Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/197 5 december 2006
27300 Kaderwet EZ-subsidies
Uitspraak in de zaak van:
Dutch Defence Export Association, te Den Haag, appellante,
gemachtigden: C.A.W. Thunnissen en J.C.C. Smit, werkzaam bij appellante,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. K.M. Bresjer, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 17 maart 2005, bij het College binnengekomen op 18 maart 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 februari 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder, opnieuw beslissend op het bezwaar van appellante tegen een besluit van verweerder van 15 november 2002, de subsidie voor het project van appellante vastgesteld op NLG 479.254,00 en een bedrag van NLG 98.996,00 (e 44.922,43) teruggevorderd van appellante.
Bij brief van 10 augustus 2005 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 30 september 2005 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Bij brief van 4 juli 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 10 oktober 2006 heeft appellante een reactie gegeven op het verweerschrift.
Op 24 oktober 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen. Namens verweerder is tevens verschenen A.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Kaderwet EZ-subsidies, die op 1 januari 1998 in werking is getreden, is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 9
Tegen een besluit, genomen op grond van deze wet kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Artikel 10
1. De Kaderwet verstrekking financiële middelen EZ en de Kaderwet specifieke uitkeringen EZ worden ingetrokken, met dien verstande dat zij van toepassing blijven op subsidies die voor de inwerkingtreding van deze wet zijn verleend of vastgesteld.
2. (…)"
In artikel 9 van Pro de Kaderwet verstrekking financiële middelen EZ is het volgende bepaald:
“1. Tegen een beschikking genomen op grond van deze wet en tegen een beschikking van Onze Minister, anders dan op grond van deze wet, inzake de verstrekking van financiële middelen aan ondernemers kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
2. (…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft bij brief van 17 juni 1996 een aanvraag ingediend voor subsidie voor een door haar genomen initiatief tot het opsporen van reële exportmogelijkheden voor middelgrte en kleinere bedrijven in de defensie-industie. De aanvraag bevat een omschrijving van de ondernomen en geplande activiteiten alsmede een begroting waarin per activiteit een in tariefelementen opgesplitst bedrag is opgenomen. In de begroting zijn onder meer opgenomen de posten “1. Feasibility” en “2. Inforonde + werkwijzebespreking”. De posten omvatten een bedrag van NLG 24.730 per jaar respectievelijk NLG 20.450 per jaar en zijn gemarkeerd door middel van een sterretje. Deze markering betekent blijkens de begroting: “=eenmalig, 1/3 deel per jaar”.
De begroting bedraagt in totaal NLG 625.630 per jaar, waarvoor 50% bijdrage van EZ wordt gevraagd. De overige 50% zullen door de deelnemers worden opgebracht, hetgeen bij 18 deelnemers neerkomt op NLG 17.379 per jaar.
- Naar aanleiding van de reactie van 16 oktober 1996 van het Commissariaat Militaire Productie namens de Minister van Economische Zaken (hierna: de minister), heeft appellante de aanvraag aangevuld bij brieven van 26 november 1996, 5 juni 1997, 15 juli 1997 en 7 augustus 1997.
- Bij besluit van 10 oktober 1997 heeft de minister aan appellante subsidie verleend. De subsidiebeschikking bepaalt onder meer het volgende:
“Naar aanleiding van uw definitieve subsidieverzoek d.d. 7-8-1997 en het met u gevoerde schriftelijk en mondeing overleg betreffende het verzoek van de Dutch Defence Export Association (D2E) voor financiële ondersteuning van de operationele kosten verbonden aan een 3-jarig export-ondersteuningsinitiatief voor het MKB in de defensie-industrie deel ik u het volgende mede:
a) Op basis van gemiddelde deelname van een 16-tal bedrijven en het vastgestelde programma voor de komende drie jaar ben ik bereid u een éénmalige subsidie te verlenen van maximaal f 802.500,00 excl. BTW (…), zijnde 50% van de door u geraamde kosten voor drie jaar (1997-1999). Over deze bijdrage kan worden beschikt tot 31-12-1999 (…).
b) Uitgangspunt hierbij is dat de EZ-bijdrage gelijk is aan c.q. nooit hoger is dan de daadwerkelijk ontvangen bijdrage (excl. BTW) van de bedrijven die contractueel in het programma participeren (bijdrage bedrijf is f 17.5000,00 excl. BTW per jaar).
