Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde kamer voor enkelvoudige zaken)
AWB 06/335 23 november 2006
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
1. Maatschap A en B
2. C,
te D, appellanten,
gemachtigde: mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Breda,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 3 mei 2006, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 24 maart 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen het hun op 3 maart 2005 toegestuurde "Overzicht bedrijfssituatie" ongegrond verklaard.
Bij brief van 6 juni 2006 hebben appellanten de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 28 juli 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 12 oktober 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader uiteen hebben gezet. Voor appellanten is tevens het woord gevoerd door H.W.J. de Vries.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Ingevolge artikel 25 van Pro de per 1 januari 2006 vervallen Wet herstructurering varkenshouderij (Whv) konden bij algemene maatregel van bestuur voor bepaalde groepen van gevallen, waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig die wet leidde tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een afwijkende bepaling van de hoogte van deze rechten. Deze algemene maatregel van bestuur is het per gelijke datum vervallen Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv). In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 3 Bhv Pro is het volgende opgemerkt:
"Indien in 1995 en 1996 slechts een betrekkelijk gering percentage varkens minder is gehouden dan gebruikelijk of representatief te achten, is geen sprake van een onbillijkheid van overwegende aard. Teneinde hier een scheidslijn aan te brengen wordt in dit besluit uitgegaan van een bepaald percentage aan latente ruimte. Nu enerzijds enige latente ruimte voor veel bedrijven zeker niet ongebruikelijk is, en anderzijds sprake dient te zijn van een onbillijkheid van overwegende aard, is aangesloten bij de gemiddelde latente ruimte binnen het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen op bedrijven met varkens. Dit resulteert in een percentage van 11%."
De in hoofdstuk 2, § 4, Bhv (artikelen 13 t/m 15) geregelde hardheidscategorie 4 - na wijziging van het Bhv categorie 14b - was bedoeld voor bedrijven die concrete stappen hadden gezet om in de bedrijfsvoering geheel of gedeeltelijk om te schakelen van het houden van andere diersoorten dan varkens naar het houden van varkens. Ingevolge
artikel 13 Bhv Pro gold onder meer als voorwaarde dat de mestproductie van andere dieren dan varkens in 1996 tenminste 125 kg fosfaat heeft bedragen en tenminste 5% was van de som van het niet-gebonden mestproductierecht varkens/kippen geldend met betrekking tot 1996 en het met betrekking tot dat jaar geldende grondgebonden mestproductierecht.
Artikel 14 Bhv Pro hield in dat het varkensrecht van het bedrijf, bedoeld in artikel 13, overeenkwam met het bij de melding, bedoeld in artikel 2, aangegeven deel van het aantal varkenseenheden, dat wordt bepaald door de som van het grondgebonden mestproductierecht geldend met betrekking tot 1996 en 90% van het met 11% verminderde niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen geldend met betrekking tot dat jaar, te delen door 7,4 kilogram fosfaat.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 5 oktober 1998 heeft C gemeld in aanmerking te (willen) komen voor toepassing van categorie 4 Bhv.
- Nadat verweerder de afwijzing van die melding in bezwaar had gehandhaafd, hebben appellanten daartegen beroep ingesteld, waarop is beslist bij uitspraak van het College van 14 december 2004 (AWB 04/184). Bij die uitspraak heeft het College de destijds door appellanten bestreden beslissing op bezwaar van verweerder van 27 januari 2004 vernietigd en verweerder opgedragen opnieuw op het bezwaarschrift te beslissen.
- Verweerder heeft ter uitvoering van voormelde uitspraak van het College de bezwaren gericht tegen meervermelde weigering alsnog gegrond verklaard en vervolgens is op 3 maart 2005 aan het bedrijf van appellante sub 1 een overzicht bedrijfssituatie toegestuurd, waarin een berekening is opgenomen van het aan het inmiddels op haar naam geregistreerde bedrijf toekomende varkensrechten.
- Tegen die berekening hebben appellanten bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het volgende overwogen.
De in categorie 4 Bhv gegeven voorziening is bedoeld voor bedrijven die bezig waren met een omschakeling naar het houden van varkens, of een uitbreiding van de varkensstapel met behulp van mestproductierechten die het bedrijf voorheen benutte voor het houden van andere dieren dan varkens. Bedrijven die voldoen aan de voorwaarden krijgen een varkensrecht dat overeenkomt met 89% van alle mestproductierechten varkens/kippen (minus de algemene korting) plus alle grondgebonden mestproductierechten in 1996.
De berekening van het varkensrecht van deze bedrijven wijkt daarmee af van de standaardberekening van het varkensrecht op grond van de Whv en er worden, in tegenstelling tot andere hardheidsgevallen, geen "extra" rechten bovenop de standaardberekening berekend.
Dat bij de berekening van het varkensrecht overeenkomstig de onderhavige hardheidscategorie een korting plaatsvindt van 11% komt omdat de besluitgever rekening heeft gehouden met de gemiddelde latente ruimte op een varkensbedrijf, die gelijk is aan dat percentage. Er is gekozen voor een gemiddelde, omdat de latente ruimte voor elke bedrijf anders is. Evenals in de Whv is ervoor gekozen de latente ruimte niet om te zetten in varkensrechten.
De 11% korting is in artikel 14 van Pro het Bhv eenduidig voorgeschreven. Er is sprake van een gebonden bevoegdheid, zodat verweerder niet de bevoegdheid heeft van deze bepaling af te wijken of deze soepel toe te passen. Het College heeft dit bevestigd in zijn uitspraak van 5 januari 2006 (AWB 04/954).
De korting is berekend over de niet-gebonden mestproductierechten varkens/kippen en zou in mindering moeten worden gebracht op deze mestproductierechten. Verweerder heeft er echter voor gekozen de korting in mindering te brengen op de grondgebonden rechten, waardoor appellanten meer niet-gebonden mestproductierechten varkens/kippen over houden, die omgezet kunnen worden in verhandelbare varkensrechten. Deze voor appellanten voordeliger berekening heeft geen gevolgen voor de hoogte van het totale varkensrecht, aldus verweerder.
4. Het standpunt van appellanten
Uitgangspunt bij de herstructurering van de varkenshouderij is geweest dat op grondgebonden bedrijven niet wordt gekort, aangezien deze reeds op de door de wetgever gewenste wijze varkens houden.
Hoewel appellanten het waarderen dat verweerder een voor hen gunstige berekening heeft uitgevoerd, zijn zij van mening dat de 11%-korting onverbindend is, althans jegens hen buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met de ratio van de Whv.
De aard van de - overwegend grondgebonden - bedrijfsvoering van appellanten is immers geheel in lijn met de bedoeling van de wetgever. Op grond hiervan is de regeling van hardheidsgeval 4 strijdig met artikel 25 Whv Pro en met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Met het gelijkheidsbeginsel, aangezien onduidelijk blijft waarom bij de toepassing van (bijvoorbeeld) categorie 3 geen extra generieke korting wordt toegepast en bij de toepassing van categorie 4 wel. Ook bestaat strijd met het formele zorgvuldigheidsbeginsel, omdat is nagelaten onderzoek te doen naar de effecten van de 11 % korting op - overwegend - grondgebonden bedrijven en geen inzicht is vergaard in de belangen die daardoor worden geschonden en ten slotte met het motiveringsbeginsel, aangezien onvoldoende is gemotiveerd waarom deze korting ook voor grondgebonden bedrijven in de regeling is opgenomen. Appellanten stellen zich op het standpunt dat in de regeling had moeten worden voorzien in de mogelijkheid een hoger of lager kortingspercentage op te leggen naar de mate waarin een bedrijf grondgebonden is.
Appellanten zijn van mening dat hun zaak verschilt van de zaken met betrekking tot de zelfde hardheidscategorie die het College eerder heeft beoordeeld en waar verweerder zich op beroept, aangezien in die zaken geen sprake was van een grondgebonden bedrijf.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 De korting die op de aan appellanten op basis van categorie 4 Bhv toegekende varkensrechten is toegepast, is een generieke korting die voortvloeit uit de wettelijke regeling waaraan verweerder gebonden is. Niet valt in te zien waarom de eerdere jurisprudentie van het College omtrent de toepasselijkheid van het kortingspercentage van 11% in dit geval niet van toepassing zou zijn. Met verwijzing naar, en in het verlengde van deze jurisprudentie overweegt het College het volgende.
5.2 Het College vermag niet in te zien op welk punt de in het Bhv voorziene hardheidscategorie 4 in strijd zou zijn met artikel 25 Whv Pro. Blijkens de wetsgeschiedenis en de tekst van dat artikel is daarmee nadrukkelijk niet beoogd een voorziening te treffen voor individuele gevallen, doch uitsluitend voor groepen van gevallen waarin toepassing van die wet zou leiden tot onbillijkheden van overwegende aard.
5.3 Evenmin is sprake van strijd met (één der) door appellanten genoemde algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dienaangaande overweegt het College dat bij de standaardberekening van het varkensrecht ingevolge de Whv, de op een bedrijf aanwezige latente ruimte steeds verloren gaat. Zoals verweerder terecht heeft betoogd, worden bij de berekening van varkensrechten voor hardheidscategorie 4, anders dan bij andere hardheidsgevallen, geen extra rechten bovenop de standaardberekening van de Whv toegekend. Reeds om deze reden faalt het beroep op het gelijkheidsbeginsel.
5.4 De besluitgever heeft er, blijkens de hiervoor in § 2.1 weergegeven toelichting op artikel 3 Bhv Pro, bij de totstandkoming van het Bhv uitdrukkelijk voor gekozen van een gemiddelde latente ruimte uit te gaan, juist omdat de latente ruimte per varkensbedrijf verschilt en (ingevolge artikel 25 Whv Pro) sprake moet zijn van een onbillijkheid van overwegende aard.
5.5 Gelet op het vorenoverwogene heeft de besluitgever bij de vaststelling van het in artikel 14 Bhv Pro neergelegde kortingspercentage van 11 % naar het oordeel van het College de belangen van de groep bedrijven waarvoor deze voorziening is getroffen voldoende onder ogen gezien. Het vormt een redelijke neerslag van de belangenafweging van de besluitgever. Van onzorgvuldigheid dan wel een onvoldoende draagkrachtige motivering van de regeling kan, gelet op het vorenstaande, evenmin worden gesproken.
5.6 Zoals uit het voorgaande voortvloeit, kan niet worden staande gehouden dat verweerder voor (een) eventuele (groep van) overwegend grondgebonden bedrijven een aparte regeling had moeten treffen. Het College overweegt in het verlengde hiervan dat blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van de Whv en het Bhv de wetgever noch de besluitgever hebben (willen) voorzien in een algemene hardheidsclausule, die de mogelijkheid zou geven om op basis van de specifieke omstandigheden van het geval van die regelgeving af te wijken. Reeds om die reden kan, voorzover het verzoek van appellanten ertoe strekt op basis van hun individuele omstandigheden een beoordeling te geven, noch door verweerder, noch door het College tegemoet worden gekomen.
Ten overvloede overweegt het College dat appellanten hun stelling dat hun bedrijf overwegend grondgebonden is, niet aannemelijk hebben gemaakt, nu verweerder onweersproken heeft gesteld dat op het bedrijf van appellanten in 1996 bijna driemaal zoveel fosfaat is geproduceerd als de wettelijk mogelijke grondgebonden fosfaatproductie.
5.7 Verweerder was gelet op het vorenstaande gehouden bij de vaststelling van het op grond van categorie 4 aan appellanten toekomend varkensrecht het daarbij voorziene kortingspercentage van 11 % toe te passen. Door de wijze waarop verweerder dit heeft verwerkt, zijn appellanten niet tekort gedaan.
5.8 De slotsom is dat het beroep ongegrond is.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 november 2006.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining