Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
AWB 06/782 30 november 2006
18400 Gaswet
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
Gas Transport Services B.V., te Groningen, verzoekster,
gemachtigde: mr. E. Gottschal, werkzaam bij verzoekster,
tegen
de raad van bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, (hierna: NMa), verweerder,
gemachtigde: mr. G. de Goede, werkzaam bij de NMa.
1. De procedure
Verweerder heeft bij besluit van 27 juni 2006 de Transportvoorwaarden Gas – LNB (hierna: TV) gewijzigd.
Verzoekster heeft bij brief van 8 augustus 2006 bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Bij brief van 18 oktober 2006 heeft verzoekster zich tot de voorzieningenrechter van het College gewend, met het verzoek om bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat het besluit van 26 juni 2006 zo moet worden gelezen dat de artikelen 4.1.10.1 en 4.1.10.2 deel uitmaken van de TV, luidende overeenkomstig de tekst die verweerder bij het besluit uit het door de gezamenlijke netbeheerders (hierna: GNB) aan hem voorgelegde voorstel heeft geschrapt, althans overeenkomstig de door verweerder tot en met 15 september 2006 ter inzage gelegde tekst.
Verweerder heeft bij brief van 2 november 2006 een reactie gegeven op het verzoekschrift.
Verzoekster heeft bij brief van 8 november 2006 gereageerd op verweerders brief van 2 november 2006.
Verweerder heeft bij brieven van 16 en 24 november 2006 nadere stukken overgelegd.
Verzoekster heeft bij brief van 23 november 2006 nog nadere stukken ingediend.
Het verzoek is ter zitting behandeld op 27 november 2006, alwaar de gemachtigden de respectieve standpunten nader hebben toegelicht en voorts namens verweerder drs. D.L. Zelhorst het woord heeft gevoerd.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Gaswet bevat onder meer de volgende bepalingen:
“ Artikel 10a
1. Onverminderd de artikelen 10, 42 en 54a, en hoofdstuk 2 heeft de netbeheerder van het landelijk gastransportnet tevens tot taak:
a. voorzieningen te treffen in verband met de leveringszekerheid,
b. het in evenwicht houden van het door hem beheerde gastransportnet,
c. gebruikers van het door hem beheerde gastransportnet aan te bieden het gas dat zij hem aanbieden voor transport door bijmenging van gassen of op andere wijze in een overeengekomen kwaliteit en samenstelling te brengen, tenzij dit redelijkerwijs niet van hem kan worden gevergd;
d. het aanbieden van flexibiliteitsdiensten aan een ieder die daarom verzoekt, voor zover de in artikel 53 bedoelde Pro vennootschap een economische machtspositie heeft op de markt voor flexibiliteitsdiensten;
e. het op de grondslag van paragraaf 5.4 bevorderen van een planmatig beheer van voorkomens van gas;
f. indien Onze Minister hem dit opdraagt, werkzaamheden te verrichten ter uitvoering van de taak, bedoeld in artikel 52a, en
g. voorzieningen te treffen, gericht op de beschikbaarheid van voldoende transportcapaciteit met het oog op voldoende transportzekerheid.
(…)
Artikel 12b
1. Met inachtneming van de in artikel 12 bedoelde Pro regels zenden de gezamenlijke netbeheerders aan de raad van bestuur van de mededingingsautoriteit een voorstel voor de door hen jegens netgebruikers te hanteren voorwaarden met betrekking tot:
a. de wijze waarop netbeheerders en afnemers alsmede netbeheerders zich jegens elkaar gedragen ten aanzien van het in werking hebben van de gastransportnetten, het voorzien van een aansluiting op het net en het uitvoeren van transport van gas over het gastransportnet;
(…);
d. de wijze waarop de netbeheerder van het landelijk gastransportnet uitvoering geeft aan de hem op grond van artikel 10a lid 1, opgedragen taken;
(…);
Artikel 12f
1. De raad van bestuur van de mededingingsautoriteit stelt de tariefstructuren en de voorwaarden vast met inachtneming van:
a. het voorstel van de gezamenlijke netbeheerders als bedoeld in artikel 12a, 12b of 12c en de resultaten van het overleg, bedoeld in artikel 12d;
b. het belang van het betrouwbaar, duurzaam, doelmatig en milieuhygiënisch verantwoord functioneren van de gasvoorziening;
c. het belang van de ontwikkeling van het handelsverkeer op de gasmarkt;
d. het belang van de bevordering van het doelmatig handelen van netgebruikers;
e. het belang van een goede kwaliteit van dienstverlening van netbeheerders, en
f. het belang van het op een objectieve, transparante en niet-discriminatoire wijze in evenwicht houden van het landelijk gastransportnet en op een wijze die de kosten weerspiegelt;
g. de in artikel 12 bedoelde Pro regels.
2. De raad van bestuur van de mededingingsautoriteit stelt de voorwaarden niet vast dan nadat hij zich ervan vergewist heeft dat de voorwaarden de interoperabiliteit van de netten garanderen en objectief, evenredig en niet discriminerend zijn, (…).
3. Indien een voorstel als bedoeld in artikel 12, 12a of 12b naar het oordeel van de raad van bestuur van de mededingingsautoriteit in strijd is met het belang, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, c, d, e of f of met de eisen, bedoeld in het tweede lid, draagt de raad van bestuur van de mededingingsautoriteit de gezamenlijke netbeheerders op het voorstel onverwijld zodanig te wijzigen dat deze strijd wordt opgeheven. Artikel 4:15 van Pro de Algemene wet bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing.
4. Indien de gezamenlijke netbeheerders niet binnen vier weken het voorstel wijzigen overeenkomstig de opdracht van de raad van bestuur van de mededingingsautoriteit, bedoeld in het derde lid, stelt de raad van bestuur van de mededingingsautoriteit de tariefstructuren of de voorwaarden vast onder het aanbrengen van zodanige wijzigingen dat deze in overeenstemming zijn met de belangen, bedoeld in het eerste lid, onderdelen b tot en met f, en met de eisen, bedoeld in het derde lid.”
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Verzoekster is de beheerder van het landelijk gastransportnet en is onder meer verantwoordelijk voor het handhaven van de systeemintegriteit van dat net.
- Op 1 november 2005 is namens de GNB bij verweerder een voorstel ingediend tot wijziging van de TV. In dit voorstel zijn onder meer de volgende bepalingen opgenomen:
“ 4.1.10 Heffing ter voorkoming van conversie van laag naar hoogcalorisch gas
4.1.10.1
In aanvulling op 4.1.6, berekent de netbeheerder van het landelijk gastransportnet voor gemengde portfolio’s, dat wil zeggen portfolio’s van shippers met zowel entrygas met een hoge verbrandingswaarde als entrygas met een lagere verbrandingswaarde het uurverschil voor het gas met een hoge verbrandingswaarde (H-gas). De vaststelling van het uurverschil voor het H-gas gebeurt op de in 4.1.8 en 4.1.9 beschreven wijze. Voor het uurverschil voor het H-gas is de uurtolerantie 2% van de omvang van de portfolio, zoals bedoeld in 4.1.4.1, voor H-gas.
4.1.10.2
Ingeval het uurverschil voor H-gas de uurtolerantie overeenkomstig 4.1.10.1 overschrijdt en de hoeveelheid exitgas met een hoge verbrandingswaarde is groter dan de hoeveelheid entrygas met een hoge verbrandingswaarde, is de shipper een heffing verschuldigd aan de netbeheerder van het landelijk gastransportnet ter grootte van 200% van de overeenkomstig 4.1.6.3 bepaald gasprijs vermenigvuldigd met de overschrijding.”
- Het voorstel heeft van 7 november tot en met 6 december 2005 ter inzage gelegen.
- Op 13 december 2005 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
- Bij brief van 13 februari 2006, de zogenaamde “wijzigingsbrief”, heeft verweerder de GNB verzocht hun voorstel te wijzigen. Voorzover thans van belang heeft verweerder daartoe het volgende opgemerkt:
“ 8. Omgekeerde kwaliteitsconversie, artikel 4.1.10.1
Onderdeel van het voorstel: artikel 4.1.10.1.
In strijd met: het belang van het betrouwbaar, duurzaam, doelmatig en milieuhygiënisch functioneren van de gasvoorziening, het belang van het op een objectieve, transparante en nietdiscriminatoire wijze in evenwicht houden van het landelijk gastransportnet en op een wijze die de kosten weerspiegelt en de eis dat de voorwaarden objectief, evenredig en niet discriminerend zijn. Motivering: Bij lezing van dit artikel zou de indruk kunnen ontstaan dat de in dit artikel genoemde uurtolerantie in plaats komt van de uurtolerantie als bedoeld in artikelen 4.1.8 en 4.1.9. Naar wij begrijpen uit de brief van de netbeheerder van het landelijk gastransportnet van 22 december 2005 (met referentie LTF05.2092) aan de shippers, wordt bedoeld dat de uurtolerantie van 2% alleen betrekking heeft op de tolerantie voor H-gas. Wij verzoeken u de tekst van het artikel zodanig aan te passen dat die bedoeling daarin eenduidig tot uitdrukking komt.
9. Omgekeerde kwaliteitsconversie, artikel 4.1.10.2
Onderdeel van het voorstel: artikel 4.1.10.2.
In strijd met: het belang van het op een objectieve, transparante en niet-discriminatoire wijze in evenwicht houden van het landelijk gastransportnet en op een wijze die de kosten weerspiegelt en de eis dat de voorwaarden objectief, evenredig en niet discriminerend zijn.
Motivering: Met dit artikel wordt blijkens het voorstel beoogd te voorkomen dat binnen een portfolio van een shipper meer H-gas wordt onttrokken dan gealloceerd, terwijl binnen hetzelfde portfolio tegelijkertijd minder L-gas wordt onttrokken dan gealloceerd. In enkele zienswijzen is er op gewezen dat dit laatste aspect nog niet in de tekst van artikel 4.1.10.2 is opgenomen. Naar wij begrijpen uit de brief van de netbeheerder van het landelijk gastransportnet van 22 december 2005 (met referentie LTF05.2092) aan de shippers, hanteert de netbeheerder van het landelijk gastransportnet inmiddels wel de additionele voorwaarde dat, voor de toepassing van artikel 4.1.10.2, de hoeveelheid entry L-gas groter moet zijn dan de hoeveelheid exit L-gas. Wij verzoeken u die extra voorwaarde aan artikel 4.1.10.2 toe te voegen.”
- De GNB hebben bij brief van 13 maart 2006 een gewijzigd voorstel ingediend, waarbij artikelen 4.1.10.1 en 4.1.10.2 als volgt zijn voorgesteld:
" 4.1.10 Heffing ter voorkoming van conversie van laag naar hoogcalorisch gas
4.1.10.1
In aanvulling op 4.1.6, berekent de netbeheerder van het landelijk gastransportnet voor gemengde portfolio’s, dat wil zeggen portfolio’s van shippers met zowel entrygas met een hoge verbrandingswaarde als entrygas met een lagere verbrandingswaarde het uurverschil voor het gas met een hoge verbrandingswaarde (H-gas). De vaststelling van het uurverschil voor het H-gas gebeurt op de in 4.1.8 en 4.1.9 beschreven wijze. Voor het uurverschil voor het H-gas is de uurmarge 2% van de omvang van het H-gas gedeelte van de portfolio.
4.1.10.2
Ingeval het uurverschil voor H-gas de uurtolerantie overeenkomstig 4.1.10.1 overschrijdt en
* de hoeveelheid exitgas met een hoge verbrandingswaarde groter is dan de hoeveelheid entrygas met een hoge verbrandingswaarde, en tevens
* de hoeveelheid entrygas met een lagere verbrandingswaarde groter is dan 102% van de hoeveelheid exitgas met een lagere verbrandingswaarde,
is de shipper een heffing verschuldigd aan de netbeheerder van het landelijk gastransportnet ter grootte van 200% van de overeenkomstig 4.1.6.3 bepaalde gasprijs vermenigvuldigd met de overschrijding.”
- Bij het besluit van 27 juni 2006 heeft verweerder (onder meer) besloten tot wijziging van de TV met betrekking tot het balanceringsregime. Voorzover thans van belang wordt het volgende overwogen:
“ 26. De Raad heeft de tekst van beide artikelen nader beschouwd en naar de mening van de Raad blijkt uit deze artikelen dat shippers met een gemengd portfolio anders behandeld worden dan shippers met alleen een H of een L-gas portfolio. Naar de mening van de Raad is er geen verschil tussen een shipper met alleen een H-gas portfolio waarvan de afname groter is dan de invoer en een shipper die naast dit portfolio ook nog een L-gas portfolio heeft. De Raad is van mening dat het L-gas portfolio onafhankelijk is van het H-gas portfolio. Extra voorwaarden, zoals beschreven in artikel 4.1.10.1 en 4.1.10.2, voor een shipper met een gemengd portfolio betekenen dat deze shipper gediscrimineerd wordt ten opzichte van een shipper met alleen een L- of een H-gas portfolio. De Raad heeft dan ook gemeend om beide artikelen uit de voorwaarden te verwijderen. Wanneer deze voorwaarden voor de beheerder van het landelijk gastransportnet onontbeerlijk zijn om de integriteit van het gastransportnet te bewaren dan verzoekt de Raad de gezamenlijke netbeheerders zo spoedig mogelijk een wijzigingsvoorstel van de voorwaarden in te dienen”.
- In de vervolgens vastgestelde TV luidt het onderdeel 4.1.10 als volgt:
“ 4.1.10 Heffing ter voorkoming van conversie van laag naar hoogcalorisch gas
4.1.10.1 Vervallen
4.1.10.2 Vervallen”
- Verzoekster heeft bij brief van 8 augustus 2006 (onder meer) bezwaar gemaakt tegen het niet opnemen in de TV van de artikelen 4.1.10.1 en 4.1.10.2.
- De GNB hebben bij brief van 14 augustus 2006 een wijzigingsvoorstel gedaan, met als strekking alsnog in de TV de als volgt aangepaste versie van artikelen 4.1.10.1 en 4.1.10.2 op te nemen:
“ 4.1.10 Heffing ter voorkoming van conversie van laag naar hoogcalorisch gas
4.1.10.1
Onverminderd 4.1.6, berekent de netbeheerder van het landelijk gastransportnet voor gemengde portfolio’s, dat wil zeggen portfolio’s van shippers met zowel entrygas met een hoge verbrandingswaarde als entrygas met een lagere verbrandingswaarde het uurverschil voor het gas met een hoge verbrandingswaarde (H-gas). De vaststelling van het uurverschil voor het H-gas gebeurt op de in 4.1.8 en 4.1.9 beschreven wijze. Uitsluitend voor de toepassing van artikel 4.1.10.1 en 4.1.4.2 is de uurmarge 2% van de omvang van het H-gas gedeelte van de portfolio.
4.1.10.2
Ingeval het uurverschil voor H-gas de uurmarge overeenkomstig 4.1.10.1 overschrijdt en
* de hoeveelheid exitgas met een hoge verbrandingswaarde groter is dan de hoeveelheid entrygas met een hoge verbrandingswaarde, en tevens
* de hoeveelheid entrygas met een lagere verbrandingswaarde groter is dan 102% van de hoeveelheid exitgas met een lagere verbrandingswaarde,
is de shipper een heffing verschuldigd aan de netbeheerder van het landelijk gastransportnet ter grootte van 200% van de overeenkomstig 4.1.6.4 bepaalde gasprijs vermenigvuldigd met de overschrijding De overschrijding wordt vastgesteld op de laagste waarde van
* het verschil tussen de hoeveelheid exitgas met een hoge verbrandingswaarde en de hoeveelheid entrygas met een hoge verbrandingswaarde, en
* het verschil tussen de hoeveelheid entrygas met een lagere verbrandingswaarde en de hoeveelheid exitgas met een lagere verbrandingswaarde”
- Het wijzigingsvoorstel is op 18 augustus 2006 gepubliceerd en ter inzage gelegd.
- Op 3 oktober 2006 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
- Verweerder heeft de GNB bij brief van 15 november 2006 opdracht gegeven tot wijziging van het voorstel. Verweerder acht het niet wenselijk dat voorwaarden inzake omgekeerde kwaliteitsconversie leiden tot een situatie van discriminatie tussen partijen met een single H-gas portfolio en partijen met een gemengde portfolio. Daarnaast schieten de voorwaarden hun doel voorbij. Het tarief voor de omgekeerde kwaliteitsconversie moet zodanig worden aangepast dat het een weergave vormt van de werkelijke kosten, waarbij ook de uitgespaarde kosten voor bijvoorbeeld stikstof worden meegenomen. Daarnaast dient zeker te worden gesteld dat verzoekster slechts een heffing kan opleggen, nadat door de betrokken partij een afschakelsignaal is genegeerd. De hoogte van de heffing dient de reële kosten van verzoekster te reflecteren.
- De GNB hebben bij brief van 23 november 2006 een gewijzigd voorstel gedaan, waarbij de wijziging van negen bepalingen van de TV is voorgesteld.
3. Het standpunt van verzoekster
3.1 In haar verzoekschrift heeft verzoekster het volgende naar voren gebracht.
Verzoekster is allereerst van oordeel dat verweerder haar met het besluit van 27 juni 2006 ten onrechte een belangrijk instrument ter verzekering van de systeemintegriteit heeft ontnomen. Verzoekster heeft geen ander geschikt middel dan de geschrapte heffing om te voorkomen dat handelspartijen uit economische motieven een tekort aan hoogcalorisch gas in hun portfolio aan entryzijde compenseren met laagcalorisch gas (omgekeerde kwaliteitsconversie). Ongecontroleerde omgekeerde kwaliteitsconversie veroorzaakt onbalans en bedreigt de systeemintegriteit. Ook is sprake van ongelijke behandeling van verzoeksters klanten. Immers, partijen die door onbalans per gassoort (hoog- of laagcalorisch) kosten veroorzaken voor het opvangen van overtollig laagcalorisch gas of het beschikbaar stellen van hoogcalorisch gas, maar in hun totale portfolio binnen de toegestane tolerantie blijven, kunnen niet worden beboet, terwijl partijen met slechts een gassoort in hun portfolio, bij een onbalans in die portfolio wel kunnen worden beboet. Dit terwijl laatstbedoelde onbalans een minder groot gevaar voor de systeemintegriteit inhoudt en minder kosten veroorzaakt.
Verzoekster heeft kort na 27 juni 2006 de ontstane situatie met verweerder besproken. Daarbij is gebleken dat het besluit berust op een onjuiste uitleg van het voortstel van de GNB. Verzoekster heeft dit misverstand kunnen oplossen en, in nauw overleg met verweerder, een ontwerptekst opgesteld voor de betreffende bepalingen, waarmee dit misverstand onmogelijk is geworden. Na indiening door de GNB van deze tekst zou verweerder overgaan tot terinzagelegging en vaststelling van de gewijzigde tekst. Verweerder heeft daarbij aangegeven dat sprake was een dusdanig beperkte wijziging, dat deze waarschijnlijk bij de beslissing op bezwaar in de TV zou kunnen worden vastgelegd. Verweerder heeft evenwel naar aanleiding van de ingediende zienswijzen de discussie met verzoekster heropend, waardoor elk perspectief op vaststelling op korte termijn verdwenen is. Er hebben zich partijen in de discussie gemengd die hun eigen commerciële belangen stellen boven het belang van de handhaving van de systeemintegriteit. Het ligt in de rede om te verwachten dat de beslissing op bezwaar eerst in het eerste kwartaal van 2007 zal afkomen. Verzoekster kan daarop niet wachten. Er dient vóór de winter een –desnoods tijdelijke – regeling te zijn die ongecontroleerde kwaliteitsconversie krachtig ontmoedigt.
3.2 Verzoekster heeft in haar brief van 8 november 2006 het volgende gesteld.
Op 6 november 2006 heeft een overleg plaatsgevonden dat nog niet heeft geleid tot overeenstemming. Verweerder heeft toegezegd uiterlijk op 15 november 2006 een wijzigingsverzoek aan de GNB te doen toekomen. Een snel besluit valt niet te verwachten.
Het spoedeisend belang wordt extra onderstreept door het feit dat per 1 december 2006 de nieuwe zeeleiding naar het Verenigd Koninkrijk (BBL) in gebruik zal worden genomen. Met de ingebruikname van de BBL zullen significante hoeveelheden hoogcalorisch gas richting het Verenigd Koninkrijk stromen en neemt het risico van omgekeerde kwaliteitsconversie toe.
3.3 Ter zitting heeft verzoekster aangegeven inmiddels, op grond van voortschrijdend inzicht, voornemens te zijn om in de toekomst omgekeerde kwaliteitsconversie als dienst aan de marktpartijen aan te bieden. Aangezien dit echter enerzijds wijziging van de TV vereist en anderzijds enige tijd nodig is om het aanbieden van deze dienst administratief en organisatorisch mogelijk te maken, is de verwachting dat dit voornemen eerst per 1 juli 2007 kan worden gerealiseerd. In de daaraan voorafgaande periode blijft evenwel behoefte bestaan aan de mogelijkheid om ongewenst gedrag tegen te gaan.
Verzoekster verwacht niet dat marktpartijen op de loer zullen liggen om misbruik te maken van de situatie. Er bestaat wel een risico dat op een bepaald moment economische afwegingen een rol gaan spelen bij de beantwoording van de vraag of zij in verband met een mogelijk probleem bepaalde lucratieve contracten laten lopen of dat zij er van uitgaan dat verzoekster eventuele problemen maar moet oplossen.
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft ter zitting het standpunt ingenomen dat omgekeerde kwaliteitsconversie gecontroleerd en tegen kostprijs moet worden aangeboden als dienst. De benadering van verzoekster gaat echter uit van een verbod en boetes die hoger zijn dan de kostprijs. Het voorstel van de GNB van 13 maart 2006 is in strijd met de Gaswet, disproportioneel en contraproductief. Het zou er voorts toe leiden dat de mogelijkheden voor shippers om optimaal van het gasnet gebruik te maken afnemen.
Een regeling als voorgesteld heeft nooit in een code gestaan. Verzoekster heeft niet feitelijk onderbouwd waarom deze thans nodig zou zijn. Zij heeft geen concrete en controleerbare feiten en gegevens gepresenteerd die haar stellingen ondersteunen. In de praktijk is al jaren sprake van omgekeerde kwaliteitsconversie en dit heeft nooit tot noemenswaardige problemen geleid. Er zijn slechts drie partijen die een gemengde portfolio hebben en de dienst van ongekeerde kwaliteitsconversie kunnen afnemen. Dat zijn buitengewoon betrouwbare en verantwoordelijke bedrijven die binnen de gassector een goede naam hebben en die voor hun bedrijfsvoering afhankelijk zijn van een goed functionerend systeem. De grootste partij, GasTerra, heeft voorts al mondeling aangeduid niet te zullen toestaan dat de BBL de systeemintegriteit zal bedreigen. Het is onaannemelijk dat deze drie bedrijven uit economische motieven de integriteit van het systeem in gevaar zullen brengen. In het onwaarschijnlijke geval dat dit wel geval blijkt te zijn, heeft verzoekster nog voldoende mogelijkheden om in te grijpen. Verzoekster kan immers de gasstromen vanuit de Centrale Commandopost regelen en kan op grond van artikel 10a, eerste lid, van de Gaswet, zo nodig ook ingrijpen. Dit zou eventueel kunnen leiden tot financiële schade en schadeclaims. Uiteindelijk is dus sprake van een financieel probleem dat niet het treffen van een voorlopige voorziening rechtvaardigt.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie in samenhang gelezen met artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan, indien, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij het College, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
