen een genormeerd kostenniveau en taakstellende vervoeropbrengsten.
5.4 Ten aanzien van de invulling die verweerder aan het in de concessievoorwaarden opgenomen begrip taakstellende vervoeropbrengsten geeft, overweegt het College allereerst dat geen sprake is van een gesloten systeem van bekostiging van de concessieverleners in die zin dat wet- en regelgeving verplichten tot het leggen van een directe relatie tussen de rijksbijdrage en de exploitatiebijdrage. Denkbaar is derhalve dat de concessieverlener ten aanzien van de door hem te verlenen subsidie andere maatsteven hanteert dan het Rijk. Anderzijds verzetten wet- en regelgeving zich niet tegen het gebruik van dezelfde maatstaven, in dit geval de taakstellende vervoeropbrengsten. Gezien het wettelijk systeem van bekostiging van het openbaar vervoer en de rol en inrichting van het WROOV-systeem, acht het College het in beginsel niet onredelijk dat verweerder, zoals betoogd, heeft beoogd in de concessievoorwaarden een dergelijke directe relatie aan te brengen door de taakstellende vervoeropbrengsten die ten grondslag worden gelegd aan de rijksbijdrage over te nemen bij de vaststelling van de exploitatiebijdrage. De stelling van appellante dat in de Exploitatieconcessies Openbaar vervoer Schouwen-Duiveland en Zeeuwsch-Vlaanderen een directe relatie niet kan worden aangenomen omdat daarin een bepaling als artikel F2, vierde lid van de Exploitatieconcessie Openbaar vervoer Midden-Zeeland, ontbreekt, volgt het College niet. Artikel E1 van de Exploitatieconcessies Openbaar vervoer Schouwen-Duiveland en Zeeuwsch-Vlaanderen biedt, naar het oordeel van het College, voldoende basis voor het aannemen van eerdergenoemde directe relatie.
5.5 Ten aanzien van de vraag of verweerder, gezien de omstandigheden, heeft kunnen vasthouden aan het uitgangspunt dat de taakstellende vervoeropbrengsten die ten grondslag worden gelegd aan de rijksbijdrage, worden overgenomen ten behoeve van de bepaling van de exploitatiebijdrage, overweegt het College het volgende.
Het betoog van appellanten dat het door hen ondervonden nadeel niet het onvermijdelijk gevolg is van een voorgeschreven rekenmethode of van een in het systeem verdisconteerde onnauwkeurigheid, noch door wet- of regelgever is beoogd, is op zichzelf juist, maar kan niet leiden tot het oordeel dat dit nadeel voor rekening van verweerder dient te komen. Of de gevolgen van de asynchrone meting en de asymmetrische correctie al dan niet voorzienbaar waren kan evenmin tot zodanig oordeel leiden. Hoewel aangenomen kan worden dat verweerder enig inzicht heeft in de werking van het systeem, onder meer door (branche)deelname aan de werkgroep onderhoud WROOV-Plus, is het College niet gebleken van rechtstreekse betrokkenheid van verweerder bij de operationele uitvoering van WROOV-Plus (anders dan door middel van het aanleveren van gegevens) en besluitvorming in het kader van het toepassen van verdeelsleutels. Dit geldt met name ten aanzien van de opdracht van de minister aan NEA om een kleinschalig WROOV-onderzoek uit te voeren in 2002, de beslissing van de minister om de niet-geactualiseerde sleutels te gebruiken voor de vaststelling van de rijksbijdrage en de verdeling van de opbrengsten op basis van de geactualiseerde verdeelsleutels. In het licht van deze omstandigheid en gezien de wijze van financiering van concessieverleners, behoefde naar het oordeel van het College verweerder zich in redelijkheid niet genoopt te zien de taakstellende vervoeropbrengsten op een andere wijze dan de minister in het kader van de rijksbijdrage heeft gedaan, vast te stellen door, bijvoorbeeld, uit te gaan van de geactualiseerde verdeelsleutels. In de omstandigheid dat appellante niet en verweerder wel een bekostigingsrelatie onderhoudt met de minister en derhalve in staat is om invloed uit te oefenen op de (uitleg van de) regelgeving die daaraan ten grondslag ligt, vindt het College evenmin aanleiding om het gestelde nadeel voor risico van verweerder te brengen. Uit het bestaan van die relatie kan geen verplichting voor verweerder worden afgeleid tot behartiging van het belang van appellante. Het College voegt hieraan toe dat verschillen tussen de taakstellende vervoeropbrengsten en de daadwerkelijke vervoeropbrengsten krachtens de exploitatieconcessies ten gunste of ten laste van de concessiehouder komen. Daaruit kan worden afgeleid dat dit soort risico’s in beginsel voor rekening van appellantne komen.
5.6 Het bovenstaande leidt het College tot de conclusie dat verweerder niet verplicht is om het nadelig gevolg van deze buiten de invloedssfeer van beide partijen liggende omstandigheden, voor zover de omvang daarvan te bepalen is, voor zijn rekening te nemen. Verweerder heeft naar het oordeel van het College in redelijkheid zijn beslissing om aan de vaststelling van de exploitatiebijdrage 2003 ten grondslag te leggen de door de minister gehanteerde taakstellende vervoeropbrengsten 2003, kunnen handhaven.
5.7 Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenvergoeding op grond van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verkaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. J.A. Hagen en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 oktober 2006.
w.g. C.M. Wolters w.g. I.K. Rapmund