Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 06/37 23 november 2006
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
Akkerbouwbedrijf A B.V., te X (gemeente Y), appellante,
gemachtigde: mr. A.A.M. van Beek, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen te Assen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 11 januari 2006, bij het College op die datum binnengekomen, beroep ingesteld tegen een eveneens op 11 januari 2006 aan haar per telefax verzonden besluit van verweerder van 28 november 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen verweerders besluit van 12 maart 2003, waarbij de aanvankelijk voor het bedrijf van appellante geregistreerde varkensrechten zijn ingetrokken.
Bij brief van 10 februari 2006 heeft appellante het beroep aangevuld met gronden.
Bij brief van 13 april 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 29 september 2006 heeft het College van appellante nadere stukken ontvangen.
Op 12 oktober 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen hun standpunten nader uiteen hebben gezet.
Voor appellante is voorts B verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Ingevolge artikel 25 van Pro de per 1 januari 2006 vervallen Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) konden bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 leidde Pro tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende Pro bepaling van de hoogte van deze rechten. Deze algemene maatregel van bestuur is het eveneens per 1 januari 2006 vervallen Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv). Artikel 9 Bhv Pro luidde voor zover hier van belang als volgt:
"1. Het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van Pro de wet bepaalde varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht, van een daartoe aangemeld bedrijf wordt overeenkomstig deze paragraaf vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en vóór 10 juli 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens:
a. door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 4 mei 1994 hebben burgemeester en wethouders van de toenmalige gemeente X op grond van de Wet milieubeheer aan B een oprichtingsvergunning verleend met betrekking tot een varkensinrichting aan de C te X.
- Nadien is de locatie waarop de varkensinrichting zou worden gerealiseerd, verkocht aan D.
- Appellante heeft met E B.V. (hierna: E) - vertegenwoordigd door D - een overeenkomst gedateerd "juni 1995" gesloten, waarin is overeengekomen dat zij varkens van E gaat houden en verzorgen, dat die varkens aan haar ter beschikking worden gesteld en zullen worden gehouden in een door haar te pachten (deel van) een stal van E. Deze overeenkomst is aangegaan voor de duur van drie jaar. De vergoeding voor appellante is bepaald op f 5.370,- per maand (f 64.440,- per jaar), alsmede een aanvullende vergoeding van f 5,- per afgeleverd mestvarken.
- Bij op niet nader vermelde datum in september 1996 ondertekende overeenkomst heeft E met ingang van 1 augustus 1996 een gedeelte van voornoemde varkensinrichting, dat plaats biedt aan 1.436 varkens, aan appellante verpacht. Deze overeenkomst is op 7 maart 1997 goedgekeurd door de grondkamer voor Zeeland.
- Naar aanleiding van de melding van appellante om in aanmerking te komen voor hardheidscategorie 3 (artikel 9) van het Bhv, heeft verweerder haar bij besluit van 24 mei 2000 2.061 voorwaardelijke varkensrechten toegekend.
- In 2001 heeft de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) onderzoek verricht naar D en de door hem bestuurde rechtspersonen E Mest B.V. en E B.V, alsmede de maatschap D-F. Van dit onderzoek, dat zich onder meer richtte op het door D met appellante aangegane samenwerkings-verband, is een extern bedrijfscontrolerapport opgemaakt. In dit rapport is geconcludeerd dat de feitelijke situatie niet overeenkomt met hetgeen door appellante en D in de pachtovereenkomst en de verzorgingsovereenkomst is afgesproken, en dat D als de feitelijk houder van de varkens in het door appellante gepachte stalgedeelte moet worden aangemerkt.
- Uit het AID-rapport blijkt onder meer het volgende:
- appellante heeft over de maanden september 1996 tot en met maart 1997 aan D een bedrag van f 1266,42 per maand in rekening gebracht en in een memo van 27 augustus 1997 heeft mr. G van WEA accountants gesteld dat is afgesproken dat E/D maandelijks f 1.204,- plus de maandelijkse brutosalariskosten van de werknemer zou overboeken naar appellante;
- vanaf juni 1997 was in de varkensinrichting als werknemer H (hierna: H) werkzaam, die op 8 mei 2001 heeft verklaard dat zijn arbeidscontract met o.m. appellante in oktober 1997 is geregeld, dat hij zijn loon over de voorafgaande maanden van D heeft gekregen, dat hij bij problemen D aansprak omdat B en (medepachter) I geen verstand hadden van varkens en dat B aan hem had meegedeeld dat hij in "een soort akkerbouwconstructie" ging werken;
- de afrekeningen tussen appellante en D over 1997 en 1998 komen neer op een betaling aan appellante van f 14.450,- per jaar. Uit deze betalingen, in combinatie met de oppervlakte landbouwgrond van appellante - 85 ha - en de door I met D gesloten nadere overeenkomst, neerkomend op een vergoeding aan haar van f 170,- per hectare landbouwgrond per jaar, concludeert de AID dat ook tussen D en appellante een dergelijke vergoeding is afgesproken;
- de latere werknemer, J, heeft op 21 februari 2001 verklaard in loondienst te zijn bij appellante, maar D als zijn eigenlijke baas te zien;
- blijkens een bij D aangetroffen loonkostenspecificatie zijn de loonkosten van J over 2000 door appellante aan D doorberekend, hetgeen door B in diens verhoor van 29 mei 2001 is bevestigd;
- B heeft in dat verhoor verklaard dat de veesaldokaarten bij D lagen, omdat deze door laatstgenoemde werden bijgehouden;
- D heeft over 1999/2000 loonkostensubsidie voor J ontvangen.
- Bij brief van 3 september 2002 heeft verweerder onder verwijzing naar het rapport van de AID aan appellante meegedeeld dat hij het voornemen heeft de voor haar bedrijf geregistreerde varkensrechten in te trekken.
- Bij brieven van 16 september 2002 en van 5 en 8 november 2002 heeft appellant haar zienswijze op dit voornemen gegeven. Tevens heeft appellante op 11 november 2002 haar zienswijze mondeling toegelicht.
- Nadat appellante (alsnog) in het bezit van het AID-rapport is gesteld, heeft zij op 4 maart 2003 een aanvulling op haar zienswijze gegeven.
- Bij besluit van 12 maart 2003 (abusievelijke gedateerd 2002) heeft verweerder de voor het bedrijf van appellante geregistreerde varkensrechten ingetrokken.
- Appellante heeft tegen dat besluit tijdig bezwaar gemaakt.
- Op 27 oktober 2005 heeft naar aanleiding van het bezwaar een hoorzitting plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder - samengevat - het volgende overwogen.
3.1 Artikel 9 Bhv Pro is bedoeld voor gevallen, waarin voor 10 juli 1997 sprake is van een duidelijke relatie tussen voorheen niet-benutte mestproductierechten en een milieuvergunning, die is aangevraagd/verleend ter benutting van die mestproductierechten.
In dit geval is de milieuvergunning aangevraagd door en verleend aan B, die zelf over niet-benutte (latente) mestproductierechten beschikte. Op enig moment is de grond waarop de varkensinrichting zou worden gebouwd, verkocht aan D en/of E. Op dat moment is de band tussen de milieuvergunning en de latente mestproductierechten verbroken.
Vervolgens hebben E en appellante voor 10 juli 1997 een pachtovereenkomst gesloten met betrekking tot een deel van de varkensinrichting aan C te X, waardoor de relatie tussen de voorheen latente mestproductierechten en de milieuvergunning hersteld zou kunnen zijn. Bij de beoordeling of dit het geval is, is van belang of de feitelijke situatie overeenkomt met de juridische situatie.
3.2 Uit het AID-bedrijfscontrolerapport blijkt dat niet appellante, maar D of een van diens rechtspersonen de feitelijke houder van de varkens is. In ieder geval was er voor 10 juli 1997 voor de verzorging van de varkens geen personeel in dienst van appellante.
Dit wordt bevestigd door H in diens getuigenverklaring, waarin hij onder meer stelt dat hij vanaf juni 1997 in de onderhavige stal heeft gewerkt en de eerste drie maanden zijn loon betaald kreeg van D. Voorts heeft H in deze verklaring gesteld dat hij eventuele problemen besprak met D en dat B, zaakvoerder van appellante, noch de medepachter van de stal (I) verstand had van varkens. Bovendien heeft B tegen de AID verklaard dat de veesaldokaarten werden bijgehouden door D en dat hij deze kaarten niet controleerde. Hierbij komt dat D blijkens de verzorgingsovereenkomst de eigenaar is van de varkens.
Verweerder concludeert hieruit dat D zeer nauw betrokken is bij de dagelijkse gang van zaken op het bedrijf en dat hij het bedrijf feitelijk leidt en de feitelijke macht over de varkens heeft.
Weliswaar heeft appellante ontkend dat er door haar, net als I, een nadere overeenkomst met D is gesloten, maar I heeft tegen de AID verklaard dat dit wel het geval is. Op grond van berekeningen komt de AID tot de conclusie dat ook in het geval van appellante sprake moet zijn van een nadere overeenkomst, waarbij in afwijking van de pacht- en verzorgingsovereenkomst een vergoeding is geregeld voor de hoeveelheid landbouwgrond, die door appellante in verband met de varkenshouderij aan D ter beschikking is gesteld.
3.3 Het beroep van appellante op het Denkavit-arrest van de Hoge Raad van 2 juni 1998 (NJ 1998, 714) faalt. Uit dit arrest volgt onder meer dat als houder van de dieren wordt aangemerkt degene die de feitelijke macht daarover heeft en dat een indicatie daarvoor is wie de dieren verzorgt. Appellante had niet de feitelijke macht over de varkens en kan dan ook niet als varkenshouder worden aangemerkt.
3.4 Verweerder concludeert dat er - op 10 juli 1997 - geen sprake is van een duidelijke relatie tussen de voorheen niet benutte mestproductierechten, verbonden aan de landbouwgrond van appellante, en de milieuvergunning die is aangevraagd voor de inrichting aan de C te X en dat - andere - objectief verifieerbare feiten of omstandigheden die de conclusie zouden rechtvaardigen dat die relatie er wel is, gesteld noch gebleken zijn.
3.5 Dat aanvankelijk naar aanleiding van de Bhv-melding en de in dat kader overgelegde pachtovereenkomst met E B.V. ten onrechte varkensrechten aan appellante zijn toegekend, staat aan (handhaving van) de intrekking van die rechten niet in de weg.
Dat de AID ten tijde van belang op de hoogte was van het onderzoek, wil niet zeggen dat verweerder(s toenmalige Bureau Heffingen) dat ook was. Na ontvangst van het AID-rapport is verweerder gebleken dat appellante ter verkrijging van varkensrechten onjuiste en onvolledige informatie had verstrekt en is zo snel mogelijk gehandeld.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft tegen het bestreden besluit - zakelijk samengevat - de volgende gronden aangevoerd.
4.1 Feitelijk was sprake van samenwerking tussen appellante en D; E was destijds nog een B.V. in oprichting. De verzorgingsovereenkomst is al in 1995 gesloten, omdat destijds de verwachting was dat de nieuwe stallen eerder gereed zouden zijn.
Toen dit door omstandigheden pas later het geval was, zijn de afspraken niet opnieuw vastgelegd.
4.2 Verweerder stelt ten onrechte dat niet is voldaan aan de aan artikel 9 Bhv Pro inherente eis van een duidelijke relatie tussen voorheen niet-benutte mestproductierechten enerzijds en de Wm-vergunning voor de onderhavige varkensinrichting anderzijds. Uit objectief verifieerbare gegevens blijkt dat die vergunning aan appellante is verleend en dat zij reeds voor 10 juli 1997 een pachtovereenkomst met D heeft gesloten. Bij de bouw van de onderhavige inrichting is het, geheel in overeenstemming met het toenmalige artikel 14 Meststoffenwet Pro, van meet af aan de bedoeling geweest dat appellante in een gedeelte daarvan varkens zou houden op basis van de op haar landbouwgrond rustende mestproductierechten.
4.3 Verweerder vaart bovendien ten onrechte blind op het, naar de mening van appellante tendentieus geformuleerde, bedrijfscontrolerapport van de AID.
Appellante benadrukt dat zij, anders dan haar (toenmalige) medepachter, met D geen nadere overeenkomst heeft gesloten. Een dergelijke overeenkomst is in het kader van het AID-onderzoek dan ook niet aangetroffen.
Bovendien is in het AID-rapport ten onrechte geen aandacht besteed aan het feit dat zowel de directeur van appellante, B, als diens zoon werkzaamheden verrichten in de varkenshouderij en dat de werknemer van appellante ook werkzaamheden verricht in de akkerbouw en - sinds medio 2001 - in de viskwekerij van appellante.
4.4 Dat D eigenaar was van de varkens, rechtvaardigt gelet op het Denkavit-arrest niet de conclusie dat hij als de feitelijke houder van die dieren moet worden aangemerkt. Verweerder(s voormalige Bureau Heffingen) heeft naar aanleiding van dat arrest erkend dat niet langer als eis kon worden gesteld dat de dieren door de houder 'voor eigen rekening en risico' gehouden moesten worden. Ten onrechte wordt dit vereiste door de AID in het onderzoek wel gehanteerd; zelfs als appellante, zoals de AID ten onrechte veronderstelt, uiteindelijk een vast bedrag per ingebrachte hectare landbouwgrond overhouden, dan staat dat er geenszins aan in de weg haar als houder van de varkens aan te merken.
4.5 Tenslotte stelt appellante dat verweerder haar bij onherroepelijk geworden besluit van 24 mei 2000 varkensrechten heeft toegekend. Appellante heeft bij haar melding om voor hardheidscategorie 3 (artikel 9) Bhv in aanmerking te komen, geen onvolledige of onjuiste informatie verstrekt, zodat het vertrouwensbeginsel zich ertegen verzet dat dit begunstigende besluit wordt ingetrokken.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat verweerder niet heeft betwist dat appellante het bestreden besluit pas op 11 januari 2006 heeft ontvangen en concludeert dat het op die datum ontvangen beroepschrift zo spoedig als redelijkerwijs van appellante mag worden verwacht, is ingediend. Derhalve is de termijnoverschrijding ingevolge artikel 6:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verschoonbaar en het beroep ontvankelijk.
5.2 Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat het bedrijf van appellante niet kan worden aangemerkt als "het desbetreffende bedrijf" in de zin van artikel 9, eerste lid, aanhef, Bhv, waarvoor in de relevante periode een milieuvergunning in de zin van dat artikellid is verleend.
5.3 Het College beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
5.4 Vaststaat dat in het onderhavige geval na 1992 en voor 10 juli 1997 een milieuvergunning is verleend aan B (waarvoor het College leest: B, directeur van appellante), doch tevens dat die vergunning is aangewend door D die inmiddels de grond waarop de varkensinrichting kon worden gerealiseerd van appellante had gekocht. Met verweerder concludeert het College dat de ten tijde van de verkrijging van de milieuvergunning aanwezige relatie tussen de aan de landbouwgrond van appellante verbonden mestproductierechten en die vergunning, door de overdracht aan D in beginsel is verbroken.
5.5 Dit lijdt uitzondering indien op grond van de feiten en omstandigheden vast zou staan dat appellante voor 10 juli 1997 als de feitelijke houder van (een deel van de) varkens in de inrichting van D kan worden aangemerkt.
Gelet op het AID-rapport heeft verweerder op goede gronden beslist dat dit niet het geval is. Vaststaat dat D eigenaar is van zowel de inrichting (de stallen) als de varkens en dat hij in ieder geval over de maanden juni tot en met augustus 1997 het loon van H, die feitelijk met de verzorging van de varkens was belast, rechtstreeks aan deze werknemer heeft betaald. Voorts heeft B aan H meegedeeld dat deze in een akkerbouwconstructie zou (gaan) werken. H heeft bovendien verklaard dat hij eventuele problemen niet besprak met B, die volgens hem geen verstand had van varkens, maar met D. Gelet op de hiervoor in § 2.1 vermelde memo van mr. G van WEA was voorts tussen D en appellante afgesproken dat de brutosalariskosten van de werknemer door D aan appellante zouden worden voldaan.
De loonkosten van de latere werknemer J, die heeft verklaard D als zijn feitelijke werkgever te zien, zijn blijkens het AID-rapport door appellante aan D doorberekend, terwijl D ten behoeve van deze werknemer loonkostensubsidie heeft ontvangen.
5.6 Naar het oordeel van het College is op grond van het vorenstaande de conclusie gerechtvaardigd dat de werknemers die zich - onder meer - met de verzorging van de varkens in de door appellante gepachte stal(de)len bezighielden feitelijk niet voor appellante, maar voor D werk(t)en. Overigens is gesteld noch gebleken dat appellante, afgezien van haar formele betrokkenheid middels de pacht- en verzorgingsovereenkomsten, feitelijk enige bemoeienis had met de varkenshouderij.
Van de door haar in dit verband gestelde werkzaamheden is, behoudens incidentele activiteiten van K waarover H heeft verklaard, niet gebleken.
Voorts acht het College in dit verband van belang dat het bijhouden van veesaldokaarten evenmin door appellante, maar door D werd verricht.
5.7 Reeds op grond van het vorenstaande kan appellante - voor noch na 10 juli 1997 - niet als de feitelijk houder van die varkens worden aangemerkt, zodat de band tussen haar mestproductierechten en de (investering in de) onderhavige varkensstal na de verkoop aan D niet is hersteld.
5.8 Hierbij komt dat gelet op voormelde memo van G/WEA was afgesproken dat D aan appellante een maandelijkse vergoeding van f 1204,- zou betalen en dat de afrekeningen over 1997/1998 er blijkens het AID-rapport op neerkwamen dat appellante per jaar f 14.450,- van D heeft ontvangen. Gelet op het hiervoor overwogene hebben deze betalingen geen betrekking op verzorging van varkens door appellante (na eventuele aftrek van de door haar verschuldigde pachtgelden).
Mede gelet op het beroep van de (voormalige) medepachter van appellante, I, waarop het College eveneens bij uitspraak van heden heeft beslist, heeft verweerder - in navolging van de AID - aan de hoogte van die vergoeding in verbinding met de bij I aangetroffen nadere overeenkomst met D, het gerechtvaardigd vermoeden mogen ontlenen dat (slechts) sprake is van een door D - ook - aan appellante betaalde vaste vergoeding voor haar landbouwgrond (85 hectare).
5.9 Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt. Dat beginsel staat er immers in zijn algemeenheid niet aan in de weg dat een bestuursorgaan, indien het op grond van nadere informatie tot de conclusie komt dat niet is voldaan aan de voorwaarden, die in de toepasselijke regelgeving aan een gebonden, begunstigende beschikking worden gesteld, die beschikking ongedaan maakt, ondanks daaraan inmiddels verbonden formele rechtskracht. Ten tijde van de aanvankelijke registratie van varkensrechten voor het bedrijf van appellante, op 24 mei 2000, had het AID-onderzoek nog niet plaatsgevonden, zodat verweerder reeds om die reden niet met de daarop gebaseerde bevindingen bekend was.
Pas door het AID-onderzoek en -rapport is verweerder op de hoogte gekomen van de wijze waarop appellante haar formele samenwerking met D feitelijk vorm heeft gegeven. Gesteld noch gebleken is dat appellante verweerder(s uitvoerende instantie Bureau Heffingen) ten tijde van haar melding voor hardheidsgeval 3 over de feitelijke werkwijze - spontaan - informatie heeft verschaft en/of vragen terzake de interpretatie daarvan heeft gesteld. Juist nu de wijze waarop appellante haar samenwerking met D vorm heeft gegeven niet op voorhand maakte dat zij als feitelijk varkenshouder kon worden aangemerkt, had een dergelijke handelwijze wel in de rede gelegen.
Aangezien appellante heeft nagelaten bij haar Bhv-melding inzicht te verschaffen met betrekking tot de feitelijke gang van zaken en verweerder daarvan pas na de aanvankelijke registratie op de hoogte is gekomen, dient haar beroep op het vertrouwensbeginsel te worden verworpen.
5.10 Het beroep van appellante is derhalve ongegrond.
5.11 Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 november 2006.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining