Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 06/649 27 maart 2007
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, alsmede de afzonderlijke vennoten A en B, te C,
appellanten,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: B. Raven, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen te Assen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 21 augustus 2006, bij het College binnengekomen op 22 augustus 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 juli 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellanten, gericht tegen het uitblijven van een beslissing op hun melding voor hardheidscategorie 1 van het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv), niet-ontvankelijk verklaard.
Verweerder heeft bij brief van 5 oktober 2006 een verweerschrift ingediend en bij brief van 1 februari 2007 nadere informatie aan het College verschaft.
Op 13 februari 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader uiteen hebben gezet. Voorts is appellante
B ter zitting verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Ingevolge artikel 25 van de per 1 januari 2006 vervallen Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) konden bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 leidde tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende bepaling van de hoogte van deze rechten.
Deze algemene maatregel van bestuur was het eveneens per 1 januari 2006 vervallen Bhv. Hoofdstuk 2, § 1, van het Bhv bevatte een van de Whv afwijkende regeling met betrekking tot de varkensrechten van bedrijven met een niet representatief aantal varkens in 1995 en 1996, waarvan de latente ruimte in die beide (referentie)jaren tenminste 11% van het in het desbetreffende jaar geldende niet gebonden mestproductierecht varkens/kippen bedroeg.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, Bhv werd het varkensrecht van een bedrijf dat aan voormelde voorwaarden voldeed, berekend op grond van het aantal in 1994 gemiddeld op het bedrijf gehouden varkens, verminderd met 10%. Artikel 4, tweede en derde lid, Bhv luidde, voorzover van belang, als volgt:
"2. Voor de toepassing van het eerste lid wordt het in 1994 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens (…) slechts in aanmerking genomen voorzover dit aantal lager is dan zowel het voor 1995 als 1996 berekende aantal varkenseenheden, dat wordt bepaald door de som van het grondgebonden mestproductierecht geldend met betrekking tot het desbetreffende jaar en 89% van het met betrekking tot dat jaar geldende niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen te verminderen met achtereenvolgens:
a. de mestproductie afkomstig van de in het desbetreffende jaar gehouden dieren van andere diersoorten dan varkens en kippen, voorzover deze mestproductie groter is dan het niet-gebonden mestproductierecht voor deze diersoorten met betrekking tot dat jaar, en
b. de mestproductie afkomstig van de in het desbetreffende jaar gehouden kippen, en het verschil te delen door 7,4 kg fosfaat.
3. Artikel 6, derde, vierde, vijfde en zesde lid, van de wet is van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat in plaats van "1996" telkens wordt gelezen "1994" en dat in artikel 6, vierde lid, van de wet in plaats van "in de aangifte overschotheffing 1996, bij gebreke daarvan, op het afsluitformulier 1996, dan wel, bij gebreke daarvan, op de vrijstellingsverklaring 1996" wordt gelezen: in de aangifte overschotheffing 1994."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 12 oktober 1998 heeft verweerder(s toenmalige Bureau Heffingen) van appellant A een meldingsformulier ontvangen, waarop is aangegeven dat appellanten in aanmerking willen komen voor hardheidscategorie 1 van het Bhv.
- Op een tweetal uitdraaien (hierna: prints) van het zogenoemde raadpleegscherm Hardheidsmelding varkensrechten van het voormalige Bureau Heffingen is vermeld dat naar aanleiding van voormelde melding op 22 januari 1999 een "Standaard retourbrief" is uitgegaan. Voorts blijkt uit die prints dat op 1 maart 1999 aan die melding van appellanten de status "Vervallen, definitief" is toegekend.
- Op 2 maart 2000 heeft verweerder aan appellanten een overzicht bedrijfssituatie gezonden, waarop is vermeld dat op basis van de gegevens ingevuld op de Melding varkensrechten (ingevolge de Whv) 945 (niet-fokzeugen)rechten zijn geregistreerd.
- Naar aanleiding van een berekening van pluimveerechten is aan appellanten op 18 april 2001 wederom een bedrijfsoverzicht gezonden, waarop eveneens 945 varkensrechten zijn vermeld.
- Op 23 januari 2006 heeft de onder verweerder(s ministerie) resorterende Algemene Inspectiedienst (AID) proces-verbaal opgemaakt in verband met vermoedelijke overtreding door appellanten van het uitbreidingsverbod van artikel 15 Whv.
In dit proces-verbaal is een op 31 oktober 2005 door B afgelegde verklaring weergegeven, voorzover hier van belang luidende als volgt:
"Tijdens de controle van de AID ben ik erop gewezen dat ik meer varkens hield dan dat ik rechten heb, maar daar ben ik het niet mee eens. Op [het m]oment van de toewijzing van de varkensrechten, in 1998, hebben wij ons laten bijstaan door een vertegenwoordiger van onze voerleverancier (…) Wij kwamen tot de conclusie dat wij onder de hardheidsgevallen vielen en dat voor ons 1994 als referentiejaar gold. Hij heeft het voor ons uitgeteld en kwam tot de conclusie dat wij recht hebben op 1067 varkensrechten. Wij hebben daarom (…) bezwaar aangetekend bij Bureau Heffingen. Als antwoord kreeg ik in eerste instantie een brief dat ik 945 varkensrechten had en vervolgens een brief waarop 995 varkensrechten stonden vermeld. Op laatstgenoemd schrijven heb ik een correctie toegepast. (…) Dit heb ik vervolgens opgestuurd naar bureau heffingen en nooit meer iets over vernomen."
- Bij dagvaarding van 31 mei 2006 is de maatschap gedagvaard om te verschijnen voor de economische politierechter in verband met overtreding van het uitbreidingverbod van artikel 15 Whv in de jaren 2003 en 2004. De behandeling van de strafzaak is aangehouden in afwachting van de uitspraak van het College op het onderhavige beroep.
- Bij brief van 30 juni 2006 hebben appellanten bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van een beslissing op hun melding voor hardheidscategorie 1 Bhv.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
In het bestreden besluit stelt verweerder dat hij de Bhv-melding op 12 oktober 1998 heeft ontvangen, maar vervolgens retour heeft gezonden omdat het formulier niet volledig was ingevuld. Vervolgens heeft verweerder op 2 maart 2000 aan appellanten een overzicht bedrijfssituatie gezonden, waaruit zij konden afleiden dat hun aanvraag voor hardheidscategorie 1 niet was gehonoreerd.
Het pas op 3 juli 2006 ontvangen bezwaar van appellanten is niet-ontvankelijk, omdat dit niet is ingediend voor afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Ook indien wordt aangenomen dat het bezwaar is gericht tegen het uitblijven van een beslissing op hun Bhv-melding is het bezwaar - gelet op artikel 6:12, derde lid, Awb - niet-ontvankelijk aangezien het onredelijk laat is ingediend.
Ten overvloede heeft verweerder in het bestreden besluit meegedeeld dat de melding voor hardheidscategorie 1 coulancehalve in behandeling is genomen en dat dit heeft geleid tot een berekening van 995 (in plaats van het op grond van de Whv berekende aantal van 945) varkensrechten, hetgeen bij een bedrijfsoverzicht met volgnummer 7 aan appellanten is meegedeeld.
Verweerder heeft in het bestreden besluit uiteengezet hoe hij aan dit aantal is gekomen; 1995 is van de referentiejaren het jaar waarin in verband met de mestproductie van andere dieren dan varkens, het laagste aantal kg fosfaat beschikbaar was om te worden omgezet in varkensrechten. Dat jaar moet dan ook op grond van artikel 4, tweede lid, Bhv tot uitgangspunt worden genomen, aldus verweerder.
4. Het standpunt van appellanten
4.1 Appellanten stellen zich primair op het standpunt dat hun bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Verweerders verwijzing naar artikel 6:7 Awb is onjuist, aangezien verweerder ten tijde van verzending van het bedrijfsoverzicht van 2 maart 2000 het standpunt innam dat (ook) een reactie op een Bhv-melding geen besluit behelsde. Pas sinds de uitspraak van het College in de zaak D (van 19 juni 2001) is voor verweerder duidelijk dat in een dergelijk geval sprake is van een besluit. Appellanten zijn niet geabonneerd op vaktijdschriften en wisten tot voor kort niet beter dan dat reacties op meldingen als hier aan de orde niet konden worden aangemerkt als besluit. Verweerder heeft dat ook altijd uitdrukkelijk in zijn brochures, formulieren en bedrijfsoverzichten aan de varkenssector meegedeeld en heeft appellanten nooit schriftelijk meegedeeld dat er op hun Bhv-melding een besluit was genomen.
Gelet op het vorenstaande kan appellanten evenmin artikel 6:12 Awb worden tegengeworpen. Appellanten zijn pas door de strafzaak van de kwestie op de hoogte gekomen. Zouden zij van meet af aan bekend zijn geweest met een besluit van verweerder, dan wel met het voor de mogelijkheid van bezwaar daarmee op een lijn te stellen uitblijven van een beslissing terzake, dan hadden zij veel eerder rechtsmiddelen kunnen aanwenden of hun bedrijfssituatie aan het standpunt van verweerder kunnen conformeren.
In ieder geval zouden appellanten dan niet met een ten laste gelegde overtreding van de Whv in het verleden zijn geconfronteerd.
4.2 Bovendien deugt verweerders alsnog in het bestreden besluit opgenomen berekening van het aantal varkensrechten op basis van hardheidscategorie 1 niet.
Hoofdregel van artikel 4, eerste lid, Bhv is het aantal in 1994 gehouden aantal dieren, verminderd met de generieke korting van 10%; dit komt voor appellanten neer op 1.125 dieren. Op grond van artikel 4 Bhv, tweede lid, geldt hierop een beperking die door verweerder ten onrechte is gerelateerd aan de situatie in de referentiejaren.
Appellanten stellen zich op het standpunt dat de berekening van artikel 4, tweede lid, Bhv moet plaatsvinden aan de hand van de (gemiddelde) situatie in 1994. Het kan naar hun mening niet de bedoeling zijn dat voor het plafond van het te berekenen varkensrecht zou moeten worden gekeken naar de referentiejaren, terwijl deze nu juist niet representatief geacht kunnen worden. Ook uit artikel 4, derde lid, Bhv volgt volgens appellanten dat bij de berekening van het varkensrecht van de situatie in 1994 moet worden uitgegaan.
In dat jaar was op hun bedrijf sprake van een kleinere mestproductie van andere diersoorten dan varkens, zodat een groter deel van het totale mestproductierecht (het grondgebonden deel) beschikbaar was voor varkens.
4.3 Ter zitting heeft appellante B meegedeeld dat de in haar, in het proces-verbaal van de AID weergegeven, verklaring van 31 oktober 2005 genoemde brieven betrekking hadden op de aan haar naar aanleiding van de inwerkingtreding van de Whv en het Bhv door (het toenmalige) Bureau Heffingen gemaakte berekeningen.
Andere brieven of besluiten van verweerder, waaronder het door verweerder genoemde en beweerdelijk aan appellanten gezonden bedrijfsoverzicht in verband met de invoering van pluimveerechten, hebben appellanten nooit ontvangen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Primair is in geschil of verweerder het bezwaar van appellanten terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het College beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
5.2 Gelet op de gedingstukken kan het College niet anders concluderen, dan dat op 2 maart 2000 aan appellanten is meegedeeld dat hun varkensrecht op grond van hun op de Whv gebaseerde melding varkensrechten 945 varkenseenheden bedraagt.
Volgens vaste jurisprudentie van het College (o.m. AWB 98/1350 t/m 1366) is een dergelijke mededeling niet op rechtsgevolg gericht en is deze mededeling geen besluit als bedoeld in artikel 34 Whv, gelezen in samenhang met artikel 1:3, eerste lid, Awb. Indien het ervoor zou moeten worden gehouden dat het bezwaar van appellanten tegen de (inhoud van de) brief (met bijlage) van 2 maart 2000 is gericht, is het bezwaar reeds om die reden niet-ontvankelijk.
5.3 Appellanten hebben in bezwaar gesteld dat zij op hun melding ingevolge het Bhv nooit een reactie hebben ontvangen, dat blijkens jurisprudentie van het College een dergelijke reactie wel een Awb-besluit is en dat het niet aan hen te wijten is dat tegen het uitblijven van die reactie niet eerder bezwaar is gemaakt.
Het College wijst er allereerst op dat verweerder met de door hem bij (fax)brief van 1 maart 2007 overgelegde prints met betrekking tot de Bhv-melding van het bedrijf van appellanten, aannemelijk heeft gemaakt dat naar aanleiding van die melding op 22 januari 1999 een ("standaard")brief aan appellanten is gezonden.
In het midden kan blijven of de stelling van appellanten dat zij die brief nimmer hebben ontvangen, juist is. Immers, zelfs indien daarvan zou moeten worden uitgegaan, geldt dat ervan uit moet worden gegaan dat appellanten op de hoogte waren van het feit dat ten behoeve van hun bedrijf 945 varkenseenheden waren geregistreerd.
De stelling dat zij zowel de brief van 2 maart 2000 als het in april 2001 aan hen gezonden bedrijfsoverzicht niet hebben ontvangen, komt het College overigens niet geloofwaardig voor. Bovendien hadden appellanten uit het feit dat zij, naar zij stellen, nooit een antwoord op hun Bhv-melding hebben ontvangen, kunnen en moeten concluderen dat hun melding voor hardheidscategorie 1 niet tot inwilliging van het door hen beoogde aantal varkensrechten had geleid. Gesteld noch gebleken is dat appellanten eerder dan door middel van hun bezwaarschrift van 30 juni 2006 contact op hebben genomen met verweerder.
Dat appellanten, naar zij stellen, voordien niet op de hoogte waren van de mogelijkheid bezwaar te maken acht het College - indien dit ondanks de uitgebreide communicatie van Bureau Heffingen jegens de varkenshouders naar aanleiding van de uitspraak D (AWB 00/581) voor juist moet worden gehouden - geen omstandigheid die maakt dat de termijnoverschrijding van hun bezwaar verschoonbaar zou kunnen worden geacht.
Hierbij neemt het College hetgeen hiervoor is overwogen met betrekking tot de door verweerder aan appellanten gezonden berichten en het uitblijven van enige eerdere actie aan hun zijde in aanmerking.
Onder deze omstandigheden heeft verweerder zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het bezwaar van appellanten, voorzover dit geacht moet worden te zijn gericht tegen het uitblijven van een besluit, onredelijk laat is ingediend en om die reden niet-ontvankelijk is.
5.4 Geheel ten overvloede merkt het College op dat verweerder zich gelet op het bepaalde in artikel 4, tweede lid, Bhv terecht op het standpunt heeft gesteld, dat het aantal aan appellanten toekomende varkensrechten wordt beperkt door de berekening van het referentiejaar dat leidt tot het laagste aantal varkenseenheden.
Deze wijze van berekening is door genoemd artikellid dwingend voorgeschreven, zodat verweerder terzake geen beslissingsruimte toekomt. Bovendien geldt, zoals verweerder ook ter zitting heeft toegelicht, dat de achterliggende gedachte van deze berekening is dat varkenshouders als appellanten niet in een gunstiger positie dienen te komen dan varkenshouders voor wie op grond van het overigens toepasselijke recht een varkensrecht is berekend op basis van de (forfaitaire) latente ruimte in (een van) de referentiejaren.
5.5 Het beroep is derhalve ongegrond. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2007.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining