Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 05/882 24 oktober 2006
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
1. A
2. Agrofarm Mariënheem B.V.,
te Mariënheem, appellanten,
tegen
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief, gedateerd 8 december 2005, bij het College binnengekomen op 22 december 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 24 november 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellanten gericht tegen de intrekking van eerder ten behoeve van appellante sub 2 ingevolge het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (Bhv) geregistreerde varkensrechten.
Bij brief van 24 februari 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 12 september 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunt nader uiteen hebben gezet, appellanten bij monde van A en verweerder bij monde van zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Ingevolge artikel 25 van de per 1 januari 2006 vervallen Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) konden bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 leidt tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende bepaling van de hoogte van deze rechten. Deze algemene maatregel van bestuur was het eveneens per 1 januari 2006 vervallen Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv), dat voorzover hier van belang als volgt luidde:
"§ 5. Omschakeling naar fokzeugen
Artikel 16
Het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van de wet bepaalde fokzeugenrecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt overeenkomstig deze paragraaf vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en vóór 15 november1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden fokzeugen onder vermindering van het aantal te houden andere varkens dan fokzeugen:
a. door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Aan appellant A is, naar aanleiding van zijn aanvraag van 29 april 1997, op 4 november 1997 door burgemeester en wethouders van Raalte een milieuvergunning verleend voor het houden van - onder meer - 550 fokzeugen, 124 opfokzeugen, 4.320 vleesvarkens en 7 beren. In de voorheen voor de onderhavige inrichting geldende milieuvergunning waren voorzover hier van belang 375 fokzeugen en 2.776 vleesvarkens vergund.
- Op 20 juni 1997 heeft A een bouwvergunning ten behoeve van een vleesvarkensstal aangevraagd.
- Op 5 augustus 1998 heeft A zich aangemeld voor de hardheidscategorieën 3 en 5 van het Bhv.
- Op 1 september 1998 heeft A verweerder gemeld dat het bedrijf is overgegaan naar appellante sub 2, waarvan hij directeur/(groot)aandeelhouder is.
- Op 23 oktober 1999 is aan A het Overzicht bedrijfssituatie (15) gestuurd, waarin op grond van hardheidscategorie 5 Bhv (voorwaardelijke) varkensrechten zijn berekend. Met betrekking tot hardheidscategorie 3 hebben appellanten geen bericht ontvangen.
- Op 4 juli 2000 heeft A zich aangemeld voor de hardheidscategorieën 12, 14a en 14c. De categorieën 14a en 14c corresponderen met de vóór de wijziging van het Bhv van 1 juli 2000 vigerende hardheidscategorieën 3 en 5.
- Op 1 augustus 2000 heeft A bij verweerder de Verklaring voorwaardelijke rechten ingediend waarin hij heeft aangegeven sinds 10 juli 1997 te hebben voldaan aan de huisvestingseisen. Naar aanleiding daarvan is hem op 5 oktober 2000 het Overzicht bedrijfssituatie (16) gestuurd, waarin de hem op grond van categorie 5 voorwaardelijk toegekende rechten zijn omgezet in definitieve varkensrechten.
- Bij besluit van 6 februari 2001 is A meegedeeld dat hij niet in aanmerking komt voor de categorieën 12, 14a en 14c Bhv en dat uit de afwijzing voor categorie 14c Bhv voortvloeit dat de eerder op grond van categorie 5 berekende fokzeugenrechten zijn komen te vervallen. In het Overzicht bedrijfssituatie (20) van 7 februari 2001 is die vervallenverklaring verwerkt.
- Bij brief van 12 februari 2001 is daartegen bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder - samengevat - als volgt overwogen.
Volgens artikel 16 Bhv moet de milieuvergunning zien op een vergroting van het aantal te houden fokzeugen, onder vermindering van het aantal te houden andere varkens dan fokzeugen. De op 4 november 1997 verleende milieuvergunning ziet in vergelijking met de oude vergunning niet op een omschakeling van niet-fokzeugen naar fokzeugen, aangezien tegenover de toename van het aantal fokzeugen niet een afname van andere varkens dan fokzeugen staat.
Ook uit de in deze zaak vaststaande feiten blijkt niet dat sprake is van een omschakeling van niet-fokzeugen naar fokzeugen. De bouwvergunningaanvraag voor een vleesvarkensstal wijst hier niet op. Ook aan de hand van een overzicht van de totale forfaitaire fosfaatproductie op het bedrijf over de periode van 1995-2002 blijkt niet van een structurele toename van mestproductie door fokzeugen onder structurele vermindering van die van niet-fokzeugen in de jaren na het referentiejaar 1995. Derhalve is juridisch noch feitelijk voldaan aan het criterium van artikel 16 Bhv. In zoverre is het bezwaarschrift ongegrond.
Wel treft het beroep op het rechtszekerheidsbeginsel doel. Appellanten hoefden op grond van de toegezonden overzichten bedrijfssituatie, met inbegrip van de omzetting in definitieve varkensrechten, niet zonder meer te begrijpen dat geen aanspraak op die rechten bestond. Derhalve kon niet van hen worden verwacht dat de bedrijfsactiviteiten direct na het intrekken van de onvoorwaardelijke rechten zouden worden beëindigd en wordt mede ter voorkoming van overtreding van het uitbreidingsverbod aan hen een afbouwperiode gegund tot zes weken na de datum van de beslissing op bezwaar, hetgeen onder verwijzing naar eerdere jurisprudentie van het College (AWB 03/494) een redelijke termijn is.
In het verweerschrift heeft verweerder erkend dat in dit geval slordig te werk is gegaan, onder meer omdat appellanten nooit een afwijzing hebben ontvangen naar aanleiding van de aanmelding voor categorie 3. Bovendien had, toen na de aanmelding voor de hardheidscategorieën 12, 14a en 14c bleek dat niet werd voldaan aan hardheidscategorie 14c - en (dus) evenmin categorie 5 - duidelijker gemaakt moeten worden waarom de eerdere toekenning van rechten op een fout berustte.
Hoewel het beroep niet is gericht tegen het niet in aanmerking komen voor de hardheidscategorieën 3 en 14a, heeft verweerder er op gewezen dat appellanten niet voldoen aan het in artikel 9, zesde lid, Bhv neergelegde vereiste dat het op die basis berekende varkensrecht ten minste 10% groter moet zijn dan het varkensrecht op basis van de standaardberekening van de Whv en dit aan de hand van een berekening verduidelijkt.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten vinden het onjuist dat na bijna vijf jaar de eerder toegekende varkensrechten ongedaan worden gemaakt. Sinds de indiening van het formulier Aanmelding Besluit Hardheidsgevallen is overigens alweer acht jaar verstreken. is Voor hun gevoel is dit een bestuurlijke dwaling. Zij rekenen er dan ook op dat het College de minister zal corrigeren.
Appellanten stellen voorts dat zij niet zijn overgegaan tot een definitieve omschakeling naar fokzeugen omdat nog op het bezwaarschrift moest worden beslist en zij derhalve nog geen duidelijkheid hadden, hetgeen het verlenen van krediet door elke bankinstelling in de weg zou staan.
Appellanten hadden het idee dat zij op de overheid konden vertrouwen, maar deze maakt zich ervan af met de mededeling dat er van alles is misgegaan en zeer slordig is gewerkt, maar dat het intrekken van de toegekende fokzeugenrechten vrijwel het enige goede is dat in dit dossier is gedaan. Hoewel de gezondheid van A een ernstige knauw heeft gekregen en hij fysiek tot weinig meer in staat is, zet hij het beroep ten behoeve van zijn zoon als beoogd bedrijfsopvolger door.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat de op 4 november 1997 verleende milieuvergunning weliswaar voorziet in de mogelijkheid het aantal fokzeugen uit te breiden, maar dat deze vergunning niet tegelijkertijd ziet op een vermindering van het aantal te houden andere varkens dan fokzeugen. De vergunning maakte immers ook een uitbreiding van die andere varkens mogelijk, hetgeen door appellanten ook niet is betwist.
Voorts hebben appellanten ook de door verweerder aan de hand van de mestproductie-gegevens met betrekking tot de feitelijke situatie op het bedrijf getrokken conclusie niet weersproken.
Daarmee staat voor het College vast dat niet is voldaan aan de in artikel 16, aanhef en onder a, Bhv gestelde voorwaarde dat sprake moet zijn van een milieuvergunning ten behoeve van een vergroting van het aantal fokzeugen, onder vermindering van het aantal te houden andere varkens dan fokzeugen en dat verweerder derhalve gehouden was het beroep van appellanten op dit artikel af te wijzen.
5.2 Vaststaat dat verweerder aanvankelijk ten onrechte tot toekenning van varkensrechten op grond van voormeld artikel (destijds hardheidscategorie 5) is overgegaan.
Zoals het College onder meer in zijn uitspraak van 5 september 2002 (AWB 02/293, www.rechtspraak.nl, LJN AE7590) heeft overwogen, strekt de werking van het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel niet zover dat verweerder een begunstigend besluit dat een in beginsel onbeperkte geldigheidsduur heeft, voor de toekomst niet zou mogen intrekken indien hij tot de conclusie komt dat dit besluit rechtens onjuist is. Wel dient verweerder bij die intrekking zorgvuldig te werk te gaan.
5.3 Zoals verweerder terecht heeft erkend, is bij het intrekkingsbesluit van 6 februari 2001 - dat overigens destijds door verweerder niet als besluit werd aangemerkt - ten onrechte rauwelijks tot ongedaanmaking van de varkensrechten van appellanten besloten, terwijl in dat besluit eveneens ten onrechte geen aandacht is besteed aan het feit dat sprake is geweest van omzetting van voorwaardelijk in definitieve rechten, noch aan de reden van de aanvankelijke onterechte toekenning van die rechten.
Het vorenstaande laat echter onverlet dat verweerder bevoegd en gelet op artikel 16 Bhv zelfs gehouden was, de toekenning van die rechten ongedaan te maken.
Aangezien bij het bestreden besluit alsnog is gemotiveerd waarom in dit geval sprake is geweest van onjuiste toekenning van varkensrechten, en bovendien in verband met mogelijke overtreding van het uitbreidingsverbod alsnog een overgangstermijn aan appellanten is vergund, zijn voormelde tekortkomingen bij dit besluit hersteld.
Dat het voor appellanten een onaangename verrassing was toen aan hen bij het besluit van 6 februari 2001 werd meegedeeld dat zij (bij nader inzien) geen aanspraak konden maken op (extra) varkensrechten op grond van hardheidscategorie 5, maakt, hoe begrijpelijk hun teleurstelling dienaangaande ook is, niet dat het bestreden besluit onrechtmatig is.
Wel merkt het College in dit verband nog op dat appellanten anders dan zij in beroep stellen, niet pas vijf jaar na (registratie van) die onjuiste toekenning van de ongedaanmaking van de varkensrechten zijn gewezen, maar dat dit bij het primaire besluit van 6 februari 2001 is gebeurd, zodat appellanten er in ieder geval vanaf die datum rekening mee hebben moeten houden dat die toekenning ten onrechte had plaatsgevonden.
5.4 Ten overvloede merkt het College nog op dat verweerder op goede gronden heeft beslist dat appellanten evenmin in aanmerking konden komen voor toepassing van de hardheidscategorieën 3/14a van het Bhv, omdat niet is voldaan aan de 10%-eis van artikel 9, zesde lid, Bhv.
5.5 Gelet op het vorenstaande en mede in aanmerking genomen dat de toepasselijke regelgeving verweerder geen ruimte laat om in individuele gevallen een daarvan afwijkende beslissing te nemen, moet het beroep ongegrond worden verklaard.
5.6 Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2006.
w.g. M.A.van der Ham w.g. A. Bruining