(…)
Voorwaarden
(…)
3. Op schriftelijk verzoek kan kwartaal-gewijs een voorschot (…) worden verstrekt op basis van bewijsstukken van de door D2E ontvangen contra-financiering van de deelnemende bedrijven. (…) De totale bevoorschotting zal maximaal 95% van de toegezegde EZ-subsidie bedragen. Uitkering van de overige 5% zal plaatsvinden op basis van de vaststelling (…) van de definitieve omvang van de totale EZ-subsidie. (…)
4. Met ingang van 1997 dient u jaarlijks voor 31 januari een schriftelijk verzoek in tot afrekening van de EZ-bijdrage over het voorafgaande jaar, vergezeld van een overzicht van de in dat jaar ontvangen totale bijdrage van de deelnemende bedrijven, een financieel en activiteiten “jaarverslag” alsmede de activiteitenplanning voor het lopende jaar.
5. Binnen 6 maanden na afloop van het programma, doch uiterlijk 1-7-2000, dient uw verzoek tot eindafrekening (…) in mijn bezit te zijn met in bijlage een eindverslag, financiële verantwoording en accountantverklaring over de totale subsidiabele periode.
(…).”
- Bij brief van 9 december 1997 heeft de minister op verzoek van appellante een eerste voorschot op de subsidie verleend.
- Bij brief van 30 januari 1998 heeft appellante gerapporteerd over de voortgang van het project.
- In reactie op een verzoek van appellante het voorschot 1997 aan te vullen tot 50% van de bedrijvenbijdrage alsmede een voorschot te verlenen voor 1998, heeft de minister bij brief van 10 februari 1998 medegedeeld dat daartoe over zal worden gegaan na ontvangst van een goedkeurende accountantsverklaring.
- Bij brief van 28 april 1998 heeft appellante een financieel overzicht (betreffende begroting en bestede kosten 1997) en een daarop betrekking hebbende accountantsverklaring verstrekt. In de verklaring is het volgende opgenomen:
“- Met betrekking tot de informatieronde en acquisitie deelnemers over de periode november 1995- februari 1997 zijn de kosten (f 67.807,= resp. f 85.445,= ) conform de posten 1 en 2 van de begroting in rekening gebracht.
- Omtrent de juistheid van de door de partners in rekening gebrachte bedragen kunnen wij – bij het ontbreken van inzicht in de daaraan ten grondslag liggende tijdsbesteding – geen oordeel geven.
De over de periode maart – december 1997 in rekening gebrachte kosten komen globaal overeen met de voor die periode begrote bedragen.”
- Bij brief van 15 juni 1998 heeft de minister de door appellante verzochte aanvulling op het voorschot 1997 gedaan en een voorschot voor 1998 verstrekt. De brief bevat de volgende passage:
“Naar aanleiding van uw brief van 11 april 1998 waarin u verzoekt om een voorschot voor de activiteiten 1998 conform uw plan van aanpak, deel ik u mede dat ik accoord ga met het verstrekken van een voorschot groot f 109.5000,00. Het voorschot is gebaseerd op de door u van de deelnmers ontvangen bijdrage 1998.
Op basis van de door u verstrekte accountantverklaring (…) d.d. 27-4-1998 betreffende het financieel overzicht 1997 deel ik u mede dat de EZ-bijdrage 1997 wordt vastgesteld op f 118.000,000. Aan u werd een voorschot verstrekt van f 109.000,00. Het verschil ad f 9.000,00 zal gelijk met het voorschot 1998 aan u ter beschikking worden gesteld.”
- Bij brieven van 10 september 1998, 5 augustus 1999 en 24 januari 2000 heeft appellante om bevoorschotting verzocht, die de minister bij brieven van respectievelijk 30 oktober 1998, september 1999 en 23 februari 2000 heeft verleend. De bevoorschotting was telkens even hoog als de contrafinanciering van de deelnemende bedrijven.
- Bij brief van 28 januari 2000 heeft appellante verzocht om uitstel van de rapportage over het derde operationele jaar. Bij brief van mei 2000 heeft de minister uitstel gegeven tot 1 oktober 2000 en dat uitstel vervolgens bij brief van 6 oktober 2000 op verzoek van appellante verlengd tot 1 november 2000.
- Op 31 oktober 2000 respectievelijk 29 november 2000 heeft appellante de eindrapportage respectievelijk een samenvatting van financiële gegevens over de hele subsidiabele periode ingediend. Op 8 december 2000 heeft een gesprek plaatsgevonden over het kostenoverzicht.
- Bij brief van 19 december 2000 heeft de minister, naar aanleiding van de mededeling van appellante dat de accountantsverklaring uiterlijk 31 januari 2001 wordt ingediend, verzocht om een driejaarsperiode aan te houden voor het kostenoverzicht. Tevens heeft de minister verzocht:
“de voorbereidingskosten – in uw begroting geraamd op NLG 24.730,00 – als afzonderlijke post op te voeren.”
- Bij brief van 31 januari 2001 heeft appellante de accountantsverklaring ingediend. In het financieel overzicht is bij post 1 opgenomen de periode 11/1995 – 5/1996 en bij post 2 de periode 10/1996 – 3/1997.
- Op 17 april 2001 heeft wederom een gesprek plaatsgevonden over het kostenoverzicht.
- Bij besluit van 15 november 2002 heeft de minister de subsidie ambtshalve vastgesteld op NLG 431.427,00, zijnde 50% van de kosten die kunnen worden toegerekend aan de periode 1 november 1997 tot en met 31 oktober 2000. Op grond van de accountantsverklaring heeft verweerder, bij gebrek aan een kostenopstelling, afgeleid dat een bedrag van NLG 313.997,00 aan de periode november 1995 – 31 oktober 1997 dient te worden toegerekend en derhalve buiten de subsidieperiode valt. Op grond van de reeds verleende voorschotten, komt verweerder tot de conclusie dat appellante NLG 146.823,00 (€ 66.625,37) dient terug te betalen.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 26 december 2002 bezwaar gemaakt.
- Verweerder heeft dit bezwaar bij besluit van 8 april 2003 niet-ontvankelijk verklaard.
- Het College heeft het hiertegen gerichte beroep van appellante van 17 mei 2003 bij uitspraak van 15 september 2004 (AWB 03/551, <www.rechtspraak.nl>, LJN AR3590) gegrond verklaard, het besluit van 8 april 2003 vernietigd en bepaald dat verweerder opnieuw op het bezwaar dient te beslissen.
- Verweerder heeft appellante op 7 december 2004 gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard. Op grond van coulanceoverwegingen heeft verweerder bij hetzelfde besluit besloten appellante gedeeltelijk financieel tegemoet te komen door de subsidiabele periode vast te stellen op 1 juli 1997 – 31 oktober 2000. In plaats van een vermindering van de totale subsidiabele kosten met NLG 313.997,00 wordt een vermindering van NLG 218.343,00 (zijnde de forfaitair berekende kosten over de maanden april 1997 tot en met juni 1997) toegepast. De subsidie wordt daarmee vastgesteld op NLG 479.254,00. De reeds verleende voorschotten bedragen NLG 578.250,00 zodat een bedrag van NLG 98.996,00
(€ 44.922,43) wordt teruggevorderd en binnen dertig dagen na dagtekening van het besluit dient te worden voldaan.
Verweerder heeft daartoe het volgende overwogen.
De kosten in de begroting beslaan, blijkens het accountantsrapport, een periode van 5 jaar, terwijl de subsidieperiode 3 jaar is en een deel van deze buiten de subsidiabele periode gemaakte kosten betreft kosten die in de voorfase van het project zijn gemaakt, te weten de kosten van een haalbaarheidsstudie, een inforonde en werkwijzebeschrijving. Dat zijn kosten die zijn gemaakt om te onderzoeken of het initiatief levensvatbaar was, om de belangstelling van het bedrijfsleven te wekken en voor het indienen van de subsidieaanvraag. Dergelijk kosten zijn nooit subsidiabel. Het stimulerend karakter van de EZ-bijdrage ontbreekt immers geheel als ook kosten voor projectontwikkeling, acquisitie en het indienen van de subsidieaanvraag subsidiabel zouden zijn. Het feit dat appellante in de voorfase heeft gerapporteerd over de voortgang en deze kosten heeft opgevoerd in een begroting die mede was bedoeld voor de deelnemende bedrijven, maakt niet dat die kosten operationeel van aard worden en daarmee subsidiabel.
De subsidieaanvraag en het subsidieverleningbesluit hebben betrekking op het daadwerkelijk exportondersteuningsproject en niet op de voorfase. Dat blijkt uit de door appellante bij brief van 17 juni 1996 omschreven doelstelling van het project als “het opsporen van reële exportmogelijkheden en het openen van deuren voor middelgrote en kleinere bedrijven actief in de defensie-industrie, om zo voor hen tijd en geld te besparen in het voortraject van een serieuze aanbieding”. Ook blijkt dat uit de reactie van 16 oktober 1996 waarin staat dat met het te subsidiëren project beoogd wordt de internationale concurrentiepositie van Nederlandse MKB-bedrijven in de defensie-industrie te versterken via gerichte exportondersteunende activiteiten in het voortraject van reële exportkansen. Ook in het subsidieverleningbesluit is expliciet opgenomen dat subsidie wordt verleend voor de operationele kosten verbonden aan het exportinitiatief. Daarmee gaat het om uitvoeringskosten en niet om voorbereidingskosten. Ook appellante heeft het over de operationele periode in verband met de periode na de subsidieverlening.
De begroting maakt geen integraal onderdeel uit van het subsidieverleningbesluit. Het is slechts de basis geweest voor de bepaling van het maximale subsidiebedrag, maar de begroting als zodanig is niet goedgekeurd of geaccepteerd.
Het betoog van appellante dat slechts begrote kosten relevant zijn en werkelijk gemaakte kosten niet, is niet te volgen. Subsidies worden verleend voor de werkelijk gemaakte kosten, ook in dit geval, zo blijkt uit het in de subsidievoorwaarden opgenomen systeem van kostenverantwoording en vergoeding.
Voor de stelling van appellante dat uit het subsidieverleningbesluit volgt dat de subsidie even hoog zou zijn als de bijdrage uit het bedrijfsleven, is geen steun te vinden in het betreffende besluit. Uitgangspunt van het besluit is subsidie voor ondersteuning in de operationele kosten voor een 3-jarig exportondersteuningsinitiatief, waarbij de subsidie bestaat uit 50% van de gemaakte en betaalde operationele kosten en bevoorschotting plaatsvindt na overlegging van betaalbewijzen van het bedrijfsleven. De basis voor de eindafrekening zijn de werkelijk gemaakte kosten, zo blijkt uit voorwaarde 5 bij het verleningbesluit.
Dat er nooit expliciet is gesteld dat begrotingsposten 1 en 2 (“feasibility” en de informatierondes) niet subsidiabel zijn, is verklaarbaar uit de omstandigheid dat nooit over iets anders dan het werkelijke project – het exportinitiatief – is gesproken.
Pas op 7 december 2000 bleek de uitleg die appellante geeft aan het subsidieverleningbesluit. Er was dus ook geen eerdere gelegenheid om de visie van appellante te corrigeren. Toen duidelijk werd dat operationele kosten en de drie jaarstermijn bepalend waren voor de subsidiëring, lag het op de weg van appellante om te vragen naar de relatie tussen die uitgangspunten en de begrote, eerder genoemde, posten. Uit de begroting blijkt ook niet dat de kosten in eerdere jaren zijn gemaakt. Dat blijkt wel uit de bijbehorende brief maar die brief is slechts betrokken als basis voor de bepaling van het maximale subsidiebedrag en voor wat betreft de werkwijze van het operationele programma.
Dat appellante nadien de begroting ook een aantal maal heeft toegezonden, verandert daar niets aan. Deze informatie werd veelal onverplicht toegezonden en was geen voorwaarde voor besluiten inzake voorschotverlening. Appellante kan dan ook niet verwachten dat die begroting zodanig zou worden bestudeerd dat daaruit zou blijken dat appellante uitging van de subsidiabiliteit van de kosten in de voorfase. Dat de op 28 april 1998 toegezonden accountantsverklaring, die op dit punt expliciet meldt dat het gaat om kosten uit de periode november 1995 – februari 1997, niet is weersproken maakt de kosten nog niet subsidiabel.
Gezien echter de ongelukkig communicatie in combinatie met de totale looptijd van de afhandeling van de subsidieaanvraag, is er aanleiding om enige souplesse te betrachten in verband met de looptijd van de subsidie. Omdat de aanloop naar de subsidieverlening relatief lang was en er al wel operationele kosten zijn gemaakt in die periode, is er is dit specifieke geval aanleiding om de periode in te laten gaan op de eerste dag van de maand volgend op die waarin aan alle materiële eisen voor subsidieverlening was voldaan, zijnde 1 juli 1997. De einddatum blijft 31 oktober 2000. De subsidie wordt daarmee vastgesteld op een bedrag van NLG 479.254,00 en de terugvordering op NLG 98.996 (€ 44.922,43).
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt zich op het standpunt dat de kosten voor “feasibility”en “inforondes” subsidiabel zijn, althans, indien dat niet het geval blijkt te zijn, appellante op het verkeerde been gezet is door verweerder. Daartoe voert appellante het volgende aan.
Het maximale subsidiebedrag zoals opgenomen in het verleningbesluit is rechtstreeks afgeleid van de begroting, waarin beide posten waren opgenomen. In de bij de begroting behorende begeleidende brief van 17 juni 1996 is toegelicht dat de posten grotendeels (de inforondes hebben mede in wat verweerder aanduidt als de operationele periode plaatsgevonden) betrekking hebben op reeds gemaakte kosten. Ook in de rapportages van 1998 alsmede in de op 28 april 1998 verzonden accountantsverklaring is duidelijk te zien dat het gaat om reeds gemaakte kosten. Verweerder heeft voor de bespreking met verweerders accountant – de heer Slobbe – op 8 december 2000 nooit gesteld dat deze kosten niet subsidiabel zouden zijn.
Als het College van mening is dat de kosten niet subsidiabel zijn, dan geldt dat verweerder appellante op het verkeerde been heeft gezet. Zo is in het subsidieverleningbesluit van 10 oktober 1997 bepaald dat de operationele kosten “verbonden aan” een 3–jarig exportondersteuningsinitiatief zouden worden gesubsidieerd, waarna bij de specificatie van de hoogte van de subsidie (onder punten a tot en met c) rechtstreeks aangesloten bij de in de begroting gepresenteerde kosten. Vervolgens wordt in de subsidievoorwaarden expliciet genoemd de werkwijze die in de brief van 17 juni 1996 is beschreven. Hierin heeft appellante een bevestiging gezien van de opvatting die zij heeft over de aan het initiatief verbonden operationele kosten. Met de verwijzing naar “ongelukkige communicatie” in het bestreden besluit, erkent verweerder overigens ook impliciet dat zij appellante op het verkeerde been heeft gezet.
De stelling van verweerder dat “…u deze informatie veelal uit eigen beweging hebt toegezonden, het vormde geen document dat bepalend was voor mijn besluit om de betreffende voorschotten te verlenen…” is onjuist. Met deze stelling doelt verweerder op de rapportages die werden verstrekt. Die rapportages waren onderdeel van de subsidieverleningsvoorwaarden en derhalve wel degelijk bepalend voor de verlening van de voorschotten.
Na de subsidieverlening is voor de eerste maal gerapporteerd over de voortgang bij brief van 31 januari 1998. De hierop betrekking hebbende accountantsverklaring van 27 april 1998 vermeldt klip en klaar “Met betrekking tot de informatieronde en de acquisitie deelnemers over de periode november 1995- februari 1997 zijn de kosten (NLG 67.807,= resp. NLG 85.445,= ) conform de posten 1 en 2 van de begroting in rekening gebracht”. Hierop is door verweerder niet gereageerd met een opmerking dat deze kosten niet subsidiabel zouden zijn. In de rapportage en ook in de vervolgrapporten is het volgende opgenomen:
” 3.1 De bestede kosten in relatie tot de oorspronkelijke begroting
De oorspronkelijke begroting ging uit van 18 deelnemers. Per juni 1997 hadden 12 deelnemers een contract met D2E gesloten. Uitgaande van het activiteitenniveau per deelnemer als rekenfactor, is de oorspronkelijke begroting herberekend op het werkelijk aantal deelnemers (…).
3.2 De te verwachten kosten in relatie met de oorspronkelijke begroting
De bestedingen lopen parallel met de per post in de begroting opgenomen bedragen. Er worden hierop geen afwijkingen verwacht, behoudens dat indien er deelnemers bijkomen, ook de totaal te besteden bedragen groeien.”
Hieruit had verweerder al begin 1998 kunnen afleiden dat appellante te goeder trouw de bestedingen (van de beide maten) vergoedde conform de in de begroting opgenomen bedragen. De bedragen in de begroting waren duidelijk gerelateerd aan de bijdragen van de deelnemers, niet aan de werkelijke kosten. Als verweerder van mening zou zijn geweest dat dit onjuist was, had hij appellante tijdig dienen te informeren over de onjuiste wijze van declareren. Verweerder erkent in het bestreden besluit ook dat in de tussentijdse afrekeningen consequent de kosten over november 1995 – februari 1997 werden toegerekend aan de gesubsidieerde kosten. Van verweerder mag verwacht worden dat hij de hem toegezonden stukken zorgvuldig bestudeert.
Met het bovenstaande is overigens niet gezegd dat de werkelijke kosten niet relevant zouden zijn. Al in het eerste contact met de accountant van verweerder (8 december 2000) is aangegeven dat de werkelijke kosten veel hoger lagen dan de begrote kosten. Het bij het beroepschrift gevoegde overzicht geeft de hoeveelheid minimaal bestede uren in de door verweerder aangegeven periode (uitgevoerde buitenlandse reizen, afspraken met derden en 2 kantoordagen per maat per maand ten behoeve van andere, aan het project bestede uren zoals marktonderzoek, rapportages, besprekingen en voorbereiding reizen), alsmede de aan derden betaalde facturen, de verifieerbare reis- en verblijfkosten en de aan bureauassistentie betaalde vergoedingen, hetgeen tezamen uitkomt op een bedrag van NLG 1.389.773,00. Een aantal kostenposten is dan nog buiten beschouwing gelaten omdat de verantwoording daarvan nog meer archiefwerk vergt en, gezien de subsidievoorwaarden, niets meer oplevert. De nader gespecificeerde werkelijke kosten bedragen meer dan het dubbele van de door de deelnemers binnen de door de minister gestelde periode betaalde bijdrage van NLG 588.425,02. Van verweerder kan derhalve worden gevraagd een zelfde bedrag ter beschikking te stellen, hetgeen tot op heden nog niet is gebeurd (er is een bedrag van NLG 9.000,00 nog niet uitgekeerd).
De stelling van de accountant dat hij geen verklaring kan geven over de bestede uren, berust, naar zijn zeggen, op de omstandigheid dat vooraf geen heldere en controleerbare afspraken over de registratie zijn gemaakt. Overigens zou dat ook niet mogelijk zijn geweest, aangezien er geen controlerende instantie is die de supervisie over de tijdsbesteding van de maten van appellante heeft gedaan.
De stelling van verweerder, ten slotte, dat het in 2000 gevraagde kostenoverzicht nooit is ontvangen, is onduidelijk. Als verweerder doelt op zijn schriftelijke verzoek van 19 december 2000, dan is niet duidelijk geweest dat verweerder het oog had op een overzicht van de werkelijke kosten. De brief heeft betrekking op het indienen van de einddeclaratie en verweerder verzoekt in de brief een 3 jaarsperiode aan te houden en de voorbereidingskosten – die verweerder, verwijzend naar de begroting, stelt op NLG 24.730,00 – als afzonderlijke post op te voeren omdat daarover discussie gaande is. Het spreekt vanzelf dat, ware er geen discussie geweest, er desgevraagd al eerder een overzicht van de werkelijke kosten zou kunnen zijn verschaft. Nu er een verantwoording van (het grootste deel van) de werkelijk gemaakte kosten is, is aan het verzoek van verweerder zoals blijkbaar bedoeld, voldaan en ligt het in de rede om alsnog tot overeenstemming te komen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Met betrekking tot zijn bevoegdheid overweegt het College als volgt. Op grond van artikel 9, eerste lid, van de Kaderwet verstrekking financiële middelen EZ in verbinding met artikel 18, derde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie is het College bevoegd over het beroep te oordelen, aangezien de subsidie waar het in deze zaak om gaat, voor 1 januari 1998 aan appellante als ondernemer is verleend.
5.2 In dit geschil staat centraal de vraag of verweerder op goede gronden heeft besloten de aan appellante te verlenen subsidie vast te stellen op NLG 479.254,00 en – in het verlengde daarvan – in verband met de aan appellante verstrekte voorschotten, een bedrag van NLG 98.996,00 (€ 44.922,43) terug te vorderen van appellante. Het College overweegt dienaangaande het volgende.
5.3 Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de begroting van 17 juni 1996 geen integraal onderdeel uitmaakt van het subsidieverleningbesluit, maar slechts als basis is gebruikt voor de bepaling van het maximale subsidiebedrag en de werkwijze van het operationele programma. Vervolgens heeft verweerder betoogd dat het besluit aldus dient te worden uitgelegd dat de kosten die zijn gemaakt in de periode voorafgaand aan 10 oktober 1997 – de datum van de subsidieverlening –, niet subsidiabel zijn vanwege de omstandigheid dat de subsidie is verleend voor een periode van 3 jaar en de begrote kosten blijkens het accountantsrapport van 31 januari 2001 een periode van 5 jaar beslaan, alsmede vanwege de omstandigheid dat een deel van deze buiten de subsidiabele periode gemaakte kosten, in de begroting opgevoerd onder de posten “feasibility” (post 1) en “inforonde en werkwijze” (post 2), betrekking heeft op de voorfase van het project en derhalve voorbereidingskosten zijn en niet zijn aan te merken als operationele kosten verbonden aan het exportinitiatief.
5.4 Bij de beoordeling van de hiertegen gerichte beroepsgronden stelt het College het volgende voorop. In geschil is welke aanspraken kunnen worden ontleend aan het in geding zijnde subsidieverleningbesluit. Dit subsidieverleningbesluit berust niet op een wettelijke grondslag, anders dan, naar het College aanneemt, de begrotingswet. Er is derhalve geen wet, algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling die bepalingen bevat die voor de uitleg van het subsidieverleningbesluit van belang zijn. Ook de bepalingen van titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht met betrekking tot subsidies zijn in deze zaak niet van toepassing, aangezien de subsidie is verleend voor 1 januari 1998. Evenmin is gebleken dat op een subsidieverleningbesluit als het onderhavige beleidsregels van toepassing zijn die voor appellante kenbaar waren. De situatie rechtens zo zijnde, komt het aan op het vertrouwen dat appellante in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs aan het subsidieverleningbesluit mocht ontlenen, mede in het licht van de overige algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Het College overweegt dat de bepaling van de omvang van de maximale subsidie, zoals verweerder ter zitting van het College desgevraagd heeft bevestigd, heeft plaatsgevonden aan de hand van de door appellante op 17 juni 1996 ingediende begroting, door middel van omrekening van de in de begroting op basis van een deelname van 18 bedrijven opgevoerde kosten naar een deelname van 16 bedrijven. Naar het oordeel van het College heeft verweerder hiermee de begroting weliswaar niet expliciet tot integraal onderdeel van het subsidieverleningbesluit gemaakt, maar is hiermee wel een zodanig verband aangebracht tussen begroting en subsidieverleningbesluit, dat slechts kan worden staande gehouden dat de subsidieverlening niettemin los moet worden gezien van de in de begroting onderscheiden posten, indien en voor zover zulks expliciet blijkt uit het subsidieverleningbesluit.
Het College overweegt te dien aanzien dat in de begroting en de projectomschrijving is gesteld dat de opgevoerde bedragen deels betrekking hebben op reeds gemaakte kosten. In het subsidieverleningbesluit is evenwel niet bepaald dat reeds gemaakte kosten niet voor subsidie in aanmerking komen, terwijl zulks evenmin anderszins uit het dat besluit volgt. Dat de subsidie, blijkens dat besluit, is gekoppeld aan “de operationele kosten verbonden aan een 3-jarig export-ondersteuningsinitiatief” leidt niet tot een ander oordeel, aangezien appellante in de begroting heeft gesteld dat in verband met – en derhalve daaraan verbonden – het exportondersteuningsinitiatief reeds kosten waren gemaakt en dat die kosten over de subsidieperiode van 3 jaar zouden worden verdeeld. Het lag dan ook, anders dan verweerder stelt, niet op de weg van appellante om om uitleg van het subsidieverleningbesluit te verzoeken, maar daarentegen op verweerders weg om, indien hij de eerder gemaakte kosten van subsidie had willen uitsluiten, zulks expliciet te bepalen.
Het College acht voorts van belang dat verweerder op de accountantsverklaring van appellante van 27 april 1998 waarin expliciet is vermeld dat de in rekening gebrachte kosten in verband met de posten ‘feasibility” en “inforondes + werkwijzebespreking” voor een deel voor de datum van het subsidieverleningbesluit waren gemaakt, heeft gereageerd door het nemen van een besluit tot vaststelling van de subsidie voor 1997 zonder voorbehoud of opmerking ten aanzien van het subsidiabele karakter van de betreffende posten. Het College stelt allereerst vast dat deze handelwijze niet verenigbaar is met de door verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde stelling ter zake van de rol van de begroting, noch met de door verweerder voorgestane uitleg van het subsidieverleningbesluit. Voorts mag, naar het oordeel van het College, in een geval als het onderhavige waarbij een subsidieverlening niet is gebaseerd op een algemene subsidieregeling, maar in onderling overleg vorm gekregen heeft, van verweerder worden verwacht dat een onduidelijkheid in de subsidieverlening bij eerste gelegenheid uit de weg worden geruimd. Voor zover in het voorliggende geval al ruimte is voor de opvatting dat een dergelijke onduidelijkheid ten tijde van het subsidieverleningbesluit bestond, heeft te gelden dat verweerder het risico van de gevolgen van zodanige onduidelijkheid op zich heeft genomen door de accountantsverklaring van 27 april 1998 niet aan te grijpen om de visie van appellante op de subsidieverlening ter sprake te brengen.
Ten aanzien van het standpunt van verweerder, ten slotte, dat de uitleg van appellante van het subsidieverleningbesluit in strijd zou zijn met het stimuleringskarakter van subsidies, overweegt het College dat in geval een subsidieregeling een stimulerend karakter heeft, de kosten die gemaakt zijn voordat de aanvraag is ingediend, in het algemeen van subsidiëring kunnen worden uitgesloten, gelet op het stimulerend karakter van een dergelijke regeling. Wanneer daarentegen, zoals in het voorliggende geval, geen sprake is van een subsidieregeling en zelfs niet van gepubliceerde beleidsregels, zou hooguit kunnen worden betoogd dat de subsidie stimulerend van aard is. Dat is echter op zichzelf onvoldoende om aan te nemen dat subsidiëring van reeds gemaakte kosten onder alle omstandigheden is uitgesloten. Nu het door verweerder gestelde stimuleringskarakter van de subsidie voor appellante niet kenbaar was uit de tekst van een subsidieregeling, heeft appellante aan het subsidieverleningbesluit, gevolgd door de vaststelling van de subsidie voor 1997, het vertrouwen mogen ontlenen dat de hier bedoelde kosten voor subsidiëring in aanmerking kwamen.
5.5 Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd vanwege het ontbreken van een deugdelijke motivering.
De overige door appellante aangevoerde gronden kunnen onbesproken blijven.
5.6 Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar te beslissen;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,- (zegge:
tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, mr. M. van Duuren en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. A. Graefe als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 december 2006.
w.g. J.A. Hagen w.g. A. Graefe