Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 05/602 8 februari 2007
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij de Dienst Regelingen te Assen.
1. Het procesverloop
Na aanmelding door appellant voor toepassing van hardheidscategorie 1 van het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv), heeft verweerder bij besluit van 20 augustus 1999 aan appellant bericht over hoeveel fokzeugen- en niet fokzeugenrechten hij vanaf 1 september 1998 beschikt.
Bij dit besluit heeft verweerder appellant meegedeeld dat over de verhandelbare varkensrechten een korting heeft plaatsgevonden van 10%.
Op 2 juli 2001 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen de berekening van zijn varkensrechten, voorzover daarbij geen lagere korting dan 10% is toegepast.
Verweerder heeft het bezwaar van appellant bij besluit van 27 februari 2004 niet-ontvankelijk verklaard. Het College heeft bij uitspraak van 7 juni 2005 (AWB 04/302) het door appellant tegen dat besluit ingediende beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 februari 2004 vernietigd en verweerder opgedragen opnieuw op het bezwaar van appellant te beslissen.
Bij besluit van 21 juli 2005 heeft verweerder het bezwaar alsnog ontvankelijk, maar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 18 augustus 2005, bij het College op die datum binnengekomen, beroep ingesteld.
Nadat appellant bij brief van 3 oktober 2005 het beroep heeft aangevuld met gronden, heeft verweerder bij brief van 19 december 2005 een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 12 januari 2007 heeft appellant nog een stuk in het geding gebracht.
Op 25 januari 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant en zijn echtgenote alsmede de gemachtigden van partijen zijn verschenen en het woord hebben gevoerd.
2. De voor de beoordeling van het geschil van belang zijnde regelgeving, feiten en omstandigheden
2.1 In de per 1 januari 2006 vervallen Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) was bepaald dat bij de berekening van het niet grondgebonden varkens- c.q. fokzeugenrecht een korting moest worden toegepast van 10 %.
Ingevolge artikel 24, eerste lid, aanhef en onder a, Whv gold een lager kortingspercentage indien op het bedrijf vanaf 9 juli 1997 tot het tijdstip van inwerkingtreding van die wet fokzeugen in groepshuisvesting werden gehouden. In de Memorie van Toelichting bij het ontwerp van de Whv (Kamerstukken II, 1997-1998, 25 746, nr. 3, onderscheidenljk blz. 20 en 71) is dienaangaande het volgende opgemerkt:
"Ten algemene geldt dat het op het tijdstip van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel geldende varkensrecht wordt bepaald op 85% [dit is 90% geworden, opm. CBb] van het in 1995 of 1996 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal dieren. Dit uitgangspunt behoeft nuancering waar het gaat om bepaalde welomschreven categorieën van bedrijven die als voorloper op het gebied van milieu of dierenwelzijn kunnen worden beschouwd (…) Het gaat daarbij om (…) en bedrijven met groepshuisvesting voor zeugen. (…) De tweede categorie bedrijven lopen voorop zowel op het vlak van milieu als op het vlak van dierenwelzijn. (…)"
en:
"Wat betreft de groepshuisvesting voor zeugen (eerste lid, onderdeel a) zal het noodzakelijk zijn verdergaande regels te stellen. Zo zal moeten worden vastgesteld, wat gemiddeld de periode moet zijn gedurende welke de zeugen in groepshuisvesting worden gehouden. Op bedrijven worden immers niet alle zeugen in groepen gehouden en zeugen worden evenmin continu in groepen gehouden; zo worden berige of werpende zeugen individueel gehuisvest. Het voornemen is deze periode te bepalen op gemiddeld acht weken. Om te bepalen welk deel van de fokzeugen het betreft, zal naar alle waarschijnlijkheid de verhouding van het aantal individuele voerligboxen voor zeugen in verhouding tot het fokzeugenrecht een relevant criterium zijn."
Overeenkomstig artikel 24, vijfde lid, Whv waren bij de Regeling voorloperbedrijven varkenshouderij (Rvv) nadere regels gesteld, waarbij aan de toepasselijkheid van het eerste en tweede lid van dat artikel nadere voorwaarden waren verbonden.
Voor het relevante deel van de inhoud van de Rvv en de toelichting daarop verwijst het College allereerst naar zijn uitspraak tussen partijen in de zaak AWB 04/302.
Uit de daarin weergegeven passages van de toelichting op de RVV blijkt dat de regelgever zich op het standpunt heeft gesteld dat vanwege de geringe controlemogelijkheden (curs. CBb) bij het vaststellen van het criterium voor de kortingsvrijstelling niet kon worden uitgegaan van het feitelijk aantal in groepshuisvesting gehouden zeugen en om die reden ertoe heeft besloten - op basis van een aantal aannames - het aantal individuele voerligboxen op een bedrijf als "bruikbaar criterium" tot uitgangspunt te nemen.
Appellant heeft reeds ter gelegenheid van zijn vorige beroep bij het College gewezen op een op 20 juli 1998 door de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) op zijn bedrijf gehouden controle en een daarvan op 29 juli 1998 opgemaakt rapport.
Ter zitting van 25 januari 2007 heeft appellant er op gewezen dat hij zich in 1998 met het oog op - onder meer - de destijds op handen zijnde invoering van de Whv/Bhv tot het toenmalige Bureau Heffingen heeft gewend teneinde mee te delen dat zijn bedrijfsvoering als groepshuisvesting moest worden aangemerkt. Nadat men hem aldaar had verwezen naar de AID, heeft deze op zijn verzoek een bedrijfscontrole gehouden, waarvan de bevindingen in voormeld rapport zijn neergelegd.
In dat rapport is - voor zover hier van belang - vermeld dat gelten/zeugen zonder biggen niet aangebonden en niet in voerligboxen worden gehouden, dat de zeugen in de kraamafdeling aangebonden waren en dat het huisvestingssysteem kan worden gekwalificeerd als groepshuisvesting in de zin van bewegingsruimte (2 m2 per zeug) en ruimte voor sociaal gedrag.
In de toelichting bij de AID-bevindingen is voorts het volgende opgemerkt:
"Met name de ruimte waar de dieren na het spenen worden ondergebracht voor de bronstwaarneming is dankzij het open karakter, de royale afmeting en de ingestrooide dichte vloer zeer geschikt voor het doen ontstaan van een hiërarchische structuur in een stabiele zeugengroep. De rust die de varkens over het gehele bedrijf uitstraalden was voor mij maatgevend om het huisvestings-/managementsysteem te kwalificeren als een zeer diervriendelijke eenvoudige groepshuisvesting."
Bij het bestreden besluit, in verweer en de toelichting daarop ter zitting heeft verweerder gesteld dat de bij de Rvv nader gestelde regels hem niet de mogelijkheid bieden een beoordeling te geven aan de hand van de omstandigheden in een individueel geval, maar een gebonden bevoegdheid behelzen. Aangezien op grond van artikel 1, tweede lid, Rvv een individuele voerbox gelijk wordt gesteld met 2,5 varkenseenheden per jaar en het bedrijf van appellant 168 voerligboxen heeft, komt dit neer op (168 x 2,5=) 420 varkenseenheden, aldus verweerder.
Gelet op een fokzeugenrecht van 643 varkenseenheden komt dit overeen met 65%, derhalve meer dan 57%, zodat appellant gelet op het bepaalde in artikel 2 Rvv in de optiek van verweerder niet voor een lagere korting dan 10% in aanmerking komt. Bovendien heeft verweerder er op gewezen dat in artikel 2 Rvv als bijkomende voorwaarde was gesteld dat de fokzeugen in de referentieperiode niet aangebonden werden gehouden, terwijl uit het AID-rapport blijkt dat sprake was van het aangebonden houden van dieren.
Ook om deze reden zou appellant volgens verweerder niet voor een lagere korting dan 10% in aanmerking kunnen komen.
3. Beoordeling
Het College stelt voorop dat aan artikel 24, eerste lid, aanhef en onder a, Whv ten grondslag lag dat bedrijven die (in ieder geval) gedurende de periode van 9 juli 1997 tot de inwerkingtreding van die wet (1 september 1998) hun fokzeugen in (diervriendelijke) groepshuisvesting hielden, niet, althans niet onverkort, met de generieke korting van 10 % behoorden te worden geconfronteerd.
Uit de hiervoor weergegeven passages uit de Memorie van Toelichting blijkt voorts dat de wetgever uit overwegingen van - onder meer - dierenwelzijn een afwijkende berekening van het varkensrecht voor voorloperbedrijven wenselijk achtte en dat hem aanvankelijk voor ogen stond dat bij de nader te stellen regels zou worden bepaald wat de gemiddelde periode moest zijn waarin de fokzeugen in groepshuisvesting gehouden moesten worden, wilde een varkenshouder voor genoemde uitzondering in aanmerking kunnen komen.
Mede gelet op de reeds in de uitspraak van 7 juni 2005 weergegeven passages uit de toelichting bij de Rvv staat vast dat de wijze waarop in die regeling uitvoering is gegeven aan artikel 24, vijfde lid, Whv, berust op de - praktische - onmogelijkheid in zijn algemeenheid uit te gaan van het daadwerkelijk op een bedrijf in groepshuisvesting verblijvende aantal fokzeugen. In die toelichting is dienaangaande onder meer opgemerkt dat de bezetting van de voor groepshuisvesting bestemde ruimte sterk wisselt en dat de oppervlakte per dier per bedrijf verschilt. Juist in verband met die omstandigheden heeft de regelgever ertoe besloten in de Rvv criteria neer te leggen, die het mogelijk maakten zonder - bezwaarlijk objectief te toetsen - beoordeling van de individuele omstandigheden op een bedrijf tot berekening van een eventuele verlaging van de generieke korting te komen. Het College wijst er voorts op dat artikel 24, vijfde lid, Whv een ruime grondslag bood voor het stellen van nadere voorwaarden in de Rvv.
Gezien het vorenstaande kan het betoog van appellant dat (artikel 2 van) de Rvv onverbindend is wegens strijd met de Whv, niet slagen. Evenmin is naar het oordeel van het College in zijn algemeenheid sprake van strijd van die regeling met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het rechtszekerheidsbeginsel.
Dit laat echter onverlet dat omstandigheden denkbaar zijn, die maken dat verweerder niet in redelijkheid kan vasthouden aan onverkorte toepassing van de Rvv. Naar het oordeel van het College is daarvan in het onderhavige geval sprake, waartoe als volgt wordt overwogen.
Vaststaat dat in de van belang zijnde referentieperiode door de onder verweerder ressorterende AID een controle op het bedrijf van appellant heeft plaatsgevonden met betrekking tot de wijze waarop de zeugen op dat bedrijf werden gehouden en dat de AID dienaangaande tot de slotsom is gekomen dat sprake was van een zeer diervriendelijke groepshuisvesting. Dit is ook in het bestreden besluit door verweerder erkend.
Zoals hiervoor is weergegeven heeft die controle plaatsgevonden op verzoek van appellant met het oog op de toen op handen zijnde regelgeving inzake de varkenshouderij. Destijds was de wijze waarop verweerder uitvoering heeft gegeven aan het begrip groepshuisvesting nog niet bekend.
Gegeven de uitzonderlijke situatie dat hier, anders dan in andere gevallen, in de van belang zijnde periode ter plaatse door een ook voor verweerder betrouwbare bron is geconstateerd dat aan het wettelijk criterium van artikel 24, eerste lid, aanhef en onder a, Whv werd voldaan, terwijl die bevindingen gelet op de bewoordingen van de toelichting in het AID-rapport naar het oordeel van het College niet (slechts) als momentopname gekwalificeerd kunnen worden, had verweerder bij het bestreden besluit niet onverkort mogen vasthouden aan de Rvv.
Door dit wel te doen heeft verweerder gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en berust het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering, als vereist in artikel 7:12, eerste lid, Awb.
Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd. Verweerder zal (wederom) worden opgedragen opnieuw op het bezwaar van appellant te beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Het College vindt aanleiding verweerder op grond van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de proceskosten van appellant. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze bepaald op € 644,-, waarbij voor het beroepschrift en het verschijnen ter zitting elk een punt wordt toegekend en een wegingsfactor van 1 wordt gehanteerd.
Voorts dient het door appellant betaalde griffierecht aan hem te worden vergoed.
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar van appellant te beslissen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant, vastgesteld op € 644,-;
- bepaalt dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht ad € 138,- moet vergoeden;
- wijst de Staat aan als rechtspersoon die voormelde bedragen aan appellant moet voldoen.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. S. van Noordt als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2007.
w.g. M.A. van der Ham w.g. S. van Noordt