5.2 Verzoekster heeft gesteld dat het op korte termijn treffen van de door haar verzochte voorlopige voorziening onontbeerlijk is voor de handhaving van de systeemintegriteit van het landelijk gasnet. Een dergelijke stelling van de aangewezen netbeheerder van het landelijk gastransportnet, die, ingevolge artikel 10a, Gaswet, de verantwoordelijkheid draagt voor het in evenwicht houden van dit net, levert, gelet op het grote maatschappelijke belang van handhaving van de systeemintegriteit, reeds voldoende grond op om voorshands aan te nemen dat sprake kan zijn van een spoedeisend belang dat het treffen van een voorlopige voorziening rechtvaardigt. De voorzieningenrechter ziet dan ook voldoende aanleiding voor een inhoudelijke beoordeling van het verzoek. Dienaangaande wordt het volgende overwogen.
5.3 Artikel 61, derde lid, van de Gaswet bepaalt dat tegen bepaalde besluiten op grond van de Gaswet waarbij algemeen verbindende voorschriften worden vastgesteld, rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Gelet op artikel 8:81, eerste lid, Awb opent dit de mogelijkheid om een besluit tot vaststelling van een algemeen verbindend voorschrift ter beoordeling aan de voorzieningenrechter voor te leggen, met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen. Het onderhavige verzoek strekt ertoe dat de voorzieningenrechter bepaalt dat de artikelen 4.1.10.1 en 4.1.10.2 voor enige tijd als algemeen verbindend voorschrift in werking zouden treden. Tegen een dergelijke tijdelijke regeling zouden in het algemeen reeds vele bezwaren aan te voeren zijn.
Slechts in zeer uitzonderlijke gevallen zal de voorzieningenrechter tot het vaststellen van een dergelijke regeling kunnen komen.
5.4 De Gaswet schrijft voor de vaststelling c.q. wijziging van bepalingen van de TV een procedure voor, waarbij sprake is van een door de GNB gedaan voorstel, maar waarin ook betekenis toekomt aan de zienswijzen van betrokkenen op dat voorstel. Verweerder stelt deze bepalingen uiteindelijk al dan niet gewijzigd vast.
De bepalingen die verzoekster bij wijze van voorlopige voorziening vastgesteld wenst te zien, maken onderdeel uit van door de GNB gedane voorstellen, maar zijn inmiddels door de ontwikkelingen al weer achterhaald. In de verschillende zienswijzen op deze voorstellen is veel kritiek geuit op de wijze waarop in deze bepalingen omgekeerde kwaliteitsconversie wordt geregeld.
Voorts is gebleken dat verzoekster inmiddels de aan artikelen 4.1.10.1 en 4.1.10.2 ten grondslag liggende benadering heeft verlaten en streeft naar een andere aanpak van omgekeerde kwaliteitsconversie. Verzoekster is evenwel van oordeel in de periode voorafgaande aan de implementatie van die andere aanpak genoemde bepalingen niet te kunnen missen.
5.5 Gelet op de ontwikkelingen die zich sinds de indiening van het bezwaarschrift van
8 augustus 2006 hebben voorgedaan acht de voorzieningenrechter het niet waarschijnlijk, dat de bezwaarschriftprocedure zal uitmonden in een ongegrondverklaring van het bezwaar. Een nadere wijziging van de TV ligt in het verschiet. Partijen zijn niet zozeer verdeeld over de vraag of de artikelen 4.1.10.1 en 4.1.10.2, in de vorm waarin deze artikelen op 1 november 2005 of 13 maart 2006 werden voorgesteld, alsnog in de TV moeten worden opgenomen, maar over de vraag hoe een nieuw te ontwerpen regeling van de problematiek van de omgekeerde kwaliteitsconversie zal luiden. Weliswaar zal die nieuwe regeling wellicht ook afgedekt worden met de verplichting een hoog tarief te betalen bij ongecontroleerde omgekeerde conversie, maar dan als sluitstuk van een geheel andere regeling.
De gevraagde voorziening, die erop neer komt dat de artikelen 4.1.10.1 en 4.1.10.2 hangende de besluitvorming op het bezwaar reeds zouden gelden, is dan ook niet, zoals gebruikelijk, een maatregel die als het ware vooruitloopt op hetgeen verzoekster uiteindelijk verwacht met de bezwaarprocedure te bereiken, maar is meer een losse ordemaatregel, die de voorzieningenrechter zou dienen te treffen, nu de discussie over een regeling van de omgekeerde kwaliteitsconversie zoveel meer vragen blijkt op te roepen dan aanvankelijk voorzien was, dat inwerkingtreding van een nieuwe regeling nog wel geruime tijd kan duren.
5.6 Verzoekster heeft in haar schriftelijke stukken en ter zitting op inzichtelijke wijze de potentiële bedreigingen voor de systeemintegriteit door omgekeerde kwaliteitsconversie geschilderd, zoals die onder meer voortvloeien uit de ingebruikneming per 1 december 2006 van de BBL. Zij heeft voorts uitgesproken dat de betrokken marktpartijen weliswaar niet op de loer zullen liggen om misbruik te maken van de huidige situatie, maar dat op bepaalde momenten economische afwegingen kunnen leiden tot gedrag dat een bedreiging vormt voor de systeemintegriteit.
Verweerder heeft daartegenover gesteld geen enkele reden te hebben om aan te nemen dat de door verzoekster geschilderde bedreigingen voor de systeemintegriteit reëel zijn en hij heeft een aantal oplossingen gesuggereerd voor het geval deze toch optreden.
Een voorlopige voorzieningprocedure leent zich niet voor een uitgebreid onderzoek naar de feiten. De voorzieningenrechter is dan ook in een procedure als de onderhavige waar een inschatting moet worden gemaakt van eventuele bedreigingen voor het landelijk gasnet, onvermijdelijk genoodzaakt veel betekenis toe te kennen aan het oordeel van verweerder, die als bestuursorgaan toezicht houdt op onder meer dat landelijk net en in die hoedanigheid moet worden geacht de kennis in huis te hebben om op verantwoorde en onpartijdige wijze te kunnen inschatten in hoeverre de door verzoekster geschetste gevaren reëel zijn. In casu heeft verweerder zonder enige terughoudendheid verklaard dat het risico minder urgent is dan door verzoekster voorgesteld en dat er manieren zijn om eventuele problemen op te lossen.
De voorzieningenrechter stelt daarnaast vast dat aan de zijde van verzoekster, wellicht onontkoombaar, sprake is van een theoretische inschatting van de gevaren, waarbij zij ook zelf heeft uitgesproken dat het streven van de drie marktpartijen die de potentie hebben om door omgekeerde kwaliteitsconversie de systeemintegriteit in gevaar te brengen, er waarschijnlijk ook in hun eigen belang op zal zijn gericht om deze problemen juist te voorkomen. Ter zitting heeft verweerder er nadrukkelijk opgewezen dat GasTerra zich ook in deze zin heeft uitgelaten.
5.7 Gelet op al het voorstaande bestaat er naar het oordeel van de voorzieningenrechter te veel twijfel over de noodzaak voor het treffen van de door verzoekster gevraagde voorlopige voorziening. Dat zou kunnen worden volstaan met het treffen van een minder vergaande voorziening, is gesteld noch gebleken.
5.8 Het verzoek wordt dan ook afgewezen.
Van omstandigheden op grond waarvan een der partijen in de kosten van de andere partij dient te worden veroordeeld, is de voorzieningenrechter niet gebleken.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 november 2006.
w.g. W.E. Doolaard w.g. R. Meijer