Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 05/585 12 februari 2007
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A en B, te C, appellanten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. P.M. Bakker Schut, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij op 12 augustus 2005 aangetekend verzonden brief van 11 augustus 2005 beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 1 juli 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen verweerders besluit van 27 december 2004, waarbij de aanvraag akkerbouwsteun van appellanten in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna de Regeling) werd afgewezen.
Bij brief van 21 september 2005 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Vervolgens heeft verweerder op 19 oktober 2005 een verweerschrift ingediend.
Op 27 april 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij namens appellanten A is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
Nadat de behandeling ter zitting van 27 april 2006 was gesloten heeft het College bij beslissing van 28 juni 2006 de behandeling heropend om verweerder de gelegenheid te bieden nadere stukken over te leggen.
Bij brief van 13 juli 2006 heeft verweerder een door het College gevraagd satellietbeeld van 14 juli 1987, vergezeld van een door GeoRas daarbij gegeven toelichting, overgelegd. Bij brief van 5 augustus 2006 hebben appellanten hierop gereageerd.
Desgevraagd door het College hebben appellanten bij brief van 28 augustus 2006 meegedeeld een nadere behandeling van hun beroep ter zitting gewenst te achten. Zij hebben hierbij aangekondigd de voormalig beheerder van het melkveebedrijf ter zitting te willen meebrengen.
Het College heeft appellanten bij griffiersbrief van 15 september 2006 erop gewezen dat tijdens een nieuwe behandeling ter zitting niet het reeds verhandelde ter zitting van 27 april 2006 opnieuw aan de orde kan worden gesteld.
Appellanten hebben daarop bij brief van 10 oktober 2006 te kennen gegeven dat zij een nadere behandeling ter zitting gewenst achten.
Het College heeft de behandeling voortgezet ter zitting van 15 januari 2007. Daar is van de zijde van appellanten A, bijgestaan door zijn echtgenote, verschenen. Verweerder werd daar vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door door drs. M. Honig.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
“Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.”
In artikel 2 van Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
“Voor de toepassing van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen “blijvend grasland”, “blijvende teelten”, “meerjarige gewassen” en “herstructureringsprogramma” de in bijlage I opgenomen definities.”
In de bedoelde bijlage staat:
“Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.”
In Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001, houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 32
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte,
wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte
gerelateerde steun toegekend.
2. Wanneeer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader de in artikel 31, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30 %, wordt het op grond van die stteunregelingen toe te kennen bedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
(…)
Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(...)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Met het formulier Gecombineerde Opgave 2004 hebben appellanten voor in totaal 41.05 ha akkerbouwsteun aangevraagd; daaronder de maïspercelen 9 (opgegeven voor 4.25 ha), 12 (opgegeven voor 2.70 ha) en 13 (opgegeven voor 4.00 ha).
- Bij brief van 25 november 2004 heeft verweerder appellanten meegedeeld dat bij door GeoRas op 17 september 2004 uitgevoerd teledetectieonderzoek is gebleken, dat de percelen 9, 12 en 13 niet voldoen aan de definitie akkerland. Daarbij is appellanten verzocht aan te tonen dat de betreffende percelen in de referentieperiode 1987 tot en met 1991 als akkerland in gebruik zijn geweest.
- Bij brief van 5 december 2004 hebben appellanten meegedeeld dat bij de gebruiker van de percelen in de referentiejaren geen bewijsstukken meer aanwezig zijn. Wel menen appellanten dat aan de hand van een perceelsregistratie uit 1991 in ieder geval is aangetoond dat de percelen 9 en 13 aan de definitie voldoen.
- Bij besluit van 27 december 2004 heeft verweerder op de aanvraag beslist conform de bevindingen van GeoRas. Doordat de percelen 9, 12 en 13 als niet geconstateerd worden aangemerkt is een verschil ontstaan tussen de totale voor steun in aanmerking gebrachte oppervlakte en de totale geconstateerde oppervlakte, dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte 36,38 % bedraagt. Met toepassing van artikel 32, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 heeft verweerder vervolgens de aanvraag afgewezen.
- Tegen dit besluit hebben appellanten op 13 januari 2005 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 13 juni 2005 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nader standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Om de op basis van onderzoek van satellietbeelden getrokken conclusie te weerleggen dat de percelen 9, 12 en 13 niet voldoen aan de definitie, is concreet tegenbewijs op perceelsniveau een vereiste. De door appellanten overgelegde nota’s van loon- en verhuurbedrijf D zijn hiertoe niet voldoende, omdat zij niet aangeven op welke percelen bieten, maïs en gerst of tarwe werd geteeld.
Ten onrechte veronderstellen appellanten dat het kleurverschil dat op het beeld van 2 september 1991 zichtbaar is bij perceel 9 wijst op de aanwezigheid van een akkerbouwgewas. Zowel de groene kleur, die wijst op kort gras als de oranje kleur, die wijst op lang gras, geven dit niet aan.
De omstandigheid dat appellanten bij voormalig gebruikers geen bewijsmateriaal meer kunnen achterhalen kan hun niet baten. Het had op hun weg gelegen zich tevoren er van te overtuigen dat de percelen steunwaardig waren. Bij twijfel hadden zij de percelen niet moeten opgeven. De enkele mededeling van de voormalig eigenaar dat de percelen in wisselteelt werden gebruikt is onvoldoende om te concluderen dat er dus tussen 1987 en 1991 een akkerbouwgewas moet hebben gestaan.
Verweerder is gehouden toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 32 van Verordening (EG) nr. 2419/2001. Van de daar voorgeschreven sancties kan verweerder, die er van uit gaat dat appellanten te goeder trouw hebben gehandeld, niet afwijken.
In het veweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat de landbouwtellinggevens van voormalig gebruiker E niet aangeven dat deze in 1991 gerst en tarwe heeft geteeld. Met het handgetekende teeltplan van E hebben appellanten daarom onvoldoende aannemelijk gemaakt dat er op de percelen 9 en 13 in 1991 sprake is geweest van graanteelt.
Naar aanleiding van de mededeling ter zitting van 27 april 2006 van appellanten dat de voormalig bedrijfsleider in de referentieperiode hun heeft meegedeeld dat er destijds ook erwten werden geteeld heeft verweerder aangegeven dat dit niet uit een overgelegd bouwplan blijkt. Van de zijde van GeoRas is hieraan toegevoegd dat die teelt, gelet op het gegeven dat erwten geoogst plegen te worden in juni, niet is uit te sluiten als gekeken wordt naar de satellietbeelden van 5 juli 1987 en 18 oktober 1987. Het ter hoorzitting getoonde beeld van 14 juli 1987 sluit dit echter uit.
Desgevraagd heeft GeoRas ter zitting bij de satellietbeelden uit alle referentiejaren zijn oordeel toegelicht dat daarop geen gebruik van de geanalyseerde percelen als akkerland kan worden vastgesteld.
Ter zitting van 15 januari 2007 is van de zijde van GeoRas een toelichting gegeven bij het beeld van 14 juli 1987. Daarop is op perceel 9, waarop in de herinnering van de voormalig bedrijfsleider F erwten zouden hebben gestaan, niets te zien dat wijst op resten van een vroege teelt van erwten, die dan in juni geoogst zouden moeten zijn; laat staan dat daarop te velde staande erwten zouden zijn te zien. Evenmin zijn op de beelden sporen van andere voorjaarsgewassen als gerst en tarwe te zien.
Op perceel 13 is op het beeld van 5 juli 1987 een blauwige kleur te zien. Dat wijst, in samenhang met het beeld van 14 juli 1987, op de aanwezigheid van kort gemaaid, dan wel gegraasd gras, omdat op laatstgenoemd beeld te zien is dat het om een graslaag gaat die zich in korte tijd geheel hersteld heeft.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van hun beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
De oranje kleur op het beeld van 2 september 1991 kan ook betekenen dat er graan is geteeld. Het beeld van 5 juli 1987 laat bij perceel 13 een blauwige kleur zien. Dat betekent dat dit perceel aan de voorwaarden van de Regeling voldoet. In 1991 is pas ingezaaid in mei. Het satellietbeeld van 11 april 1991 kan dus geen inzicht bieden in de vraag of in mei een akkerbouwgewas is ingezaaid.
Ten onrechte heeft verweerder de nota’s van loon- en verhuurbedrijf D niet als bewijsmateriaal aanvaard. Het is onredelijk te verwachten dat na zo lange tijd bij een voormalig gebruiker nog perceelsgebonden rekeningen uit de referentieperiode zijn te achterhalen. Het was in die tijd niet gebruikelijk perceelsgebonden nota’s te verzenden. Wat wel bekend is, is dat de voormalig eigenaar AMEV verklaard heeft dat in de referentiejaren in wisselteelt werd gewerkt.
Ter zitting van 27 april 2006 hebben appellanten verklaard dat de voormalige bedrijfsleider ten tijde van de referentiejaren, F, zich herinnert dat in de referentiejaren ook erwten werden geteeld.
Ter zitting van 15 januari 2007, waar de voormalig bedrijfsleider door omstandigheden eveneens niet aanwezig was, hebben appellanten uiteengezet dat deze zich niet kan herinneren dat op perceel 13 een akkerbouwgewas heeft gestaan, maar dat hij hun wel heeft bevestigd dat op perceel 9 erwten hebben gestaan.
Appellanten hebben ter zitting van 15 januari nog eens benadrukt dat het ten tijde van de referentiejaren volstrekt ongebruikelijk was een registratie bij te houden van hetgeen per perceel werd gebouwd. Ook loonwerkers stuurden geen rekeningen waarop te zien was wat per afzonderlijk perceel werd gedaan. In het licht daarvan worden appellanten, die volstrekt te goeder trouw zijn, geconfronteerd met een onmogelijke en daardoor erg onredelijke bewijsplicht.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Zoals het College eerder heeft overwogen, onder meer in zijn uitspraak van 30 september 2005 (AWB 04/374, www.rechtspraak.nl, LJN: AU4088), vergt de interpretatie van satellietbeelden een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema, zoals een legenda, op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er wel betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
5.2 Appellanten hebben daartoe aangevoerd dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten.
In dit verband hebben zij gesteld dat de oranje kleur op het door Georas geanalyseerde satellietbeeld van 2 september 1991 ook kan betekenen dat er graan heeft gestaan. Verweerder heeft hieromtrent in het verweerschrift uiteengezet dat niet duidelijk is waarop appellanten deze stelling baseren. Afhankelijk van de datum laten granen een rode tot roodbruine kleur zien. Daarenboven laten de landbouwtellinggevens van appellanten over 1991 zien dat er naast gras in 1991 alleen maïs en voederbieten werden verbouwd. Nu ook ter zitting niet duidelijk is geworden dat een oranje kleur op de teelt van granen kan wijzen kan deze grief niet slagen.
Appellanten hebben er voorts op gewezen dat de blauwige kleur op het beeld van perceel 13 van 5 juli 1987 niet wijst op een gebruik van dat perceel als grasland.
Namens GeoRas is ter zitting van 15 juli 2007 verklaard dat de lichtblauwe kleur wijst op de aanwezigheid van weinig biomassa. Op zich is aan de hand van dit beeld niet uit te sluiten dat er een akkerbouwgewas heeft gestaan. Dit geldt zeker, indien er, zoals appellanten ter zitting hebben gesteld, in 1987 mogelijk erwten zouden zijn geteeld. Ook aan de hand van het julibeeld in combinatie met het beeld van 18 oktober 1987 is de teelt van erwten niet uit te sluiten.
Echter, indien er granen zouden zijn geteeld zou het beeld van 5 juli 1987 een roodachtige kleur hebben moeten vertonen. Maïs kan er evenmin geteeld zijn omdat dan op het beeld van 18 oktober 1987 maïsresten te zien hadden moeten zijn.
Het naderhand overgelegde beeld van 15 juli 1987 laat echter, volgens de door GeoRas gegeven toelichting, op geen van de drie in het geding zijnde percelen restanten van een voorjaarsteelt zien.
Het College ziet geen aanleiding om, gelet op de uitvoerige toelichting vanwege GeoRas bij de getoonde satellietbeelden, aan de door GeoRas gemaakte analyse van de beelden te twijfelen.
De verklaringen van de voormalig bedrijfsleider F (die niet ter zitting is verschenen) aan appellanten zijn onvoldoende om de conclusies van GeoRas te weerleggen. In dit verband signaleert het College dat de teelt van erwten pas ter zitting van 27 april 2006 ter sprake is gebracht. Door appellanten is slechts met betrekking tot perceel 9 concreet aangegeven dat daar, in de herinnering van bedrijfsleider F, in 1987 erwten zouden hebben gestaan. Met betrekking tot perceel 13 heeft F, volgens appellanten, zelfs verklaard dat hij zich op dat perceel geen teelt van een akkerbouwgewas kan herinneren. Daarnaast acht het College de uitleg van GeoRas bij het beeld van 15 juli 1987 overtuigend.
5.3 Het College onderschrijft dat appellanten bewijstechnisch in een moeilijke positie verkeren. Dit neemt echter niet weg dat van hen, als aanvragers van akkerbouwsteun, verwacht mag worden dat zij zich, alvorens percelen op te geven voor steun, overtuigen van de steunwaardigheid van die percelen.
Door af te gaan op mededelingen van de gebruiker van de percelen in de referentieperiode dat er in wisselteelt werd gewerkt en dat er maïs, gerst, tarwe en /of bieten zouden zijn geteeld en geen nadere en meer concrete bewijzen omtrent de juistheid van deze mededelingen te vergaren, hebben appellanten het risico genomen dat zij mogelijk toch niet steunwaardige percelen zouden opgeven. Onder die omstandigheden kan het beroep dat appellanten hebben gedaan op afwezigheid van schuld niet worden gehonoreerd.
5.4 Slotsom is dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2007.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas