Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 06/85 6 december 2006
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: ing. G.C.J. van Rooijen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 25 januari 2006, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 16 december 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen verweerders besluiten van 1 augustus 2005, waarbij verweerder zijn eerdere besluiten op de aanvraag akkerbouwsteun 2001 en 2002 van appellant in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) heeft herzien en reeds uitbetaalde akkerbouwsteun heeft teruggevorderd.
Bij brief van 23 februari 2006 heeft appellant de gronden voor zijn beroep aangevuld.
Verweerder heeft bij brief van 1 maart 2006 de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Op 24 april 2006 heeft hij een verweerschrift ingediend.
Op 20 oktober 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Tevens is aan de zijde van verweerder verschenen drs. M. Honig van GeoRas, die ter ondersteuning van verweerders standpunt een toelichting heeft gegeven op de satellietopnames.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
“Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.”
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
“Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen “blijvend grasland”, “blijvende teelten”, “meerjarige gewassen” en “herstructureringsprogramma” de in bijlage I opgenomen definities.”
In bedoelde bijlage staat:
“Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.”
Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 9
1. (…)
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag ''oppervlakten'' aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3% van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte.
De bovenbedoelde verlagingen worden niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.
(...)
Artikel 14
1.In geval van onverschuldigde betaling is het betrokken bedrijfshoofd verplicht tot terugbetaling van deze bedragen (…)
(…)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd, dat derhalve volledig te goeder trouw heeft gehandeld en alle terzake geldende verplichtingen is nagekomen.
Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is medegedeeld.
(...)”
In Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen is onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 32 - Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30%, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
(…)
Artikel 44 - Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
2. (…)
Artikel 49 - Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het bedrijfshoofd verplicht het betrokken bedrag terug te betalen, (…).”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In hun aanvraag oppervlakten 2004 hebben B en C te Y (hierna: B en C) onder meer het perceel 2130145355 met een aangevraagde oppervlakte van 3.31 ha onder het volgnummer 22 voor akkerbouwsteun opgegeven.
- Op basis van een teledetectieonderzoek heeft GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, aan verweerder gerapporteerd dat het perceel 22 niet voldoet aan de definitie akkerland.
- Verweerder heeft deze conclusie van GeoRas overgenomen in zijn beslissing op de aanvraag 2004 van B en C. Verweerder heeft bij dat besluit het perceel als niet geconstateerd aangemerkt.
- Het tegen dit besluit door B en C gemaakte bezwaar heeft verweerder bij besluit van 27 juni 2005 ongegrond verklaard.
- Aangezien eerdergenoemd perceel 22 ook in de aanvragen om akkerbouwsubsidie voor 2001 (als perceel 4 met mais van 3.30 ha.) en 2002 (als perceel 4 met wintertarwe van 3.30 ha.) door appellant was opgegeven, heeft verweerder bij besluiten van 1 augustus 2005, zijn besluiten tot toekenning van subsidie voor de jaren 2001 en 2002 herzien.
Omdat het verschil tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte binnen de gewasgroep maïs in het jaar 2001, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, 24,94 % was, heeft verweerder met toepassing van artikel 9 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 de te verlenen steun vastgesteld op € 3086,60 en van appellant een bedrag van €6395,62 aan reeds betaalde steun teruggevorderd. Omdat de geconstateerde oppervlakte in de gewasgroep overige gewassen in het jaar 2002, na herziening is vastgesteld op 0 ha., heeft verweerder met toepassing van artikel 32 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 voor de gewasgroep overige gewassen geen steun toegekend en van appellant een bedrag van € 2007,18 aan reeds uitbetaalde steun teruggevorderd.
- Tegen deze besluiten heeft appellant twee op 6 september 2005 gedateerde bezwaarschriften ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 22 november 2005 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Met behulp van satellietbeelden en de interpretatie daarvan door GeoRas is vastgesteld dat perceel 22 uit de aanvraag voor 2004 van B en C (en dus de percelen 4 uit de twee aanvragen van appellant) niet voldoet aan de definitie akkerland.
Om deze conclusie te kunnen weerleggen is tegenbewijs op perceelsniveau een vereiste. Appellant is daarin niet geslaagd.
De stelling dat op de betrokken percelen maïs met een onderzaai van gras heeft gestaan is niet onderbouwd met nadere bewijsstukken. Onderzaai van gras pleegt plaats te vinden met het oog op een betere waterhuishouding en ter verbetering van de bodemstructuur. Het gras zal omdat maïs in de looptijd van het groeiseizoen steeds minder licht doorlaat laag blijven. Daardoor vindt, anders dan appellant veronderstelt geen verstoring van de kleuren op het satellietbeeld plaats en de maïs blijft daardoor goed herkenbaar op het beeld.
De niet nader onderbouwde stelling van appellant dat het perceel najaar 1991 is zwartgelegd met het oog op de inzaai van een akkerbouwgewas in 1992 is onjuist nu het na de hoorzitting ingebrachte beeld van 15 mei 1992 duidelijk gras aantoont. Ook de door appellant overgelegde nota’s uit 1992 maken niet aannemelijk dat op perceel 4 in 1992 maïs is gezaaid.
De door appellant overgelegde “inschatting” van het bureau NEO is niet aan te merken als een volwaardige contra-expertise. Daarenboven blijkt hieruit niet dat NEO op basis van de gebruikte satellietbeelden concludeert dat op perceel 4 een akkerbouwgewas heeft gestaan. Hooguit is uit deze inschatting af te leiden dat NEO zich afvraagt of de beelden de conclusie grasland wel rechtvaardigen.
Dat appellant een kunstweide zou hebben geëxploiteerd is niet met nadere bewijsstukken onderbouwd. Uit literatuuronderzoek blijkt dat een kunstweide gelijk te stellen is met tijdelijk grasland. Tijdelijk grasland is grasland dat is opgenomen in een normale vruchtwisseling en dat bestemd is om binnen 4 tot 5 jaar te worden gescheurd. Uit de beelden blijkt dat in de gehele 5 jarige referentieperiode sprake is geweest van grasland. Bijgevolg was er sprake van blijvend grasland dat niet in een vruchtwisseling was opgenomen en dat niet bestemd was om binnen 5 jaar te worden gescheurd.
Voorzover appellant zich beroept op het ontstaan van vertrouwen, omdat verweerder in het verleden aanvragen minder fijnmazig heeft gecontroleerd en daardoor de betrokken percelen ten onrechte als akkerland heeft geaccepteerd, meent verweerder dat dit er niet aan de in de weg staat dat later aan meer gedetailleerde gegevens wordt getoetst zoals satellietbeelden, die inmiddels ter beschikking van verweerder zijn gekomen. Evenmin beletten deze omstandigheden verweerder om terug te komen van eerdere besluiten.
Van de afwezigheid van schuld zoals bedoeld in artikel 49, vierde lid van Verordening 2419/2001, omdat na zo lange tijd bewijsstukken uit de referentieperiode niet meer zijn te achterhalen is geen sprake. Van een aanvrager mag verwacht worden dat hij dergelijke belangrijke bewijsstukken bewaart en daarenboven geldt de voorwaarde dat het perceel in de referentieperiode aan de definitie akkerland moet voldoen reeds sinds 1993.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft, samengevat, het volgende aangevoerd.
Grond die in najaar 1991 zwart heeft gelegen met het oog op de inzaai van een akkerbouwgewas in 1992 voldoet eveneens aan de definitie akkerland. Het is niet duidelijk of verweerder dit heeft onderzocht aan de hand van beelden uit de voorjaar 1992. Evenmin is aan de hand van de gebruikte beelden niet vast te stellen dat er mogelijk sprake is geweest van groene braak.
In het bestreden besluit is gesteld dat eventuele onderzaai van gras onder maïs geen verstoring van de verkleuring op de satellietbeelden met zich meebrengt. De maïs blijft dan misschien goed te herkennen op de satellietbeelden, maar de kale grond is na de oogst van maïs niet aanwezig, nu het meegezaaide gras na de oogst van de maïs uitloopt en op het satellietbeeld eenzelfde kleurenschakering oplevert als normaal grasland.
Ten onrechte gaat verweerder er aan voorbij dat het bij een gesteld gebruik van een perceel als kunstweide aan verweerder is om in dat geval aan te tonen dat op basis van juridische en/of landbouwkundige overwegingen desniettemin van blijvend grasland kan worden gesproken.
Appellant heeft wel degelijk aangetoond dat hem na 18 jaar geen schuld treft van het feit dat hij geen adequaat bewijsmateriaal kan overleggen. Ten onrechte heeft verweerder het beroep op artikel 49, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 niet aanvaard.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 De interpretatie van satellietbeelden vergt een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
5.2 Het College is van oordeel dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat de satellietbeelden van de in geding zijnde percelen verkeerd zijn geïnterpreteerd en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als grasland. Het betreffend perceel laat op alle satellietbeelden, aldus Georas, geen akkerbouwgewas maar slechts gras zien. Het College ziet geen aanleiding om aan de juistheid van de door de deskundige van GeoRas gegeven interpretatie van de satellietbeelden te twijfelen. Appellant heeft slechts gesteld dat het perceel in het najaar 1991 zwart heeft gelegen met het oog op de inzaai van een akkerbouwgewas in 1992 en heeft deze stelling niet met specifieke gegevens nader onderbouwd. Iedere aanwijzing dat het perceel na de beelden van het najaar 1991 is bewerkt om er in het voorjaar 1992 een akkerbouwgewas te telen, ontbreekt. Voorts is op een door GeoRas extra geleverd satellietbeeld van het voorjaar 1992 duidelijk waar te nemen dat op het betreffend perceel slechts gras stond. De stelling van appellant dat er gedurende de referentieperiode sprake zou zijn geweest van een kunstweide is evenmin met enig nader bewijsstuk onderbouwd. Onder die omstandigheden behoeft het College niet in te gaan op de vraag of de aanwezigheid van een kunstweide kan leiden tot het oordeel dat er geen sprake is geweest van blijvend grasland gedurende de vijf referentiejaren. Tot slot heeft appellant ook niet aannemelijk gemaakt dat in de referentiejaren sprake is geweest van onderzaai van gras bij maïs dan wel groene braak. Het enkel opperen van deze mogelijkheden is onvoldoende.
5.3 Het College acht het denkbaar dat een aanvrager, die gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 niet als eigenaar, pachter of anderszins bij het gebruik van een perceel betrokken was en die zich aanwijsbaar omtrent het gebruik van een perceel in de bewuste periode geïnformeerd heeft en in dat kader vóór de indiening van zijn aanvraag schriftelijke bescheiden verkregen heeft, waaruit in redelijkheid de conclusie kan worden getrokken dat het perceel aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet, op grond van artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 aan oplegging van een sanctie kan ontkomen.
Dergelijke bescheiden zijn door appellant niet overgelegd. Nu appellant nagelaten heeft vooraf na te gaan of de betrokken percelen aan de voorwaarden voor steunverlening voldeden kan hij niet met vrucht een beroep doen op genoemd artikel 44.
5.4 Verweerder was voorts verplicht de sanctie van artikel 9, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 (voor het jaar 2001) en van artikel 32, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 (voor het jaar 2002) toe te passen. Het College verwijst ter zake naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 19 november 2002, C-304/00, Jur. I-10737, inzake W.H. Strawson (Farms) Ltd en J.A. Gagg & Sons (a firm). Daaruit blijkt dat, indien een aanvrager gedurende enkele jaren achtereen een grotere oppervlakte aanvraagt dan geconstateerd wordt, als zulks eenmaal is vastgesteld en op basis daarvan de toekenning van steun herzien wordt, voor ieder van die jaren de uit Verordening (EEG) nr. 3887/92 dan wel Verordening (EG) nr. 2419/2001 voortvloeiende sancties opgelegd dienen te worden, onverminderd de verjaringstermijn bepaald in artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95. Dit betekent
dat ter zake van een gelijke overtreding in meerdere jaren achteraf over ieder jaar een sanctie moet worden opgelegd. Naar het Hof heeft vastgesteld, is zulks niet in strijd te achten met het evenredigheidsbeginsel.
5.5 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 december 2006.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.H. Vazquez Muñoz