Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 06/155 en 06/739 27 maart 2007
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaken van:
1. A, te B,
2. Belmij Ruim Zicht B.V. te C,
appellanten,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: B. Raven, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen te Assen.
1. De procedure
Appellant sub 1 (verder te noemen: A) heeft bij brief van 7 februari 2006, bij het College binnengekomen op 8 februari 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 januari 2006. Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het door het College ter behandeling als bezwaarschrift doorgezonden beroepschrift van A tegen een besluit van 26 augustus 2004, waarbij (mede) aan hem een last onder dwangsom is opgelegd. Dit beroep is geregistreerd onder nr. AWB 06/155.
Bij brief van 4 mei 2006 heeft verweerder in deze zaak een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 2 oktober 2006, door het College ontvangen op 3 oktober 2006, heeft appellante sub 2 (hierna: Ruim Zicht) beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 30 augustus 2006. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AWB 06/739.
Nadat Ruim Zicht de gronden van dit beroep op 23 oktober 2006 heeft aangevuld, heeft verweerder bij schrijven van 23 november 2006 een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaken ter behandeling gevoegd en onderzocht ter zitting van 13 februari 2007, waarbij de gemachtigden van partijen hun standpunten nader hebben toegelicht. Op die zitting zijn tevens behandeld de beroepen van A in de zaken
AWB 06/226 en 06/719, waarop eveneens bij uitspraak van heden is beslist.
2. De grondslag van het geschil
Voor de toepasselijke regelgeving en de van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt allereerst verwezen naar de eveneens aan partijen toegezonden uitspraak van heden in de hiervoor vermelde zaken. In aanvulling daarop zijn in de hier aan de orde zijnde zaken de volgende feiten en omstandigheden van belang.
- Bestuurder van Ruim Zicht (voorheen: D B.V.) is E B.V., waarvan A op zijn beurt enig bestuurder is.
- Bij besluit van 26 augustus 2004 heeft verweerder de bezwaren van Ruim Zicht, gericht tegen de aan haar op 1 maart 2004 opgelegde last onder dwangsom ongegrond verklaard. Bij dit besluit heeft verweerder de last (mede) uitgebreid tot A, omdat deze het als eigenaar/bestuurder in zijn macht heeft een einde te maken aan de aan die last ten grondslag gelegde overtreding van het dagquotum.
- Het door A tegen voormeld besluit bij brief van 23 september 2004 bij het College ingestelde beroep is bij uitspraak van 5 april 2005 (AWB 04/787 en 04/813, LJN AT4977) ter afhandeling als bezwaar naar verweerder doorgezonden.
- Op 31 mei 2005 is A naar aanleiding van dat bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder de beslissing op bezwaar van 26 januari 2006 (hierna mede te noemen: bob I) genomen.
- Bij besluit van 31 januari 2006 heeft verweerder de last onder dwangsom met ingang van 1 januari 2005 opgeheven.
- Bij brief van 24 april 2006 heeft Ruim Zicht verweerder verzocht de aan haar (rechtsvoorgangster) op 1 maart 2004 opgelegde last onder dwangsom met terugwerkende kracht in te trekken, althans te matigen. Hiertoe heeft zij er op gewezen dat sedert de op 26 augustus 2004 genomen beslissing op het tegen die last ingediende bezwaar duizenden varkensrechten zijn verworven en geregistreerd; deze rechten waren alle nog benutbaar in 2004. Derhalve was volgens Ruim Zicht van enige overtreding van - het uitbreidingsverbod en - het dagquotum al geruime tijd geen sprake meer.
- Op 3 juli 2006 heeft Ruim Zicht tegen het uitblijven van een - tijdige - beslissing op voormeld verzoek bezwaar gemaakt, naar aanleiding waarvan op 2 augustus 2006 een hoorzitting heeft plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 30 augustus 2006 (hierna: bob II) op dat bezwaar beslist.
3. De bestreden besluiten
3.1 Bij bob I heeft verweerder het bezwaar van A tegen de bij besluit van 26 augustus 2004 (mede) aan hem opgelegde last onder dwangsom ongegrond verklaard.
Hierbij heeft verweerder gesteld dat indien een overtreding is gepleegd door een rechtspersoon, in casu D/Ruim Zicht, de last (overeenkomstig artikel 51, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht) ook of in plaats daarvan kan worden opgelegd aan degene die opdracht heeft gegeven tot die overtreding of daaraan feitelijk leiding heeft gegeven. A is de eigenaar van de varkensstal aan de F te B en enig bestuurder van E B.V., welke vennootschap enig bestuurder is van D/Ruim Zicht. Derhalve had hij het als bestuurder en feitelijk leidinggevende in zijn macht om de aan laatstgenoemde vennootschap opgelegde last uit te voeren en aan de overtreding een einde te maken.
