Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/408 16 november 2006
4000 Heffing
Uitspraak in de zaak van:
VOF A en B, te X, appellante,
gemachtigde: mr. J.M.R. Vlaar, werkzaam bij anders Belicht te Alkmaar,
tegen
het Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigde: mr. J.F. Penning de Vries, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 20 mei 2005, bij de rechtbank 's-Gravenhage binnengekomen op 23 mei 2005 en door het College ontvangen op 16 juni 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 12 mei 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen een viertal besluiten van verweerder van 29 november 2004, waarbij over de jaren 2000 tot en met 2003 heffingen zijn opgelegd, ongegrond verklaard.
Bij brief van 8 juli 2005 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 19 augustus 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft bij schrijven van 20 oktober 2005 een nadere memorie ingediend.
Verweerder heeft bij brief van 28 november 2005 een nadere reactie ingediend.
Op 13 juli 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij A, bijgestaan door zijn gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, hun standpunten hebben toegelicht.
Na de zitting heeft verweerder, met toestemming van appellante, nadere stukken overgelegd.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 134 van Pro de Grondwet (hierna: Gw) luidt, voorzover van belang:
"1. Bij of krachtens de wet kunnen openbare lichamen voor beroep en bedrijf en andere openbare lichamen worden ingesteld en opgeheven.
2. (…) Bij of krachtens de wet kan aan hun besturen verordenende bevoegdheid worden verleend.
3. De wet regelt het toezicht op deze besturen. Vernietiging van besluiten van deze besturen kan alleen geschieden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. "
De Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) bepaalt, voorzover van belang:
"Artikel 71
De bedrijfslichamen hebben tot taak een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, te bevorderen, alsmede het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen en van de daarbij betrokken personen te behartigen.
Artikel 93
1. Het bestuur van een bedrijfslichaam maakt de verordeningen die het ter vervulling van de in artikel 71 omschreven Pro taak nodig oordeelt ten aanzien van de onderwerpen, die krachtens het tweede lid door dat lichaam geregeld of nader geregeld kunnen worden.
2. Een bedrijfslichaam is, met inachtneming van de bij het instellingsbesluit terzake gestelde regels, bevoegd tot de regeling of nadere regeling van een of meer der volgende onderwerpen of onderdelen daarvan, voorzover
- die onderwerpen of onderdelen niet bij het instellingsbesluit aan die bevoegdheid zijn onttrokken en
- de regeling daarvan niet bij of krachtens de wet uitsluitend aan anderen is overgelaten, te weten:
a. registratie van ondernemingen (…);
(…)
c. bevordering van professionele bedrijfsvoering;
(…)
e. onderzoek op sociaal, economisch en technisch terrein;
(…)
5. Geen verordening mag aan gezonde mededinging in de weg staan.
Artikel 126
1. Bedrijfslichamen kunnen bij verordening aan degenen, die de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, drijven, heffingen opleggen. Deze verordeningen worden jaarlijks vastgesteld.
(…)
6. Bedrijfslichamen kunnen op heffingen als bedoeld in het eerste lid volgens bij verordening te stellen regelen aan de leden van organisaties van ondernemers welke verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid zijn, een aftrek toestaan tot een deel van het bedrag, dat zij als contributie aan deze organisaties hebben betaald. Deze aftrek kan niet meer dan de helft van de heffing bedragen.
(…)
Artikel 128
1. Indien een verordening of een ander besluit van een orgaan van een bedrijfslichaam de goedkeuring van Onze betrokken ministers of van de Raad behoeft, kan de goedkeuring door Onze ministers worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang en door de Raad wegens strijd met het recht of de belangen, waarvan hem bij artikel 2 de Pro behartiging is opgedragen.
(…)
Artikel 133
De besluiten van de organen van bedrijfslichamen kunnen bij koninklijk besluit worden vernietigd.
Artikel 134
1. Een koninklijk besluit tot vernietiging of tot schorsing, dan wel tot verlenging of opheffing van een schorsing wordt in het Staatsblad geplaatst.
2. De Raad wordt gehoord, alvorens Ons een voordracht tot vernietiging wordt gedaan. "
Voor de jaren 2000, 2001, 2002 en 2003 heeft verweerder krachtens artikel 126 Wbo Pro verordeningen vastgesteld houdende de vaststelling van heffingen voor de teelt van groenten en fruit. Het betreft de Verordening PT heffing teelt groenten en fruit 1999 – die betrekking heeft op het heffingsjaar 2000 –, de Verordening PT heffing teelt groenten en fruit 2001, de Verordening PT heffing teelt groenten en fruit 2002 en de Verordening PT heffing teelt groenten en fruit 2003 (hierna gezamenlijk: heffingsverordeningen). De tekst van de verschillende verordeningen is grotendeels gelijkluidend. Voorzover thans van belang, vermeldt de Verordening PT heffing teelt groenten en fruit 2003 (hierna: Verordening 2003) het volgende:
"Artikel 1
2. In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
c. de ondernemer: de natuurlijke of rechtspersoon die een onderneming drijft waarin de teelt van groenten en fruit (…) wordt uitgeoefend;
(…)
f. de productwaarde teelt: de verkoopsom van de door de ondernemer gedurende een kalenderjaar in Nederland geteelde groenten en fruit, ongeacht de bestemming daarvan; (…)
Artikel 2
1. De ondernemer is jaarlijks een heffing aan het Productschap Tuinbouw verschuldigd ten behoeve van aangelegenheden als milieuprojecten, kwaliteitscontrole, onderzoek en afzetbevordering, alsmede de algemene kosten van het Productschap Tuinbouw.
2. De heffing bedoeld in het eerste lid, wordt opgelegd en berekend door de voorzitter, met inachtneming van het in de volgende artikelen bepaalde.
Artikel 3
1. De heffing die de ondernemer is verschuldigd, wordt opgelegd naar de grondslag van de productwaarde over het kalenderjaar 2003."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 30 januari 2004 is appellante het aangifteformulier voor 2003 toegezonden en op 9 maart 2004 zijn haar de aangiftenformulieren voor de jaren 2000, 2001 en 2002 toegezonden. De formulieren dienden vóór 1 maart 2004, respectievelijk 11 april 2004 ingevuld te worden teruggezonden.
- Na telefonisch uitstel te hebben verkregen heeft appellante de formulieren op 31 augustus 2004 ingeleverd.
- Bij afzonderlijke besluiten van 1 september 2004 heeft verweerder op grond van de heffingsverordeningen op basis van ambtshalve schattingen heffingen opgelegd voor de jaren 2000 (€ 1.500,00), 2001 (€ 2.250,00), 2002 (€ 3.375,00) en 2003 (€ 5.062,50).
- Bij afzonderlijke besluiten van 29 november 2004 heeft verweerder op grond van de heffingsverordeningen op basis van de door appellante alsnog geleverde gegevens nieuwe heffingen opgelegd voor 2000 (€ 753,03), 2001 (€ 2.080,04), 2002
(€ 1.930,65) en 2003 (€ 1.130,15) en het op basis van de besluiten van 1 september 2004 te veel betaalde gecrediteerd.
- Tegen deze besluiten heeft appellante bij brief van 6 januari 2005 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard en daartoe overwogen dat reeds verschillende malen met appellante is gecommuniceerd over de vorderingen van het productschap. Dat er toch heffing is verschuldigd over jaren waarin verlies is geleden, komt omdat de grondslag van de heffing de omzet is, niet de al dan niet behaalde winst.
3.2 Wat betreft het ontbreken van een hardheidsclausule in de heffingsverordeningen, heeft verweerder in het verweerschrift aangevoerd dat hem bij het opstellen van een heffingsverordening de vrijheid toekomt een dergelijke clausule niet op te nemen, zoals gebruikelijk is in de belastingwereld, waartoe de heffing door verweerder behoort.
3.3 In het nadere stuk dat verweerder heeft ingediend, heeft hij er op gewezen dat op grond van artikel 134 Gw Pro, in samenhang gelezen met de artikelen 133 en 134 Wbo, besluiten van het productschap in het algemeen belang kunnen worden getoetst.
4. Het standpunt van appellante
4.1 Appellante heeft aan haar beroep een aantal principiële bezwaren tegen het functioneren van productschappen – inclusief verweerder – ten grondslag gelegd. Zakelijk weergegeven heeft appellante hiertoe het volgende aangevoerd.
In strijd met artikel 6 EVRM Pro staat er inzake heffingsaanslagen geen beroepsmogelijkheid bij een onafhankelijke rechter open, aangezien de rechter die op deze beroepen beslist geen andere mogelijkheid heeft dan deze beroepen ongegrond te verklaren. Op grond van artikel 134, derde lid, Gw, dient het mogelijk te zijn besluiten van besturen van publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties te vernietigen wegens strijd met het algemeen belang. Hiermee is strijdig dat de rechter juist terughoudend dient te zijn als het gaat om toetsing aan het algemeen belang.
Voorzover hieruit de verplichting voortvloeit om mee te betalen aan activiteiten die zijn te karakteriseren als privaatrechtelijk handelen – zoals het maken van reclame of het doen van onderzoek – is verplichte registratie van ondernemers bij verweerder met behulp van de Kamer van Koophandel in strijd met artikel 11 EVRM Pro, dat vrijheid van vereniging garandeert en zo moet worden verstaan dat eveneens niemand mag worden gedwongen om tot een vereniging te behoren.
Volgens appellante wordt van de activiteiten van verweerder door verschillende ondernemers in uiteenlopende mate – of in het geheel niet – geprofiteerd, hetgeen in strijd is met artikel 93, vijfde lid, Wbo, dat bepaalt dat geen verordening aan een gezonde mededinging in de weg mag staan.
Verder is het publiekrechtelijk financieren van reclame uit heffingen op uitsluitend nationale producten in strijd met het Europese recht. Van deze reclame profiteren ook buitenlandse ondernemingen, hetgeen Nederlandse ondernemers benadeelt. Appellante wijst in dit verband op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof) van 8 juni 2006 (zaak C-517/04, Visserijbedrijf Koornstra & Zn. Vof/Productschap Vis, n.n.g.), waaruit zij afleidt dat betekenis dient te worden gehecht aan de omstandigheid dat appellante individueel geen profijt heeft en dat derhalve de vaste jurisprudentie van het College inzake het profijtbeginsel kan worden verlaten.
4.2 Appellante heeft verder nog aangevoerd dat de heffingsverordeningen ten onrechte geen kwijtscheldingsregeling, dan wel hardheidsclausule, kennen. Daarnaast is het volgens appellante in strijd met het gelijkheidsbeginsel dat leden van aangesloten organisaties korting krijgen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College bespreekt eerst de grieven van appellante die er - samengevat - op neer komen dat geen effectief toezicht kan worden uitgeoefend ten aanzien van de vraag of de activiteiten van verweerder wel het algemeen belang dienen, dat door de verplichte heffing ten gunste van activiteiten met een privaatrechtelijk karakter de vrijheid van vereniging wordt geschonden en dat het ongelijke profijt dat ondernemingen hebben van deze activiteiten een schending met zich meebrengt van zowel het Nederlandse als het Europese recht.
5.1.1 Appellante heeft verschillende argumenten aangevoerd ter onderbouwing van haar grief dat geen werkelijke controle mogelijk is op de vraag of verweerders activiteiten daadwerkelijk in het algemeen belang zijn. Naar het oordeel van het College ontberen deze argumenten alle feitelijke grondslag, nu tegen de besluiten tot oplegging van een heffing bezwaar en beroep openstaat waarbij tevens de verbindendheid van de onderliggende verordening in rechte kan worden getoetst. De behandeling in beroep vindt plaats bij een gerecht dat onafhankelijk is in de zin van artikel 6 EVRM Pro en de stelling van appellante dat dit gerecht niet anders kan doen dan een beroep als bedoeld ongegrond te verklaren, vindt geen steun in de feiten.
5.1.2 Het beroep van appellante op artikel 11 EVRM Pro, volgens welke bepaling een ieder recht heeft op vrijheid van vreedzame vergadering en vereniging, kan naar het oordeel van het College aan de verbindendheid van de heffingsverordeningen niet afdoen, reeds omdat, zoals verweerder onder verwijzing naar het arrest van het EHRM van 23 juni 1981 terecht heeft gesteld, verweerder als publiekrechtelijk lichaam niet kan worden aangemerkt als een vereniging in de zin van dit artikel.
5.1.3 Appellante heeft zich voorts beroepen op strijd met artikel 93, vijfde lid, Wbo. Ingevolge deze bepaling mag geen verordening aan gezonde mededinging in de weg staan. Hoewel onderhavige heffingsverordeningen, zoals elke heffingsverordening, enige invloed op de concurrentie kunnen hebben, is van een uitschakeling van de nuttige functie der concurrentie niet gebleken en kan appellantes beroep op voornoemde bepaling dan ook niet tot onverbindendheid van onderhavige heffingsverordeningen leiden.
Voorzover appellante heeft aangevoerd dat zij ten onrechte geen belang heeft bij of profijt heeft van de activiteiten van verweerder, kan dit niet tot een ander oordeel leiden. Uit vaste jurisprudentie van het College volgt dat de bevoegdheid van verweerder tot het opleggen van een heffing als de onderhavige niet afhankelijk is van het profijt dat de individuele ondernemer al dan niet heeft bij de hiermee bekostigde activiteiten. Dat het door appellante aangehaalde arrest van het Hof van 8 juni 2006 aanknopingspunten zou bieden om van deze vaste jurisprudentie af te wijken, heeft appellante niet onderbouwd en het College ziet ook overigens in de overwegingen van het Hof geen grond voor de door appellante voorgestane interpretatie.
5.1.4 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat de eerderomschreven grieven falen.
5.2 Ten aanzien van het ontbreken van een hardheidsclausule, overweegt het College dat verweerder krachtens de desbetreffende bepalingen in de Wbo en de Instellingsverordening een ruime mate van vrijheid toekomt bij het kiezen van de grondslag van de heffing en het opstellen van de uitvoeringsvoorschriften van de heffingsverordening, die het College slechts terughoudend kan toetsen. Dit brengt mee dat aan de heffingsverordeningen slechts verbindende kracht kan worden ontzegd, indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig moeten worden geacht met een hogere - algemeen verbindende - regeling, dan wel indien, met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever, moet worden geoordeeld dat de betreffende uitvoeringsvoorschriften een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kunnen doorstaan. In de enkele omstandigheid dat verweerder geen coulanceregeling heeft opgenomen voor de situatie waarin een heffingsplichtige een negatief bedrijfsresultaat heeft geboekt, kan geen grond worden gevonden om de heffingsverordeningen onrechtmatig te achten. Met betrekking tot de stelling van appellante dat ten onrechte voor leden van ondernemersverenigingen is voorzien in een korting op de heffing, overweegt het College dat indien en voorzover verweerder in een heffingsverordening een aftrek op de heffing als door appellante bedoeld opneemt, een dergelijke aftrek is voorzien in artikel 126, zesde lid, Wbo.
5.3 Uit het voorgaande volgt dat geen van de grieven van appellante doel treft. Nu niet in het geding is dat de bij het bestreden besluit gehandhaafde nota's in overeenstemming met de heffingsverordeningen zijn opgelegd, dient het beroep van appellante ongegrond te worden verklaard.
5.4 Voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 Awb Pro ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, mr. M. van Duuren en mr. H.O. Kerkmeester, in tegenwoordigheid van mr. J.M.W. van de Sande als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 november 2006.
w.g. F. Stuurop w.g. J.M.W. van de Sande