Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/711 16 november 2006
4000 Heffing
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. J.M.R. Vlaar, werkzaam bij Anders Belicht te Alkmaar,
tegen
het Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigde: mr. J.F. Penning de Vries, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 21 september 2005, bij het College binnengekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 30 augustus 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen verweerders besluit van 29 juni 2005, waarbij op grond van de Verordening PT heffing teelt groenten en fruit 2004 (hierna: de heffingsverordening) een heffing is opgelegd, ongegrond verklaard.
Bij brief van 20 oktober 2005 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 28 november 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 13 juli 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant in persoon en bijgestaan door zijn gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, hun standpunten hebben toegelicht.
Na de zitting heeft verweerder, met toestemming van appellant, nadere stukken overgelegd.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 134 van Pro de Grondwet (hierna: Gw) luidt, voorzover van belang:
"1. Bij of krachtens de wet kunnen openbare lichamen voor beroep en bedrijf en andere openbare lichamen worden ingesteld en opgeheven.
2. (…) Bij of krachtens de wet kan aan hun besturen verordenende bevoegdheid worden verleend.
3. De wet regelt het toezicht op deze besturen. Vernietiging van besluiten van deze besturen kan alleen geschieden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. "
De Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) bepaalt, voorzover van belang:
"Artikel 71
De bedrijfslichamen hebben tot taak een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, te bevorderen, alsmede het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen en van de daarbij betrokken personen te behartigen.
Artikel 93
1. Het bestuur van een bedrijfslichaam maakt de verordeningen die het ter vervulling van de in artikel 71 omschreven Pro taak nodig oordeelt ten aanzien van de onderwerpen, die krachtens het tweede lid door dat lichaam geregeld of nader geregeld kunnen worden.
2. Een bedrijfslichaam is, met inachtneming van de bij het instellingsbesluit terzake gestelde regels, bevoegd tot de regeling of nadere regeling van een of meer der volgende onderwerpen of onderdelen daarvan, voorzover
- die onderwerpen of onderdelen niet bij het instellingsbesluit aan die bevoegdheid zijn onttrokken en
- de regeling daarvan niet bij of krachtens de wet uitsluitend aan anderen is overgelaten, te weten:
a. registratie van ondernemingen (…);
(…)
c. bevordering van professionele bedrijfsvoering;
(…)
e. onderzoek op sociaal, economisch en technisch terrein;
(…)
5. Geen verordening mag aan gezonde mededinging in de weg staan.
Artikel 126
1. Bedrijfslichamen kunnen bij verordening aan degenen, die de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, drijven, heffingen opleggen. Deze verordeningen worden jaarlijks vastgesteld.
(…)
Artikel 128
1. Indien een verordening of een ander besluit van een orgaan van een bedrijfslichaam de goedkeuring van Onze betrokken ministers of van de Raad behoeft, kan de goedkeuring door Onze ministers worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang en door de Raad wegens strijd met het recht of de belangen, waarvan hem bij artikel 2 de Pro behartiging is opgedragen.
(…)
Artikel 133
De besluiten van de organen van bedrijfslichamen kunnen bij koninklijk besluit worden vernietigd.
Artikel 134
1. Een koninklijk besluit tot vernietiging of tot schorsing, dan wel tot verlenging of opheffing van een schorsing wordt in het Staatsblad geplaatst.
2. De Raad wordt gehoord, alvorens Ons een voordracht tot vernietiging wordt gedaan. "
Voorzover thans van belang, vermeldt de heffingsverordening het volgende:
"Artikel 1
2. In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
c. de ondernemer: de natuurlijke of rechtspersoon die een onderneming drijft waarin de teelt van groenten en fruit (…) wordt uitgeoefend;
(…)
f. de productwaarde teelt: de verkoopsom van de door de ondernemer gedurende een kalenderjaar in Nederland geteelde groenten en fruit, ongeacht de bestemming daarvan; (…)
Artikel 2
1. De ondernemer is jaarlijks een heffing aan het Productschap Tuinbouw verschuldigd ten behoeve van aangelegenheden als milieuprojecten, kwaliteitscontrole, onderzoek en afzetbevordering, alsmede de algemene kosten van het Productschap Tuinbouw.
2. De heffing bedoeld in het eerste lid, wordt opgelegd en berekend door de voorzitter, met inachtneming van het in de volgende artikelen bepaalde.
Artikel 3
1. De heffing die de ondernemer is verschuldigd, wordt opgelegd naar de grondslag van de productwaarde over het kalenderjaar 2004.
Artikel 4
Indien de heffingsplichtige de gegevens die hem krachtens de Verordening PT algemene bepalingen, ten behoeve van de onderhavige verordening zijn gevraagd, niet, niet tijdig of niet volledig verstrekt, wordt de heffing berekend over de dan door de voorzitter te ramen omvang van de grondslag die op de heffingsplichtige ingevolge deze verordening van toepassing is, in welk geval de heffing met € 40,= wordt verhoogd in verband met administratiekosten.
Artikel 6
De voorzitter kan, indien hem uit te zijner beschikking gekomen gegevens blijkt dat de verstrekking van de gegevens of een raming als bedoeld in artikel 4, niet in overeenstemming is met de werkelijkheid, een opgelegde heffing aan de hand van deze gegevens herzien en opnieuw opleggen. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 29 juni 2005 heeft verweerder een heffing opgelegd over het jaar 2004, ten bedrage van € 1.540,00. Dit betreft een ambtshalve schatting, vermeerderd met een bedrag van € 40,00 aan administratiekosten.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 10 juli 2005 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat weergegeven, het volgende overwogen.
3.1 Appellant heeft enkele bezwaren van principiële aard aangevoerd die betrekking hebben op de taken die het productschap vervult en de wijze waarop dat gebeurt. Verweerder heeft in dit verband gewezen op de wettelijke taken en bevoegdheden die hem toekomen op grond van de Wbo en het Instellingsbesluit.
Ten aanzien van de stelling van appellant, dat de verplichte registratie van zijn onderneming met hulp van de Kamer van Koophandel in strijd is met Europese regelgeving, heeft verweerder gesteld dat de Kamers van Koophandel geen actieve rol spelen bij de registratie door het productschap, maar dat het productschap gebruik maakt van het openbare handelsregister dat door de Kamer van Koophandel wordt bijgehouden. Voorts heeft verweerder erop gewezen dat op grond van artikel 134 Gw Pro, in samenhang gelezen met de artikelen 133 en 134 Wbo, besluiten van het productschap in het algemeen belang kunnen worden getoetst en dat de activiteiten van het productschap uitstijgen boven het belang van een individuele onderneming.
3.2 In het verweerschrift heeft verweerder voorts nog het volgende aangevoerd. Alle ondernemers kunnen zich richten tot het productschap of de sectorcommissie, ongeacht of zij zijn georganiseerd of niet. De belangenbehartiging door het productschap is evenwel onpersoonlijk en sector- of productgericht, anders dan de belangenbehartiging door bijvoorbeeld LTO Nederland. Onder aanhaling van het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) van 23 juni 1981 (Le Compte, Van Leuven en De Meyere t. België; NJ 1982, 602), is verweerder van mening dat de registratieplicht van appellant niet als een ontoelaatbare beperking van het recht op vrije vereniging, als gewaarborgd in bijvoorbeeld artikel 11 van Pro het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), kan worden aangemerkt.
3.3 Wat betreft de activiteiten die ook door niet-publieke samenwerkingsverbanden zouden kunnen worden uitgevoerd, verwijst verweerder naar de procedure waarbij de begroting van het productschap, waarin rekening wordt gehouden met de voorziene activiteiten, wordt goedgekeurd door de SER en de betrokken minister(s), waarna de heffingsverordeningen worden vastgesteld. Voorzover appellant de heffing bestrijdt omdat hij geen enkel belang heeft bij de activiteiten van het productschap, stelt verweerder, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 28 september 2005 (AWB 04/474, www.rechtspraak.nl, LJN AU3987), dat de bevoegdheid om heffingen op te leggen niet afhankelijk is van het profijt dat een individuele ondernemer heeft of stelt te hebben.
3.4 Ten aanzien van de dubbele heffing in vergelijking met telers die eigen plantgoed gebruiken, stelt verweerder dat ingevolge artikel 1, tweede lid, onder f, van de heffingsverordening de grondslag van de heffing de productwaarde is, die wordt gedefinieerd als de verkoopsom van de door de ondernemer geteelde groenten en fruit. Hieruit vloeit inderdaad voort dat als eigen uitgangsmateriaal geen onderdeel vormt van de verkoopwaarde, daarover geen heffing wordt betaald.
3.5 Over de ambtshalve schatting heeft verweerder in zijn verweerderschrift opgemerkt dat deze ertoe strekt de ondernemer te bewegen alsnog aangifte te doen.
4. Het standpunt van appellant
4.1 Appellant heeft aan zijn beroep een aantal principiële bezwaren tegen het functioneren van productschappen – inclusief verweerder – ten grondslag gelegd. Zakelijk weergegeven heeft appellant hiertoe het volgende aangevoerd.
In strijd met artikel 6 EVRM Pro staat er inzake heffingsaanslagen geen beroepsmogelijkheid bij een onafhankelijke rechter open, aangezien de rechter die op deze beroepen beslist geen andere mogelijkheid heeft dan deze beroepen ongegrond te verklaren. Op grond van artikel 134, derde lid, Gw, dient het mogelijk te zijn besluiten van besturen van publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties te vernietigen wegens strijd met het algemeen belang. Hiermee is strijdig dat de rechter juist terughoudend dient te zijn als het gaat om toetsing aan het algemeen belang.
Voorzover hieruit de verplichting voortvloeit om mee te betalen aan activiteiten die zijn te karakteriseren als privaatrechtelijk handelen – zoals het maken van reclame of het doen van onderzoek – is verplichte registratie van ondernemers bij verweerder met behulp van de Kamer van Koophandel in strijd met artikel 11 EVRM Pro, dat vrijheid van vereniging garandeert en zo moet worden verstaan dat eveneens niemand mag worden gedwongen om tot een vereniging te behoren.
Volgens appellant wordt van de activiteiten van verweerder door verschillende ondernemers in uiteenlopende mate – of in het geheel niet – geprofiteerd, hetgeen in strijd is met artikel 93, vijfde lid, Wbo, dat bepaalt dat geen verordening aan een gezonde mededinging in de weg mag staan.
Verder is het publiekrechtelijk financieren van reclame uit heffingen op uitsluitend nationale producten in strijd met het Europese recht. Van deze reclame profiteren ook buitenlandse ondernemingen, hetgeen Nederlandse ondernemers benadeelt. Appellant wijst in dit verband op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof) van 8 juni 2006 (zaak C-517/04, Visserijbedrijf Koornstra & Zn. Vof/Productschap Vis, n.n.g.), waaruit hij afleidt dat betekenis dient te worden gehecht aan de omstandigheid dat appellant individueel geen profijt heeft en dat derhalve de vaste jurisprudentie van het College inzake het profijtbeginsel kan worden verlaten.
4.2 Appellant is het ook niet eens met de vaststelling en hoogte van de heffing. Volgens hem zouden de kosten voor het produceren van de kool in mindering moeten worden gebracht, aangezien hij in onderhavig geval ook betaalt over het plantgoed, terwijl de leverancier daar ook al heffing over heeft betaald. In zoverre is sprake van een dubbele heffing, in vergelijking met telers die het plantgoed zelf ontwikkelen. Appellant heeft er tot slot op gewezen dat op geen enkele wijze duidelijk is hoe de hoogte van de ambtshalve schatting tot stand komt.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 De door appellant aangevoerde grieven hebben zowel betrekking op de geldigheid van de heffingsverordening zelf als op de juistheid van de bepaling van de hoogte van de heffingen. Het College zal hieronder eerst ingaan op de, bij wege van exceptie aangevoerde, meest vérstrekkende grieven inzake de geldigheid van de heffingsverordening.
5.2 Het College vat de grieven van appellant aldus samen, dat geen effectief toezicht kan worden uitgeoefend ten aanzien van de vraag of de activiteiten van verweerder wel het algemeen belang dienen, dat door de verplichte registratie en heffing ten gunste van activiteiten met een privaatrechtelijk karakter de vrijheid van vereniging wordt geschonden en dat het ongelijke profijt dat ondernemingen hebben van deze activiteiten een schending met zich meebrengt van zowel het Nederlandse als het Europese recht.
5.2.1 Appellant heeft verschillende argumenten aangevoerd ter onderbouwing van zijn grief dat geen werkelijke controle mogelijk is op de vraag of verweerders activiteiten daadwerkelijk in het algemeen belang zijn. Naar het oordeel van het College ontberen deze argumenten alle feitelijke grondslag, nu tegen het besluit tot oplegging van een heffing bezwaar en beroep openstaat waarbij tevens de verbindendheid van de onderliggende verordening in rechte kan worden getoetst. De behandeling in beroep vindt plaats bij een gerecht dat onafhankelijk is in de zin van artikel 6 EVRM Pro en de stelling van appellant dat dit gerecht niet anders kan doen dan een beroep als bedoeld ongegrond te verklaren, vindt geen steun in de feiten.
5.2.2 Het beroep van appellant op artikel 11 EVRM Pro, volgens welke bepaling een ieder recht heeft op vrijheid van vreedzame vergadering en vereniging, kan naar het oordeel van het College aan de verbindendheid van de heffingsverordening niet afdoen, reeds omdat, zoals verweerder onder verwijzing naar het arrest van het EHRM van 23 juni 1981 terecht heeft gesteld, verweerder als publiekrechtelijk lichaam niet kan worden aangemerkt als een vereniging in de zin van dit artikel.
5.2.3 Appellant heeft zich voorts beroepen op strijd met artikel 93, vijfde lid, Wbo. Ingevolge deze bepaling mag geen verordening aan gezonde mededinging in de weg staan. Hoewel de onderhavige heffingsverordening, zoals elke heffingsverordening, enige invloed op de concurrentie kan hebben, is van een uitschakeling van de nuttige functie der concurrentie niet gebleken en kan appellants beroep op voornoemde bepaling dan ook niet tot onverbindendheid van de onderhavige heffingsverordening leiden.
Voorzover appellant heeft aangevoerd dat hij ten onrechte geen belang heeft bij of profijt van de activiteiten van verweerder, kan dit niet tot een ander oordeel leiden. Uit vaste jurisprudentie van het College volgt dat de bevoegdheid van verweerder tot het opleggen van een heffing als de onderhavige niet afhankelijk is van het profijt dat de individuele ondernemer al dan niet heeft bij de hiermee bekostigde activiteiten. Dat het door appellant aangehaalde arrest van het Hof van 8 juni 2006 aanknopingspunten zou bieden om van deze vaste jurisprudentie af te wijken, heeft appellant niet onderbouwd en het College ziet ook overigens in de overwegingen van het Hof geen grond voor de door appellant voorgestane interpretatie.
5.2.4 Uit het voorgaande volgt dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de onderliggende heffingsverordening onverbindend moet worden geacht. Het beroep is in zoverre dan ook ongegrond.
5.3 Appellant heeft voorts aangevoerd ten onrechte dubbele heffing te betalen in vergelijking met telers die eigen uitgangsmateriaal gebruiken. Daarnaast is het volgens appellant in strijd met de rechtszekerheid niet duidelijk hoe de ambtshalve schatting tot stand is gekomen.
5.3.1 Ten aanzien van de wijze waarop de ambtshalve schatting van de heffing door verweerder tot stand is gekomen, overweegt het College het volgende.
In het verweerschrift heeft verweerder aangegeven dat de ambtshalve schatting ertoe strekt de ondernemer te bewegen alsnog aangifte te doen. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder verklaard dat voor het opleggen van de zogenoemde ambtshalve schatting in gevallen waarin de heffingsplichtige geen gegevens over de productwaarde heeft ingediend een gedragslijn wordt gehanteerd, die niet is gepubliceerd. Deze gedragslijn houdt in dat het eerste jaar dat geen opgave wordt gedaan een heffing van € 1.500,00 wordt opgelegd, ongeacht de heffingsgrondslag en zonder onderscheid naar heffingsplichtige.
5.3.2 Artikel 4 van Pro de heffingsverordening bepaalt dat, indien de heffingsplichtige de gegevens die ten behoeve van deze verordening zijn gevraagd niet, niet tijdig of niet volledig verstrekt, de heffing wordt berekend over de dan door de voorzitter te ramen omvang van de grondslag van de heffing. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de heffingsverordening is de grondslag de productwaarde over het kalenderjaar 2004. Naar het oordeel van het College volgt hieruit dat bij het ontbreken van de benodigde gegevens verweerder de bevoegdheid toekomt om de omvang van de grondslag van de heffing te ramen. Het College vermag op grond van deze bepalingen niet in te zien dat de geraamde grondslag anders kan worden vastgesteld dan op basis van een aannemelijke schatting, waarbij zo veel mogelijk gebruik wordt gemaakt van wel bekende gegevens, teneinde de schatting de werkelijkheid zo veel mogelijk te laten benaderen.
5.3.3 In het onderhavige geval heeft verweerder, in overeenstemming met zijn ter zitting uiteengezette gedragslijn, een heffing opgelegd op basis van een ambtshalve schatting van € 1500,00, vermeerderd met € 40,00 administratiekosten. Derhalve staat voor het College vast dat het primaire besluit niet is gebaseerd op een raming van de heffingsgrondslag die de werkelijkheid zo nauwkeurig mogelijk tracht te benaderen en dat het besluit is genomen in strijd met artikel 4 van Pro de heffingsverordening. Het daartegen gerichte bezwaar is dan ook ten onrechte ongegrond verklaard.
5.4 De conclusie moet zijn dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Aan de bespreking van de overige gronden komt het College niet meer toe.
5.5 Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 644,00, op basis van 2 punten (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting) tegen een waarde van € 322,00 per punt. De reis- en verblijfkosten van appellant worden vastgesteld op € 62,25 en de verletkosten overeenkomstig zijn opgave op € 120,00.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 30 augustus 2005;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 826,25 (zegge: achthonderdzesentwintig
euro en vijfentwintig eurocent), onder aanwijzing van het Productschap Tuinbouw als de rechtspersoon die deze kosten
moet vergoeden;
- bepaalt dat het Productschap Tuinbouw aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00 (zegge:
honderdachtendertig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, mr. M. van Duuren en mr. H.O. Kerkmeester, in tegenwoordigheid van mr. J.M.W. van de Sande als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 november 2006.
w.g. F. Stuurop w.g. J.M.W. van de Sande