Met betrekking tot de gestelde schending van artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), merkt verweerder op dat dit gebrek is hersteld doordat A in de bezwaarfase is gehoord.
Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 5 april 2005 stelt verweerder zich voorts op het standpunt dat de hoogte van de aan de last verbonden dwangsom in redelijke verhouding staat tot het geschonden belang en de effectieve werking van de dwangsomoplegging, alsmede dat een begunstigingstermijn van vier weken redelijk is.
Naar aanleiding van het in bezwaar aangevoerde argument dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de verwerving van varkensrechten, stelt verweerder zich op het standpunt dat de effectiviteit van de last onder dwangsom zou worden ondermijnd indien rekening zou moeten worden gehouden met handelingen die hebben plaatsgevonden na oplegging van die last en op grond daarvan verbeurde dwangsommen.
3.2 Bij bob II heeft verweerder het bezwaar van Ruim Zicht gegrond verklaard omdat niet tijdig op het verzoek van 24 april 2006 is beslist. Tevens heeft verweerder de last onder dwangsom bij dit besluit per 1 januari 2005 opgeheven omdat vanaf die datum de door A verworven varkensrechten en de exploitatie van de varkensinrichting "bij elkaar zijn gekomen".
Verweerder overweegt dat voor het intrekken van die last met ingang van een eerdere datum - in het bijzonder de datum van oplegging van die last - geen aanleiding bestaat, omdat de in 2004 verworven varkensrechten na de begunstigingstermijn en bovendien niet op naam van Ruim Zicht zijn verkregen.
Evenmin ziet verweerder aanleiding de dwangsom te matigen, aangezien deze in redelijke verhouding staat tot enerzijds de zwaarte van het door de overtreding(en) geschonden belang en anderzijds de beoogde effectieve werking van de dwangsomoplegging (het voorkomen van - verdere - overtreding van het dagquotum).
4. Het standpunt van appellanten
4.1 A voert in zijn beroep allereerst aan dat hij ten tijde van het opleggen van de (last onder) dwangsom geen houder van de varkens was en dat in het toepasselijke recht geen grondslag valt aan te wijzen om hem als middellijk bestuurder van de vennootschap die het dagquotum heeft overtreden mede als overtreder aan te merken. Op grond van artikel 5:32, eerste lid, Awb kan een last onder dwangsom slechts worden opgelegd aan een overtreder, terwijl pas met ingang van 1 januari 2006 in artikel 72, tweede lid, van de gewijzigde Meststoffenwet de mogelijkheid is gecreëerd om de bestuurder van een vennootschap mede als overtreder aan te merken. A concludeert dat de (handhaving van de) last ten onrechte mede tot hem is gericht.
A stelt voorts dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het feit dat de situatie inmiddels is gelegaliseerd. Sinds 1 januari 2005 worden de varkens wel op zijn naam gehouden en hij beschikt over voldoende varkensrechten.
Hierbij komt dat al geruime tijd geleden is gevraagd om opheffing/wijziging van het dagquotum, waarop ten tijde van het onderhavige bestreden besluit nog steeds niet was beslist. Dit laat onverlet dat in 2005 geen sprake (meer) was van overschrijding van het uitbreidingsverbod van artikel 15 Whv. Artikel 27 Whv, waarin de bevoegdheid van verweerder tot het opleggen van een dagquotum was geregeld, moet worden aangemerkt als een verbijzondering van het uitbreidingsverbod. Op grond van dat artikel komt het dagquotum overeen met het "op het bedrijf" rustende varkensrecht, vermeerderd met
10%. Omdat op het onderhavige bedrijf inmiddels over voldoende varkensrechten werd beschikt, kwam verweerder niet langer de bevoegdheid tot handhaving van het dagquotum toe en derhalve evenmin tot het handhaven van de opgelegde last onder dwangsom.
De door verweerder in dit verband gewenste discussie met betrekking tot de vraag door wie het onderhavige varkensbedrijf wordt gevoerd, is niet van belang. Indien er geen sprake is van een overschrijding van het varkensrecht, is er ook geen overtreder.
A ziet niet in welk belang verweerder nog heeft bij het bestreden besluit. Aan de handhaving van de last jegens A is een begunstigingstermijn van vier weken verbonden, zodat door hem geen dwangsommen zijn verbeurd en het belang dan ook niet daarin gelegen kan zijn. Door niettemin te weigeren de last jegens hem ongedaan te maken, krijgt deze ten onrechte een punitief karakter.
A blijft van mening dat hij in strijd met artikel 4:8, eerste lid, Awb niet voorafgaand aan de last is gehoord en dat de aan hem verleende begunstigingstermijn van vier weken (veel) te kort is. Verder lijkt het er op dat verweerder, door geen (tijdig) besluit te nemen op het verzoek het dagquotum ongedaan te maken of aan te passen, persé wil dat de stal leeggeruimd wordt, terwijl A al het mogelijke heeft gedaan om de situatie te legaliseren door het verwerven van varkensrechten. Tenslotte stelt A dat verweerder handelt in strijd met artikel 7:11 Awb, door in het bestreden besluit wel op te merken dat er aanleiding bestaat om de last op te heffen, maar dit niet in dat zelfde besluit te doen.
Ook in het licht van al het vorenstaande kan de last onder dwangsom en het bestreden besluit niet in stand blijven, aldus A.
4.2 Ruim Zicht voert in het door haar ingestelde beroep - samengevat - het volgende aan.
Reeds in 2004 zijn in verband met het uitbreidingsverbod van artikel 15 Whv (op grond van lease) voldoende varkensrechten verworven, die in dat jaar nog benutbaar waren. Ruim Zicht verkeerde in de veronderstelling dat zij in verband daarmee ook geen dwangsommen zou verbeuren. Na de uitspraak van de voorzieningenrechter van 24 november 2004 bleek dat het terugleasen van varkensrechten niet mogelijk was, waardoor een aantal lease-overeenkomsten alsnog is omgezet in koopovereenkomsten. Achteraf moet echter worden geconstateerd dat het uitbreidingsverbod in 2004 niet is overschreden.
Met betrekking tot haar belang bij de onderhavige procedure, wijst Ruim Zicht op het naar aanleiding van in 2004 geconstateerde overtreding(en) van het dagquotum uitgevaardigde dwangbevel. De tegen dat bevel gevoerde civiele verzetprocedure heeft geleid tot het vonnis van 9 november 2005, waarbij de rechtbank te ’s-Gravenhage het verzet ongegrond heeft verklaard. Met betrekking tot de door Ruim Zicht gevorderde matiging, heeft de rechtbank geoordeeld dat het aan het bestuursorgaan en de bestuursrechter is om de hoogte van de dwangsom vast te stellen, c.q. de redelijkheid daarvan te beoordelen, en dat in deze systematiek niet past dat de civiele rechter de dwangsom zou kunnen matigen. Daarom heeft Ruim Zicht zich met haar verzoek tot opheffing/matiging van de (last onder) dwangsom tot verweerder gewend, welk verzoek verweerder ten onrechte heeft afgewezen.
Het enkele feit dat Ruim Zicht de overtreding van het dagquotum niet binnen de begunstigingstermijn ongedaan heeft gemaakt, maakt naar haar opvatting niet dat verweerder in redelijkheid tot handhaving van die last (over 2004) heeft kunnen komen.
Er zijn in 2004 immers varkensrechten geleasd, die in dat jaar nog volledig benutbaar waren. Hierdoor kan achteraf worden vastgesteld dat het uitbreidingsverbod in 2004 niet is overschreden en het door dat verbod beschermde milieubelang niet is geschaad.
Bovendien moet verweerder in het kader van de belangenafweging op grond van artikel 3:4 Awb rekening houden met het financiële belang van Ruim Zicht - een ingevorderde dwangsom van bijna 1 miljoen euro - en met het feit dat het handhavingsbelang in dit geval ook is gediend door het alsnog verwerven van benutbare varkensrechten in 2004.
Ruim Zicht wijst in dit verband op de uitvoeringspraktijk van verweerder terzake van het uitbreidingsverbod, op grond waarvan een overtreding van dat verbod door verwerving van (benutbaarheid van) varkensrechten voor het einde van het desbetreffende jaar ongedaan kan worden gemaakt.
Door aan deze omstandigheden voorbij te gaan, krijgt verweerders standpunt een punitief karakter, hetgeen niet strookt met de doelstelling van een last onder dwangsom.
Ruim Zicht stelt bovendien dat verweerder bij zijn afwijzing van het verzoek de dwangsom te matigen ten onrechte voorbij gaat aan het feit dat sprake is van een preventief middel tot handhaving, met het oog waarop artikel 5:32, vierde lid, Awb is geschreven, en dat ook bij de beslissing op het matigingsverzoek het feit dat achteraf voldoende benutbare varkens-rechten zijn verworven een rol behoort te spelen.
In dit verband wijst Ruim Zicht er op dat zij er steeds vanuit is gegaan dat ook in het kader van het dagquotum, net als bij het uitbreidingsverbod van artikel 15 Whv, rekening zou worden gehouden met jaargemiddelden.
Dat de last onder dwangsom per 1 januari 2005 is ingetrokken, baat Ruim Zicht niet. Zij is immers vanaf die datum geen houder van de varkens meer. Het gaat haar om in het jaar 2004 verbeurde dwangsommen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Met betrekking tot het beroep van A wijst het College er allereerst op dat deze appellant de eigenaar is van de varkensstal op de F te B en tevens middellijk bestuurder is van de vennootschap die tot de datum waarop hij de varkens op eigen naam is gaan houden (1 januari 2005) als de houder van de varkens kon worden aangemerkt.
Met verweerder concludeert het College dat A het dan ook in zijn macht had de in 2004 geconstateerde overtreding(en) van het dagquotum ongedaan te maken. Onder deze omstandigheden heeft verweerder A dan ook terecht aangemerkt als mede-overtreder van dat quotum en heeft verweerder de last onder dwangsom, strekkende tot het ongedaan maken van verdere overtreding van het dagquotum, op 26 augustus 2004 mede aan A kunnen opleggen.
Voorts is het College van oordeel dat verweerder, mede gelet op de omstandigheden van het geval (A was in zijn hiervoor vermelde hoedanigheid reeds geruime tijd op de hoogte van de aan D/Ruimzicht opgelegde last onder dwangsom), bij het bestreden besluit terecht heeft overwogen dat schending van artikel 4:8 Awb door het horen in bezwaar "geheeld" is, alsmede dat de aan A geboden begunstigingstermijn van vier weken de redelijkheidstoets kan doorstaan.
Met betrekking tot de gestelde strijd met artikel 7:11 Awb, stelt het College voorop dat het in het onderhavige geschil gaat om een aan A in zijn hoedanigheid van middellijk bestuurder en feitelijk leidinggevende opgelegde (en gehandhaafde) last onder dwangsom. Bovendien wijst het College er onder verwijzing naar de uitspraak van heden (AWB 06/226 en 06/719) op dat het verweerder nog gedurende het hele jaar 2005 niet - voldoende - duidelijk was, of A inmiddels als houder van de varkens aan de F te B kon worden aangemerkt en of de door hem verworven varkensrechten voor die varkenshouderij werden benut. Pas nadat verweerder, op basis van meermaals verzochte informatie, voldoende duidelijk was hoe de feitelijke bedrijfssituatie vanaf 1 januari 2005 was, bestond voor hem aanleiding het dagquotum aan te passen en - zelfs vooruitlopend daarop - de last ten aanzien van A met ingang van 1 januari 2005 ongedaan te maken. Anders dan A stelt, behoefde dit verweerder echter geen aanleiding te geven het bezwaar, dat ook en vooral op andere gronden dan de gewijzigde bedrijfssituatie was gestoeld, gegrond te verklaren.
5.2 Zoals het College reeds eerder (in de aan appellanten bekende uitspraak van 5 april 2005 in de zaken 04/787 en 04/813) heeft overwogen, is bij oplegging van een dagquotum met het oog op handhaving van de Whv afgestapt van het ingevolge die wet algemeen geldende uitgangspunt van het jaargemiddelde en heeft de overtreder het - door het afvoeren van varkens en/of aankopen van varkensrechten - elke dag opnieuw in zijn macht de gestelde overtreding (al dan niet in verminderde mate) te laten voortduren dan wel te beëindigen.
Aan het vorenstaande is inherent dat een eenmaal plaatsgevonden overtreding van het dagquotum, anders dan die van het uitbreidingsverbod van artikel 15 Whv dat uitgaat van jaargemiddelden, niet door latere verwerving van varkensrechten ongedaan kan worden gemaakt. Dit is ook in de uitspraak van heden in de zaken 06/226 en 06/719 overwogen.
Reeds om die reden kan aan het beroep van Ruim Zicht op verweerders met betrekking tot het uitbreidingsverbod gevoerde praktijk niet de door haar gewenste betekenis toekomen. Dat zij in 2004 van mening was dat dit anders was, komt voor haar rekening en risico en kan aan de geconstateerde overtreding(en) en in verband daarmee verbeurde dwangsommen niet afdoen.
Het door Ruim Zicht gestelde financiële belang in verband met de hoogte van de verbeurde dwangsommen en de eind 2004 middels lease verworven en voor dat jaar benutbaar zijnde varkensrechten, vormen naar het oordeel van het College voorts niet zodanig zwaarwegende omstandigheden, dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren de hoogte van de dwangsom achteraf te wijzigen. Ten tijde van de overtredingen heeft Ruim Zicht in de wetenschap van de last en de daaraan verbonden hoogte van de dwangsom varkens gehouden, zodat zij zich zelf in de door haar genoemde financiële positie heeft gebracht. Hierbij komt dat de eind 2004 geleasde varkensrechten, evenals de later gekochte varkensrechten niet op haar naam zijn verworven en geregistreerd, terwijl zij tot 1 januari 2005 wel de houder van de varkens was. Van een legalisatie van het door haar overtreden quotum, zo deze al met terugwerkende kracht zou kunnen plaatsvinden, was derhalve voor die datum geen sprake.
5.3 De conclusie van het hiervoor overwogene is dat het beroep van beide appellanten ongegrond is.
5.4 Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2007.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining