Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 04/929 5 januari 2006
16000 Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te B, appellante,
gemachtigde: mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 12 november 2004, bij het College binnengekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 5 oktober 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante gericht tegen vaststelling van de hoogte van haar varkensrechten, zoals verwerkt in de aan haar op 1 mei 2003, onderscheidenlijk 2 juli 2003 toegezonden overzichten van haar bedrijfssituatie, deels niet-onvankelijk en deels ongegrond verklaard. Appellantes bezwaren waren gericht tegen de door verweerder op grond van artikel 24 Wet Pro herstructurering varkenshouderij (Whv) gehanteerde korting van 7,5% en de op grond van artikel 14 Besluit Pro hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (Bhv) gehanteerde korting van 11%.
Bij brief van 10 december 2004 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend en verweerder heeft bij brief van 9 februari 2005 een verweerschrift ingediend.
Op 14 december 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Het wettelijk kader
2.1.1 Met de inwerkingtreding van de Whv (Wet van 9 april 1998, Stb. 236) op 1 september 1998 is het aantal varkens, onderscheidenlijk fokzeugen dat op een bedrijf mag worden gehouden, gebonden aan een maximum, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten varkensrecht onderscheidenlijk fokzeugenrecht, zoals omschreven in artikel 1, onder h, respectievelijk in artikel 1, onder i, van de Whv.
Ingevolge artikel 4 van Pro de Whv wordt de omvang van het varkensrecht/fokzeugenrecht van een bedrijf bepaald overeenkomstig het bepaalde in hoofdstuk II van de Whv, houdende voorschriften inzake genoemde omvang op het tijdstip van inwerkingtreding van de wet. Kort gezegd komen deze voorschriften er op neer, dat het varkensrecht wordt bepaald op grond van het gemiddeld aantal varkens/fokzeugen dat in 1996 blijkens een van de in artikel 5 van Pro de Whv nader gedefinieerde aangiften, formulieren of verklaringen op het bedrijf werd gehouden, verminderd met 10%. Naar keuze van een daartoe aangemeld bedrijf kan als referentiejaar 1995 worden genomen. Een en ander is geregeld in de artikelen 6 en 7 van de Whv. In de wet is voorts een aantal uitzonderingen op deze hoofdregel omschreven.
Artikel 24 van Pro de Whv luidt:
"1. In plaats van het in de artikelen 6, 7 en 11 genoemde percentage van 10 geldt een lager percentage en in plaats van het in de artikelen 1 en 8 tot en met 13 genoemde percentage van 90 geldt een hoger percentage voor bedrijven die vanaf 9 juli 1997 tot het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet aan een of meer van de volgende voorwaarden voldeden:
a. (…)
d. het bedrijf beschikte over een groen-labelstal;
(…)
2. Het percentage van 10 wordt verminderd met, onderscheidenlijk het percentage van 90 wordt vermeerderd met:
(….).
- indien is voldaan aan de in onderdeel d van het eerste lid genoemde voorwaarde, 5 procentpunten of, indien dit minder is, het aantal procentpunten dat wordt bepaald door 5 te vermenigvuldigen met het aantal varkens dat in groen-label-stallen kan worden gehuisvest en te delen door het varkensrecht zoals dit zonder toepassing van dit artikel zou gelden;
(…)
5. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld voor de toepassing van dit artikel, waarbij onder meer aan de toepasselijkheid van het eerste en tweede lid nadere voorwaarden kunnen worden verbonden."
De op het vijfde lid van voormeld artikel 24 gebaseerde Pro Regeling voorloperbedrijven varkenshouderij, verder ook: Rvv, luidt voor zover hier van belang - als volgt:
"Artikel 1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
c. referentieperiode: periode van 10 juli 1997 tot en met 31 augustus 1998;
(…)
g. groen-labelstal: voor de huisvesting van varkens bestemde stal of stalruimte met een stalsysteem waarvoor een Groen Label als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel a, van het Convenant Groen Label (Stcrt. 1993, 21) is afgegeven.
(…)
Artikel 7
1. Een bedrijf als bedoeld in artikel 24, eerste lid, onderdeel d, van de wet beschikte gedurende de gehele referentieperiode over een groen-labelstal blijkens:
a. de voor de desbetreffende stal gedurende de referentieperiode geldende milieuvergunning, in samenhang met vóór 10 juli 1997 overeenkomstig artikel 8.19 van de Wet milieubeheer met betrekking tot die stal gedane meldingen, of
b. de met betrekking tot de desbetreffende stal vóór 10 juli 1997 overeen¬komstig artikel 4 van Pro het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van Pro het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer gedane melding of meldingen, ingeval gedurende de refentieperiode een van deze besluiten op het bedrijf van toepassing was.
2. Voor de toepassing van artikel 24, tweede lid, derde gedachtestreepje, van de wet wordt het aantal varkens dat in een groen-labelstal kan worden gehuisvest bepaald aan de hand van de voor de desbetreffende stal afgegeven milieuvergunning, in samenhang met de vóór 10 juli 1997 overeenkomstig artikel 8.19 van de Wet milieubeheer met betrekking tot die stal gedane meldingen, dan wel aan de hand van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer in samenhang met de met betrekking tot die stal gedane meldingen overeenkomstig artikel 4, onderscheidenlijk 3 van deze besluiten."
Artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van het in artikel 1 van Pro de Rvv genoemd Convenant Groen Label luidt als volgt:
"1. In deze overeenkomst wordt verstaan onder:
a. Groen Label: verklaring, door de Stichting afgegeven voor een stalsysteem, dat de ammoniakemissie vanuit stallen die zijn gebouwd met toepassing van dat systeem, de grenswaarden voor de ammoniakemissie, die door de Ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij voor de verlening van een Groen Label zijn vastgesteld, niet overschrijden;"
2.1.2 Ingevolge artikel 25 Whv Pro kunnen bij algemene maatregel van bestuur voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 Whv Pro leidt tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende Pro bepaling van de hoogte van deze rechten. Bij deze regels kunnen nadere voorwaarden en beperkingen worden gesteld. Deze algemene maatregel van bestuur is het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv).
In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 3 Bhv Pro is het volgende opgemerkt.
"Indien in 1995 en 1996 slechts een betrekkelijk gering percentage varkens minder is gehouden dan gebruikelijk of representatief te achten, is geen sprake van een onbillijkheid van overwegende aard. Teneinde hier een scheidslijn aan te brengen wordt in dit besluit uitgegaan van een bepaald percentage aan latente ruimte. Nu enerzijds enige latente ruimte voor veel bedrijven zeker niet ongebruikelijk is, en anderzijds sprake dient te zijn van een onbillijkheid van overwegende aard, is aangesloten bij de gemiddelde latente ruimte binnen het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen op bedrijven met varkens. Dit resulteert in een percentage van 11%."
Hoofdstuk 2, § 4, Bhv (artikelen 13 t/m 15) heeft als opschrift “Omschakeling naar varkens binnen mestproductierecht”. De hierin geregelde hardheidscategorie 4 - na wijziging van het Bhv categorie 14b - is bedoeld voor bedrijven die concrete stappen hebben gezet, blijkend uit een (aanvraag) milieuvergunning na 1992 en voor 10 juli 1997, om in de bedrijfsvoering geheel of gedeeltelijk om te schakelen van het houden van andere diersoorten dan varkens naar het houden van varkens. Op grond van artikel 13 Bhv Pro moet onder meer worden voldaan aan de voorwaarde dat de mestproductie van andere dieren dan varkens in 1996 tenminste 125 kg fosfaat heeft bedragen en tenminste 5% was van de som van het niet-gebonden mestproductierecht varkens/kippen geldend met betrekking tot 1996 en het met betrekking tot dat jaar geldende grondgebonden mestproductierecht.
Blijkens de toelichting bij artikel 14 Bhv Pro kunnen de bedrijven waarop deze hardheidscategorie van toepassing is, de som van hun grondgebonden mestproductierecht met betrekking tot 1996 en 90% van hun voor dat jaar geldende niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen verminderd met de 11 % latente ruimte, omzetten in varkensrechten.
Hardheidscategorie 4 is - na overleg met LTO-Nederland - aan het Bhv toegevoegd nadat de Raad van State op 3 juni 1998 advies (W11.98.0173) had uitgebracht met betrekking tot het ontwerpbesluit en de daarbij behorende nota van toelichting. In dit advies heeft de Raad van State voorzover hier van belang opgemerkt dat de aan artikel 25 Whv Pro ten grondslag liggende doelstelling om de daarin bedoelde gevallen generiek te regelen meebrengt dat alle gevallen waarin sprake is van onbillijkheden van overwegende aard uitputtend gedekt moeten worden. Voorts heeft de Raad van State opgemerkt dat de in het ontwerpbesluit geregelde (zeven) categorieën de indruk wekken dat toepassing van de wet met name onbillijkheden oplevert in situaties van verandering waarin de feitelijke aantallen dieren geen adequaat beeld bieden en dat, indien deze indruk juist is, een nadere uiteenzetting van de scheidslijn tussen situaties van overwegende onbillijkheid en andere situaties dringend gewenst is. In dit kader noemt de Raad van State onder meer als niet in het ontwerpbesluit geregelde situatie de uit een milieuvergunningaanvraag blijkende plannen van een ondernemer om het door andere dieren dan varkens benutte deel van het mestproductierecht voortaan voor varkens te benutten.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft, in verband met de omschakeling van een legkippenbedrijf naar het varkenshouderijbedrijf, op 6 juli 1995 bij de gemeente C een aanvraag om een milieuvergunning ingediend voor de inrichting gelegen aan (adres) te B. De vergunning is aangevraagd voor het houden van 11 stuks beren, 382 stuks kraamzeugen (inclusief biggen) op spoelgotensysteem + dunne mest, 1.250 guste/dragende zeugen, 5.096 stuks gespeende biggen op spoelgoten en dunne mest en 6.752 stuks mestvarkens met mestopvang in en spoelen met NH3-arme vloeistof.
- De inrichting waarvoor de milieuvergunning op 30 juli 1996 overeenkomstig de aanvraag is verleend, omvat verschillende mestnummers. Appellante is bij verweerder geregistreerd onder mestnummer 065047737.
- Appellante heeft zich op 12 oktober 1998 en 11 augustus 2000 aangemeld voor toepassing van hardheidscategorie 4, onderscheidenlijk categorie 14b (hoofdstuk 2, paragraaf 4 Bhv, zoals nader gewijzigd).
- Bij brieven van 2, 3 en 5 juli 2001 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van een reactie van verweerder op haar meldingen. Zij heeft haar bezwaren op 27 september 2001 aangevuld en nader toegelicht op een op 15 maart 2002 gehouden hoorzitting.
- Daarna is een briefwisseling tussen partijen gevolgd, waarbij - onder meer - door verweerder is gevraagd naar het aantal op het mestnummer van appellante gehouden varkens en naar de aanwezigheid van een groen-labelstal voor alle op het bedrijf gehouden dieren.
- Verweerder heeft appellante vervolgens onder verwijzing naar zijn op 1 mei 2003 toegezonden "Overzicht bedrijfssituatie", op 6 juni 2003 meegedeeld op basis van door appellante op 5 april 2002 toegestuurde aanvullende stukken alsnog varkensrechten op grond van categorie 4/14b voor appellante te hebben vastgesteld.
- Op 10 juni 2003 heeft appellante tegen deze vaststelling bezwaar gemaakt.
- Op 2 juli 2003 heeft appellante wederom een "Overzicht bedrijfssituatie" ontvangen, waarin de haar op 1 mei 2003 toegekende voorwaardelijke rechten in definitieve rechten zijn omgezet. Op 7 augustus 2003 heeft appellante haar bezwaarschrift aangevuld.
- Op 30 september 2003 bericht verweerder appellantes raadsman als volgt:
"Naar aanleiding van het bezwaarschrift dat wij op 10 juni 2003 namens uw cliënt A BV te B (mestnummer 065047737) mochten ontvangen, verzoek ik u het bezwaarschrift aan te vullen met aanvullende gegevens.
In het eerste lid van artikel 7 Regeling Pro voorloperbedrijven varkenshouderij (hierna : Rvv) staat dat het bedrijf in de gehele referentieperiode moet beschikken over een milieuvergunning waaruit blijkt dat de desbetreffende stal een groen labelstal is. Uit de door u opgestuurde milieuverguning van 30 juli 1996 blijkt dat uw cliënt een milieuvergunning heeft aangevraagd voor de inrichting aan (adres) te B. U geeft in uw bezwaar aan dat alle varkens die in deze vergunning worden genoemd, in groen-labelstallen worden gehouden. Dit blijkt echter niet uit de milieuvergunning van 1996. Aan de stallen waarin de guste en dragende zeugen en de beren werden gehouden is namelijk geen groen-label nummer gekoppeld.
Indien voor deze stallen en het gebruikte stalsysteem een Groen Label is toegekend (een stalsysteem waaraan een groen label nummer is toegekend), verzoek ik u aan te tonen dat de stallen (waarin de guste en dragende zeugen en de beren worden gehouden) voldoen aan de eisen zoals gesteld in artikel 7 van Pro de Rvv."
- Van de zijde van appellante is daarop bij brief van 27 oktober 2003, onder verwijzing naar een kopie van de bij de aanvraag behorende tekening en een bijlage bij die aanvraag, bericht dat het in de aanvraag beschreven stalsysteem op 24 oktober 1995 door TES is goedgekeurd. Ten tijde van de vergunningverlening was het stalsysteem derhalve "groen-label-goedgekeurd", aldus appellante.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar voorzover het is gericht tegen het (ten dele) niet in aanmerking komen voor een lager kortingspercentage dan 10 op grond van artikel 24 Whv Pro en de Regeling voorloperbedrijven varkenshouderij niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder stelt dienaangaande dat het bezwaar in zoverre gericht is tegen de berekening van het varkensrecht, zoals dat rechtstreeks voortvloeit uit de Whv. Dat geldt ook als het varkensrecht is berekend met inachtneming van de in artikel 24 Whv Pro genoemde voorwaarden waaronder een lager kortingspercentage van toepassing is. De gegeven berekening van het varkensrecht is in zoverre geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 Awb Pro en is derhalve niet vatbaar voor bezwaar en beroep. Verweerder heeft in dit verband verwezen naar de uitspraken van het College van 3 februari 2004 (AWB 03/495, <www. rechtspraak. nl > , LJN AO3792) en van 12 augustus 2004 (AWB 03/582, <www. rechtspraak. nl > , LJN: AQ9445.
Het bezwaar tegen de bij de toepassing van artikel 14 Bhv Pro opgelegde korting van 11 % verklaart verweerder ongegrond. Verweerder heeft niet de bevoegdheid om van het bij toepassing van dit artikel voorgeschreven kortingspercentage af te wijken. Verweerder verwijst naar de uitspraak van het College van 7 september 2004 (AWB 04/303,
< www. rechtspraak.nl > , LJN: AR1499).
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Zowel voor de toepassing van artikel 24 Whv Pro en de daarop gebaseerde Rvv als voor de toepassing van het Bhv, is een melding verplicht voorgeschreven en dienen bepaalde gegevens te worden overgelegd. Aan de wetsgeschiedenis kunnen geen argumenten worden ontleend om verschil te maken tussen verschillende soorten meldingen. Daaruit komt duidelijk naar voren dat de wetgever voor alle regelgeving samenhangend met de Whv heeft willen kiezen voor eenzelfde systeem waarbij de hoogte van het varkensrecht niet voortvloeit uit enig voor bezwaar en beroep vatbaar besluit.
Overigens heeft verweerder wel degelijk een beoordeling verricht van de door appellante overgelegde bescheiden. Dat blijkt uit zijn weigering ingevolge het groen-label-stalsysteem een verdergaande reductie van de korting toe te passen. Verweerder is tot zijn oordeel gekomen, nadat hij op basis van de milieuvergunning en de bijbehorende tekening heeft geconcludeerd dat appellante niet voor alle door haar gehouden dieren beschikt over een stal met groen-label in de zin van artikel 7, lid 2 Rvv. Appellante is van mening dat haar bezwaar voorzover gericht tegen de gehanteerde korting van 7,5 % wel ontvankelijk is. De terzake door verweerder genomen beslissing is wel degelijk gericht op rechtsgevolg.
Appellante is voorts van mening dat de rekenwijze van artikel 14 Bhv Pro, althans het in dit artikel neergelegde kortingspercentage van 11 %, onverbindend is. Hiertoe stelt appellante dat deze korting in strijd is met artikel 25 Whv Pro op grond waarvan, zoals in de Nota van Toelichting bij het Bhv naar aanleiding van een opmerking van de Raad van State is benadrukt, in het Bhv alle gevallen waarin sprake is van onbillijkheden van overwegende aard gedekt moeten worden. De Raad van State heeft uitdrukkelijk overwogen dat artikel 25 Whv Pro vereist dat het Besluit voor alle gelijkwaardige hardheidsgevallen een oplossing biedt. Voorts is de onderhavige hardheidsregeling in strijd met artikel 73 van Pro de Grondwet en artikel 15, eerste lid, van de Wet op de Raad van State, omdat de Raad van State ten onrechte niet nader is gehoord nadat het ontwerp-Bhv is gewijzigd door uitbreiding met de onderhavige hardheidscategorie.
De bedoelde korting is tevens strijdig met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, met name met het verbod van willekeur, het evenredigheids- en het gelijkheidsbeginsel.. Wanneer appellante niet zou zijn omgeschakeld van kippen naar varkens, maar een geheel varkensbedrijf zou hebben overgenomen, zou zij ingevolge artikel 10 Whv Pro slechts gekort zijn met 10%. Ook is sprake van een ongerechtvaardigd onderscheid tussen categorie 3 en categorie 4 Bhv. Bij toekenning van een varkensrecht op grond van categorie 3 wordt niet met 11% extra gekort.
Ook is het Bhv in strijd met het formele zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Het kortingspercentage van 11 % is op geen enkele wijze gestaafd met onderzoek en is op onzorgvuldige wijze in het Bhv opgenomen. De korting is ten slotte onevenredig hoog, nu deze ertoe leidt dat appellante in totaal met 21 % wordt gekort.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In de jurisprudentie van het College wordt een onderscheid gemaakt tussen berekeningen van het varkensrecht zoals die rechtstreeks uit de Whv voortvloeien, en de vaststelling van een zodanig recht na een inhoudelijke beoordeling van de bij een melding overgelegde gegevens, die tot verschillende uitkomsten kan leiden. De vaststelling van een varkensrecht op grond van een melding in de laatstbedoelde zin resulteert in een op rechtsgevolg gericht besluit dat vatbaar is voor bezwaar en beroep.
5.2 In dit licht bezien dient de vraag te worden beantwoord of verweerder het bezwaar van appellante tegen het niet volledig in aanmerking komen voor het lagere kortingspercentage dan 10 ingevolge artikel 24 Whv Pro en de Regeling voorloperbedrijven terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard op de grond dat het niet gericht was tegen een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb Pro. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
5.3 De wijze waarop verweerder met toepassing van artikel 24 Whv Pro en de Rvv tot vaststelling van het kortingspercentage van 7,5 - in plaats van de reguliere korting van 10% - is gekomen is in het bestreden besluit niet inzichtelijk gemaakt. Wel blijkt uit de gedingstukken dat appellante zich op het standpunt stelt dat de milieuvergunning ook ten behoeve van de guste en dragende zeugen ziet op een stalsysteem, dat volgens haar ten tijde van de vergunningaanvraag nog niet, doch ten tijde van de vergunningverlening wel "groen-label-goedgekeurd" zou zijn.
Gesteld noch gebleken is dat het verlaagde kortingspercentage rechtstreeks voortvloeit uit de - overigens weinig transparant geformuleerde - rekenformule van artikel 24, tweede lid, vierde gedachtestreepje, Whv. Vastgesteld kan slechts worden dat verweerder aan de hand van door appellante nader aangeleverde informatie kennelijk heeft geoordeeld dat zij wel in aanmerking kwam voor toepassing van de Rvv, maar dat dit - blijkens de niet volledig gegeven korting van 5% - niet geldt voor alle op het bedrijf aanwezige dieren. Aldus heeft verweerder aan de hand van een aantal de bedrijfssituatie van appellante betreffende concrete feiten en omstandigheden, bezien in onderlinge samenhang, een beslissing over de hoogte van het ingevolge artikel 24 Whv Pro toepasselijke kortingspercentage genomen. Daarmee heeft verweerder een wezenlijk andere vraag beoordeeld dan in de door hem genoemde zaken, waarin de toepasselijkheid van de Rvv afhankelijk was van slechts één objectief gegeven, te weten of al dan niet werd beschikt over een groen-labelstal, zoals gedefinieerd in artikel 1, aanhef en onder g, van de Rvv.
5.4 Gelet op het vorenstaande kan niet worden geoordeeld dat de vaststelling van het gehanteerde kortingspercentage niet het gevolg is geweest van een inhoudelijke beoordeling door verweerder en het resultaat daarvan niet gericht is geweest op rechtsgevolg. Mitsdien is, anders dan verweerder heeft betoogd, sprake van een besluit als bedoeld in artikel 1:3 Awb Pro, dat vatbaar is voor bezwaar en beroep. Verweerder heeft dan ook ten onrechte het bezwaar tegen dit in de bedrijfssituatie-overzichten van 1 mei en 2 juli 2003 verwerkte besluit niet-ontvankelijk verklaard.
5.5 Het beroep van appellante is derhalve gegrond. Verweerder zal met betrekking tot het te hanteren kortingspercentage op grond van het beschikken over een groen-labelstal een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift moeten nemen met inachtneming van het vorenstaande.
5.6 Met betrekking tot de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen de toepassing van het in artikel 14 Bhv Pro voorgeschreven kortingspercentage overweegt het College het volgende.
Het Bhv is een algemene maatregel van bestuur. Een dergelijke wet in materiële zin kan wegens strijd met een hogere algemeen verbindende regeling dan wel met algemene rechtsbeginselen verbindende kracht ontberen, indien de besluitgever bij de totstandkoming van de regeling de belangen - waaronder de belangen van de betrokkene - zoals deze de lagere regelgever ten tijde van het totstandkomen van de regeling bekend waren, althans bekend hadden behoren te zijn, niet, dan wel onvoldoende onder ogen heeft gezien.
Met betrekking tot de aldus aan te leggen toets naar de "onmiskenbare onrechtmatigheid" van artikel 14 Bhv Pro, althans van het daarin neergelegde kortingspercentage van 11 % overweegt het College als volgt.
5.7 Het College vermag niet in te zien op welk punt voormelde in het Bhv voorziene hardheidscategorie in strijd zou zijn met artikel 25 Whv Pro. Blijkens de wetsgeschiedenis en de tekst van artikel 25 Whv Pro is met deze bepaling nadrukkelijk niet beoogd een voorziening te treffen voor individuele gevallen, doch uitsluitend voor groepen van gevallen waarin toepassing van die wet zou leiden tot onbillijkheden van overwegende aard.
Noch in artikel 73 van Pro de Grondwet, noch in artikel 15, eerste lid, aanhef en sub b, van de Wet op de Raad van State vindt het College voorts enig aanknopingspunt voor de stelling van appellante dat de Raad van State, nadat zij reeds advies heeft uitgebracht, opnieuw moet worden gehoord over een ontwerp algemene maatregel van bestuur in verband met nadere tijdens de verdere behandeling opgekomen veranderingen in het voorstel. De stelling dat artikel 14 Bhv Pro, nu dat niet is gebeurd, onverbindend is wegens strijd met deze wetsbepalingen, faalt derhalve.
5.8 Evenmin is sprake van strijd met (één der) door appellante genoemde algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dienaangaande overweegt het College dat bij de standaardberekening van het varkensrecht ingevolge de Whv, die gebaseerd is op het gemiddeld aantal varkens/fokzeugen in 1996 dan wel, naar keuze, in 1995, de op een bedrijf aanwezige latente ruimte niet kan leiden tot varkensrechten. Zoals verweerder terecht heeft opgemerkt behelst categorie 4 Bhv een op zichzelf staande regeling, waarbij geen sprake is van extra rechten bovenop de wettelijke standaardberekening, maar van een categorie waarbij uitsluitend op grond van het Bhv varkensrechten worden bepaald. In verband daarmee heeft de besluitgever bepaald dat de gemiddelde latente ruimte binnen het niet-gebonden mestproductierecht van een varkensbedrijf op een dergelijke toekenning alsnog in mindering moet worden gebracht.
5.9 Gelet op het vorenoverwogene en voorts gezien het feit dat de regeling van hardheidscategorie 4 ziet op een groep van gevallen, heeft de besluitgever naar het oordeel van het College bij de vaststelling van het door appellant bestreden, op ervaringsgegevens met betrekking tot de gemiddelde latente ruimte gebaseerde, kortingspercentage, de belangen van de groep bedrijven waarvoor deze voorziening is getroffen rechtens in voldoende mate onder ogen gezien. Ten aanzien van het door appellante gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel, overweegt het College nog dat dit faalt omdat bij de toekenning van een extra varkensrecht op grond van categorie 3 Bhv de latente ruimte reeds in het op de Whv gebaseerde varkensrecht is verdisconteerd.
5.10 Vorenstaande overwegingen leiden het College tot de slotsom dat het beroep tegen de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar gegrond is en het bestreden besluit in zoverre moet worden vernietigd. Verweerder zal alsnog een beslissing op het bezwaar moeten nemen met inachtneming van het in deze uitspraak bepaalde.
5.11 Het College acht tenslotte termen aanwezig om verweerder op de voet van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze worden met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op twee procespunten ter waarde van elk € 322,-- per punt. Tevens vindt het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar zal worden vergoed.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit, voorzover dit inhoudt de niet-ontvankelijk verklaring van de
bezwaren van appellante;
- bepaalt dat verweerder een nieuwe beslissing neemt op het bezwaarschrift met inachtneming van hetgeen in deze
uitspraak is overwogen.
- veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten, vastgesteld op € 644,-- (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro );
- bepaalt dat het door appellante betaalde griffierecht van € 273,-- (zegge: tweehonderddrieënzeventig euro) door verweerder
aan haar wordt vergoed;
- wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die deze bedragen aan appellante moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr.M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 januari 2006.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining