Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 05/818 15 december 2006
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: ing. W. van de Geest, werkzaam bij K&G Advies te Spakenburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. A.E. Slor, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 6 november 2005, bij het College op 7 november 2005 per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 september 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen verweerders besluit van 11 februari 2004, waarbij de aanvraag akkerbouwsteun 2003 van appellant in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) is afgewezen.
Bij brief van 5 januari 2006 heeft appellant een nader stuk ter onderbouwing van zijn beroep overgelegd.
Op 31 januari 2006 heeft verweerder ter vervanging van zijn besluit van 28 september 2005 een herziene beslissing genomen op het door appellant gemaakte bezwaar.
Bij brief van 7 februari 2006 heeft appellant meegedeeld het beroep te willen handhaven.
Bij brief van 10 maart 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 20 oktober 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
“Artikel 2
1. In de gemeenschap gevestigde producenten van akkerbouwgewassen kunnen onder de in deze verordening aangegeven voorwaarden een areaalbetaling aanvragen.
2. De areaalbetaling wordt vastgesteld per hectare en wordt naar regio gedifferentieerd. De areaalbetaling wordt toegekend voor een met akkerbouwgewassen ingezaaide oppervlakte of een overeenkomstig artikel 6 braakgelegde Pro oppervlakte die niet groter is dan een regionaal basisareaal.
(…)”
Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 327/2002, luidt, voorzover hier van belang als volgt:
“ Artikel 3
1. De areaalbetalingen voor akkerbouwgewassen worden uitsluitend toegekend voor oppervlakten:
(…)
c) waarop het akkerbouwgewas in normale groeiomstandigheden en volgens de plaatselijke normen in stand wordt gehouden tot ten minste het begin van de bloei.
(…)
Artikel 19
(…)
3. De braakgelegde grond mag niet voor andere vormen van landbouwproductie dan die bedoeld in artikel 6, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1251/1999 worden gebruikt en evenmin voor andere landbouwdoeleinden of andere winstgevende bestemmingen die met akkerbouw onverenigbaar zijn.
(…)”
Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001, houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidde ten tijde hier van belang als volgt:
“Artikel 31 - Berekeningsgrondslag
1. Wanneer de geconstateerde oppervlakte voor een gewasgroep groter is dan de in de steunaanvraag aangegeven oppervlakte, wordt voor de berekening van het steunbedrag de aangegeven oppervlakte in aanmerking genomen.
2. Wanneer de in de steunaanvraag "oppervlakten" aangegeven oppervlakte groter is dan de bij een administratieve controle of een controle ter plaatse voor dezelfde gewasgroep geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag, onverminderd overeenkomstig de artikelen 32 tot en met 35 toe te passen kortingen of uitsluitingen, berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte voor de betrokken gewasgroep.
(…)
Artikel 32 - Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
1. (…)
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30 %, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
Wanneer het verschil groter is dan 50 %, wordt het bedrijfshoofd bovendien tot een bedrag dat gelijk is aan het op grond van de eerste alinea geweigerde steunbedrag, nogmaals uitgesloten van de steun. Dit bedrag wordt verrekend met de betalingen in het kader van de in artikel 1, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 genoemde steunregelingen waarop het bedrijfshoofd aanspraak kan maken op grond van aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren die volgen op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld.”
Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 118/2004 luidt, voorzover hier van belang als volgt:
“ Artikel 32 - Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
1. (…)
2. (…)
Bedraagt het verschil meer dan 50%, dan wordt het bedrijfshoofd nogmaals van steun uitgesloten voor een bedrag gelijk aan het bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte als bedoeld in artikel 31, lid 2. Dit bedrag wordt verrekend met de steunbetalingen in het kader van welke dan ook van de in artikel 1, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 genoemde steunregelingen waarop het bedrijfshoofd aanspraak kan maken op grond van aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren volgende op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld. Kan het bedrag met die steunbetalingen niet volledig worden verrekend, dan komt het nog uitstaande saldo te vervallen.”
Artikel 17 van Pro de Regeling luidt als volgt:
“ De oppervlakte, bedoeld in artikel 16, wordt gedurende een aaneengesloten periode, die loopt van uiterlijk 15 januari tot tenminste 31 augustus daaropvolgend, niet gebruikt voor een vorm van landbouwproductie en evenmin voor andere landbouwdoeleinden of andere winstgevende bestemmingen die met akkerbouw onverenigbaar zijn.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft in zijn aanvraag oppervlakten 2003 in totaal 138.20 ha voor akkerbouwsteun opgegeven. In de gewasgroep braak heeft hij 87.70 ha voor steun in aanmerking gebracht, waaronder de percelen 24, 26, 27 en 28 met een gezamenlijke oppervlakte van 52.00 ha.
- Bij besluit van 11 februari 2004 heeft verweerder op de aanvraag beslist. Bij dit besluit heeft verweerder vastgesteld dat een aantal percelen te groot werden opgegeven en een perceel te klein. Daarnaast heeft verweerder de percelen 24, 26, 27 en 28 als niet geconstateerd aangemerkt. Op basis van deze vaststellingen is een verschil ontstaan tussen de aangevraagde oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte, dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte 62,40 % bedraagt. Met toepassing van artikel 32 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 heeft verweerder de aanvraag afgewezen en appellant tevens een uitsluitingsbedrag opgelegd van € 36.912,83.
- Bij brief van 17 maart 2004 heeft appellant tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Na een op 23 februari 2005 gehouden hoorzitting heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadien herziene besluit
Bij het bestreden besluit is het bezwaar ongegrond verklaard. Bij het bestreden besluit, zoals herzien bij het besluit van 31 januari 2006 heeft verweerder het bezwaar, voorzover gericht tegen de hoogte van het uitsluitingsbedrag, gegrond verklaard. Bij dit herziene besluit heeft hij op grond van artikel 2 van Pro Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 de minder strenge sanctiebepaling, zoals opgenomen in artikel 32 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 118/2004, met terugwerkende kracht toegepast. Het uitsluitingsbedrag is daarbij vastgesteld op € 23684,72. Voor het overige is het bezwaar wederom ongegrond verklaard.
Verweerder heeft daartoe, samengevat, het volgende overwogen.
Uit onderzoek door de AID is gebleken dat de van de gemeente Almere gepachte percelen 24, 26, 27 en 28 een grote zandvlakte zijn. Het gaat hier om zand dat in opdracht van de gemeente Almere is opgespoten. Deze percelen maken deel uit van het nieuw te bouwen stadsdeel Almere Poort. De bouwwerkzaamheden op deze percelen zijn inmiddels ook daadwerkelijk begonnen.
Het bouwrijp maken van percelen is te zien als een winstgevende bestemming van grond die met akkerbouw niet is te verenigen. Daarmee voldoen deze percelen niet aan de voor braaklegging geldende eisen zoals neergelegd in artikel 17 van Pro de Regeling. Dat appellant stelt op deze percelen waspeen te kunnen telen doet hieraan niet af.
Het kan appellant niet baten dat hij, naar hij stelt, alle voorgeschreven handelingen heeft verricht om op de groene braakpercelen tot een aaneengesloten gewas te komen. De percelen 24 en 27 waren volgens appellant volledig bedekt met een groenbemester; op de percelen 26 en 28 is dit, volgens appellant, in het groeiseizoen 2003 door droogte en holenduiven voor een gedeelte niet gelukt. Het al dan niet opkomen van een groenbemester doet evenwel niet terzake nu sprake is van een winstgevende bestemming onverenigbaar met akkerbouw. Ook de omstandigheid dat de percelen tijdelijk voor landbouw in gebruik zijn gegeven betekent dat ze niet geschikt zijn om aan de voorwaarden voor braaklegging te kunnen voldoen.
Uit een door appellant nader toegezonden kopie van een satellietfoto zou moeten blijken dat het opgespoten zand op de percelen voor een gedeelte uit kleigrond bestaat. Aan de hand van een kopie van een satellietfoto is dit voor verweerder echter niet vast te stellen. Verweerder blijft daarom uitgaan van de constatering van de AID dat het om één grote zandvlakte gaat.
Van gewekt vertrouwen door de goedkeuring van de aanvraag 2002 is geen sprake. Voortschrijdend inzicht kan leiden tot een gewijzigde beoordeling. Bovendien wordt iedere subsidieaanvraag op zich beoordeeld.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van zijn beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Aan alle voorwaarden van groene braak is voldaan. Ten onrechte heeft verweerder toepassing gegeven aan artikel 17 van Pro de Regeling. Appellant exploiteert de betrokken percelen op basis van een pachtcontract. Eventuele winst uit toekomstige woningbouw komt hem derhalve niet ten goede. Van een voor appellant winstgevende bestemming is dan ook geen sprake.
Grote delen van de betrokken percelen zijn, anders dan verweerder meent, niet opgespoten met zand. Perceel 27 met een oppervlakte van 7 ha was geheel klei, perceel 24 bestond voor 1 ha uit klei en daarnaast bestonden de randen van de percelen 26 en 28 voor totaal 5.25 ha uit klei. Dit blijkt ook uit de bij brief van 5 januari 2006 toegezonden satellietfoto.
Appellant bestrijdt dat er in 2003 bouwwerkzaamheden op deze percelen hebben plaatsgehad.
In het kader van de onderhavige beroepsprocedure is gebleken dat verweerder reeds bij de aanvraag 2002 twijfelde over de premiewaardigheid van de percelen. Desondanks is op de aanvraag steun toegekend. Verweerder heeft nagelaten hiervan melding te maken. Daardoor heeft appellant bij zijn aanvraag 2003 geen rekening kunnen houden met deze twijfels. Integendeel, met de goedkeuring van de aanvraag 2002 is vertrouwen gewekt omtrent de steunwaardigheid van de percelen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Op grond van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht wordt het beroep dat is ingesteld tegen het besluit van 28 september 2005 mede gericht geacht tegen het besluit van 31 januari 2006. Niet is gebleken dat appellant nog enig belang heeft bij het beroep voorzover gericht tegen het besluit van 28 september 2005, zodat dit beroep in zoverre niet-ontvankelijk zal worden verklaard. De beoordeling richt zich verder op het herziene besluit van 31 januari 2006.
5.2 In geschil is of verweerder de braakpercelen met de volgnummers 24, 26, 27 en 28 terecht niet steunwaardig heeft geacht. De betreffende percelen zijn door verweerder als niet-geconstateerd aangemerkt en op 0 ha vastgesteld. Verweerder stelt zich op het standpunt dat sprake is van strijd met artikel 17 van Pro de Regeling. Artikel 17 van Pro de Regeling juncto artikel 19 van Pro de Verordening (EG) nr. 2316/1999 bepaalt dat braakgelegde grond niet gebruikt mag worden voor andere landbouwdoeleinden of andere winstgevende bestemmingen die met akkerbouw onverenigbaar zijn. Verweerder stelt dat de oppervlakte waar het om gaat in opdracht van de gemeente Almere is opgespoten met zand om de grond bouwrijp te maken. Verweerder meent dat het bouwrijp maken van percelen te bestempelen is als het gebruik van die percelen voor een winstgevende bestemming die met akkerbouw onverenigbaar is. Ter zitting heeft verweerder voorts nog opgemerkt dat de vraag of de percelen wel of niet geschikt zijn voor de teelt van akkerbouwgewassen niet ter zake doet nu sprake is van gebruik voor een dergelijke bestemming.
5.3 De werkzaamheden gericht op het bouwrijp maken van de betreffende percelen, namelijk het opspuiten van de braakpercelen met zand, vonden plaats in 1999. Dat dit zand vervolgens in 2003 nog steeds op het perceel lag, kan naar het oordeel van het College niet worden bestempeld als een ‘gebruik met een winstgevende bestemming onverenigbaar met akkerbouw’, zoals bedoeld in artikel 17 van Pro de Regeling juncto artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999. Het feit dat ter plaatse zand aanwezig is, heeft immers geen winstgevend karakter. Dat op deze grond woningen gebouwd zullen gaan worden en dat deze vervolgens verkocht kunnen worden, zal zeker wel winst op kunnen leveren, maar brengt niet met zich mee dat het enkel laten liggen van grond met daarop gespoten zand een gebruik met een winstgevende bestemming is. Nu verweerder ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 17 van Pro de Regeling, dient het bestreden besluit te worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw dienen te beslissen op het bezwaar van appellant.
In dit verband merkt het College het volgende op. Verweerder heeft in zijn verweerschrift opgemerkt dat het bouwrijp maken van percelen de percelen in een staat brengt waarin de teelt van gewassen hierop ernstig bemoeilijkt dan wel onmogelijk wordt. Indien verweerder van mening is dat de betreffende grond niet geschikt is voor landbouw zou wellicht onderzocht kunnen worden of voldaan wordt aan artikel 3, eerste lid, onder c van Verordening (EG) nr. 2316/1999, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 327/2002. Dit artikel bepaalt dat subsidie voor akkerbouwgewassen uitsluitend wordt toegekend voor oppervlakten waarop het akkerbouwgewas in normale groeiomstandigheden in stand wordt gehouden.
5.4 Gelet op vorenoverwogene dient het beroep gegrond te worden verklaard. Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro. De proceskosten zijn op de voet van het bepaalde bij het Besluit proceskosten bestuursrecht bepaald op € 644,00 op basis van 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met wegingsfactor 1 voor het gewicht van de zaak.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen verweerders besluit van 28 september 2005 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep gericht tegen verweerders besluit van 31 januari 2006 gegrond;
- vernietigt het besluit van 31 januari 2006;
- bepaalt dat verweerder met inachtneming met deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellant zal beslissen;
- veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakt proceskosten vastgesteld op € 644,- (zegge: zeshonderdvierenveertig
euro), welke kosten de Staat der Nederlanden aan appellant moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellant het door hem betaalde griffierecht van € 138,- (zegge:
honderdachtendertig euro) zal vergoeden.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 december 2006.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.H. Vazquez Muñoz