Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 06/505 23 april 2007
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. M.J.C. Mol, werkzaam bij de Zuidelijke Land- en Tuinbouw Organisatie te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: ing. G.C.J. van Rooijen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 21 juni 2006, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 mei 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellant tegen twee besluiten van 1 augustus 2005. Bij deze besluiten heeft verweerder zijn eerdere besluiten op de aanvragen akkerbouwsteun in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) over de jaren 2001 en 2002 herzien en reeds uitbetaalde steunbedragen teruggevorderd.
Bij brief van 11 juli 2006 heeft appellant de gronden voor zijn beroep aangevuld.
Bij brief van 26 juli 2006 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Op 8 augustus 2006 heeft hij een verweerschrift ingediend.
Bij griffiersbrief van 24 november 2006 heeft het College verweerder verzocht aanvullende gegevens toe te zenden. Bij brief van 29 november 2006 heeft verweerder de gevraagde informatie verstrekt.
Op 12 maart 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant in persoon is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
“Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.”
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
“Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen “blijvend grasland”, “blijvende teelten”, “meerjarige gewassen” en “herstructureringsprogramma” de in bijlage I opgenomen definities.”
In de bedoelde bijlage staat:
“Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.”
Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 6
1. (…)
3. De controles betreffen tenminste een belangrijke steekproef uit de aanvragen. Deze steekproef bestaat uit tenminste:
- (…)
- 5 % van de steunaanvragen oppervlakten
Artikel 9
1. (…)
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag “oppervlakten” aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3 % van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
(…)
3. Is evenwel opzettelijk of door grove nalatigheid een onjuiste aangifte gedaan, dan wordt het betrokken bedrijfshoofd uitgesloten van:
a) de betrokken in artikel 1, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregeling voor het betrokken kalenderjaar, en
b) bij opzettelijk onjuiste aangifte, alle in artikel 1, lid l, van Verordening (EEG) nr. 3508/92 bedoelde steunregelingen voor het volgende kalenderjaar voor een oppervlakte die gelijk is aan die waarvoor zijn steunaanvraag is afgewezen.
(…)
Artikel 14
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het betrokken bedrijfshoofd verplicht dat bedrag terug te betalen (…)
(…)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd, dat derhalve volledig te goeder trouw heeft gehandeld en alle terzake geldende verplichtingen is nagekomen.
Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld.
(…)”
In Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen is onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 18
Controlepercentages
1. De controles ter plaatse betreffen jaarlijks tenminste:
a) 5 % van alle bedrijfshoofden die een steunaanvraag “oppervlakten” indienen;
(…)
Artikel 32
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30%, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
(...)
Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(...)
Artikel 49
Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het bedrijfshoofd verplicht het betrokken bedrag terug te betalen (…).
(...)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Vero Holstein BV, waarvan appellant de directeur is, heeft in haar aanvraag oppervlakten 2004 onder meer het perceel 2 van 8.04 ha voor akkerbouwsteun opgegeven.
- Op basis van een naar aanleiding van deze aanvraag ingesteld teledetectieonderzoek heeft GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, aan verweerder gerapporteerd dat dit perceel gemeten is op 7.92 ha en dat van dit perceel het noordelijk gedeelte niet voldoet aan de definitie akkerland. Van het perceel voldoet slechts 3.79 ha aan de definitie.
- Het perceel 2 uit de aanvraag 2004 valt gedeeltelijk samen met het perceel 14 met een aangevraagde oppervlakte van 5.12 ha uit de aanvraag oppervlakten 2001 en met het perceel 13 met een aangevraagde oppervlakte van 5.09 ha uit de aanvraag oppervlakten 2002 van appellant. Dit heeft verweerder aanleiding gegeven zijn eerdere besluiten op de aanvragen 2001 en 2002 van appellant te herzien.
- Bij het herzieningsbesluit betreffende de aanvraag 2001 heeft verweerder beslist dat van het voor akkerbouwsteun opgegeven perceel 14 slechts 0.99 ha voldoet aan de definitie akkerland. Daardoor ontstaat een verschil tussen de in de gewasgroep overige granen aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, uitgaat boven 20 % . Met toepassing van artikel 9 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 heeft verweerder daarom voor deze gewasgroep alsnog geen steun toegekend. Met toepassing van artikel 14 van Pro deze Verordening heeft verweerder € 1310,08 teruggevorderd.
- Bij het herzieningsbesluit betreffende de aanvraag 2002 heeft verweerder beslist dat van het voor akkerbouwsteun opgegeven perceel 13 slechts 0.96 ha voldoet aan de definitie akkerland. Verweerder heeft daarom besloten om appellant, die uitsluitend 11.58 ha maïs voor steun heeft opgegeven in zijn aanvraag 2002, voor de gewasgroep maïs op grond van artikel 32 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 alsnog geen steun toe te kennen. Verweerder heeft op grond van artikel 49 van Pro deze Verordening een bedrag van € 4330,99 aan reeds uitbetaalde steun teruggevorderd.
- Tegen deze besluiten heeft appellant bij brief van 22 augustus 2005 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 7 november 2005 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij samengevat, het volgende overwogen.
Het betoog van appellant dat verweerder reeds veel eerder had kunnen controleren op de definitie akkerland, waardoor appellant eerder had kunnen weten dat niet aan de definitie akkerland werd voldaan, kan niet slagen. Ingevolge artikel 6 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 en artikel 18 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 is verweerder immers slechts verplicht om jaarlijks een klein percentage van de opgegeven percelen te controleren. Aldus is pas uit de in 2004 uitgevoerde controle gebleken dat niet aan de definitie werd voldaan. Vaste jurisprudentie is dat in voorafgaande jaren uitgevoerde minder fijnmazige controles er niet aan in de weg staan dat later meer gedetailleerd aan de hand van satellietbeelden wordt gecontroleerd.
Ter weerlegging van de aan de hand van satellietbeelden getrokken conclusie dient een aanvrager tegenbewijs op perceelsniveau te leveren. De door appellant overgelegde luchtfoto van 25 mei 1989, die verweerder bij brief van 29 november 2006 aan het College heeft toegezonden, is in dit verband onvoldoende. Verweerder verwijst daarbij in het verweerschrift naar de door een deskundige van de Topografische Dienst/Kadaster op 2 augustus 2005 telefonisch verstrekte informatie, dat men op het betreffende soort luchtfoto’s gewassen en zaai- en ploegsporen niet kan onderscheiden.
Dat op het in het geding zijnde perceel in 1989 bieten zouden hebben gestaan, correspondeert niet met de landbouwtellinggevens van de voormalig eigenaar uit 1989.
Dat de bewijspositie van appellant na 14 jaar niet gemakkelijker is geworden neemt niet weg dat een aanvrager zich, voor hij een perceel opgeeft voor akkerbouwsteun, ervan dient te vergewissen dat het om een steunwaardig perceel gaat. Doet hij dit niet dan wel onvoldoende dan dient dit voor zijn risico te komen. Verweerder heeft overigens geen reden om de goede trouw van appellant in twijfel te trekken.
Verweerder is, nu niet aan de voorwaarden voor steunverlening is voldaan, op grond van de Europese regelgeving gehouden de daarin voorgeschreven sancties, die in vaste jurisprudentie niet als onevenredig zwaar zijn aangemerkt, toe te passen en tevens dient hij de onverschuldigd betaalde bedragen terug te vorderen.
Het beroep op artikel 44, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 kan niet slagen. Van geen schuld zou slechts sprake kunnen zijn indien appellant beschikt over een schriftelijke verklaring van de voormalig eigenaar, daterend van voor de aanvraag, waaruit blijkt dat deze verklaart dat het om steunwaardige grond gaat. Een dergelijk stuk is door appellant niet gepresenteerd. Appellant heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat hij zich voor hij het perceel opgaf op alle mogelijke manieren heeft laten voorlichten over de steunwaardigheid.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van zijn beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Op de ingebrachte luchtfoto van 25 mei 1989 is een zeer regelmatig, tot in de hoeken doorlopend, lijnenpatroon te zien, dat wijst op inzaai van een akkerbouwgewas.
GeoRas ziet op het beeld van 23 mei 1989 grasland, terwijl daar een half ontwikkeld bietengewas stond, dat even hoog is als grasland. Het is onaannemelijk dat op het betrokken perceel gras was ingezaaid, omdat het om “koude” moerige grond gaat. Inzaai met graszaad zou in april/mei hebben geleid tot afstuiven in verband met de grofzandige bovengrond.
Ter zitting heeft appellant hieraan toegevoegd dat op de luchtfoto rechte rijen te zien zijn, die bij zorgvuldige nameting 50 cm van elkaar blijken te staan. Daarmee kan de bevinding “grasland” van GeoRas niet juist zijn, want gras pleegt op een rijafstand van 5 cm te worden gezaaid. Dat de voormalig eigenaar geen bieten heeft opgegeven in zijn landbouwtelling 1989 is goed verklaarbaar als de beslissing om alsnog bieten in te zaaien is genomen na de datum 1 april 1989. Bekend is dat in de jaren 1987 tot en met 1991 landbouwtellinggegevens met regelmaat niet overeenkomen met de werkelijk geteelde gewassen.
Na 14 jaar is het voor een aanvrager vrijwel onmogelijk om gericht tegenbewijs te leveren. Zo zijn er bij de topografische dienst niet meer foto’s beschikbaar. In die omstandigheid kan het appellant niet worden toegerekend dat hij niet meer tegenbewijs kan aanleveren
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter weerlegging van verweerders standpunt dat uit analyse van satellietbeelden door Georas is gebleken dat van het perceel 14 uit de aanvraag 2001 slechts 0.99 ha voldoet aan de definitie en van perceel 13 uit de aanvraag 2002 slechts 0.96 ha heeft appellant gemotiveerd aangevoerd dat uit de door hem overgelegde - en naar door hem ter zitting verklaard via de vliegbasis Eindhoven verkregen - luchtfoto blijkt dat er in 1989 wel degelijk sprake was van een akkerbouwgewas.
5.2 Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat ook uit de luchtfoto niet blijkt dat er in 1989 sprake is geweest van de teelt van maïs of bieten.
Namens GeoRas is ter zitting verklaard dat de foto van 25 mei 1989 vermoedelijk een afdruk van een luchtfoto is. De op deze luchtfoto zichtbare lijnen zouden kunnen wijzen op bemesting of de aanleg van drainage. In ieder geval duiden deze lijnen niet zonder meer op de aanwezigheid van een gewas.
Bij de aanwezigheid van bieten zou op het satellietbeeld van 23 mei 1989 een donkerblauwe kleur kenmerkend voor pas geploegd land zichtbaar moeten zijn. De oranje kleur op het satellietbeeld wijst nadrukkelijk op gras. De teelt van bieten, die half april plegen te worden ingezaaid, is pas waar te nemen op een satellietbeeld van half juni.
5.3 Verweerder heeft ter ondersteuning van zijn standpunt verder aangevoerd dat op een panchromatische orthofoto, zoals door appellant is overgelegd, niet meer is te zien dan de ligging van wegen, land en bebouwing. Verweerder beroept zich in dit verband op een telefoongesprek van 2 augustus met een deskundige op het gebied van luchtfoto’s van de Topografische Dienst/kadaster. Blijkens een telefoonnotitie van dit gesprek zou de geraadpleegde deskundige De Graaf op de vraag of men gewassen, zaai- en ploegsporen kan zien op door de Topografische Dienst verstrekte luchtfoto’s het volgende hebben geantwoord.
“Strepen op de bedoelde luchtfoto kunnen van alles zijn zoals afwatering en hoeven niet eenduidig ploegsporen te zijn. Het is onmogelijk om begroeiing op een perceel te kunnen onderscheiden. Het is voor een deskundige mogelijk om bepaalde bossen te kunnen onderscheiden maar meer ook niet. Er zijn geen andere foto’s bij de Topografische Dienst Kadaster beschikbaar omdat voor hun werkzaamheden, het in kaart brengen van bebouwing, wegen, water en bossen, deze foto’s voldoende zijn.”
Daarnaast heeft verweerder landbouwtellinggegevens op naam van C te B overgelegd waaruit blijkt dat deze in 1989 geen bieten heeft geteeld.
5.4 Met hetgeen hiervoor is weergegeven heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd waarom appellants betoog dat uit de luchtfoto van 25 mei 1989 zou blijken dat op het betwiste perceel in dat jaar bieten zouden zijn geteeld hem niet overtuigt. Tevens blijkt hieruit dat verweerder bij de voorbereiding van het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig te werk is gegaan en aldus heeft gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het College overweegt in dit verband als volgt.
De landbouwtellingegevens van C kunnen niet relevant zijn voor beantwoording van de vraag of op het hier in het geding zijnde perceel in 1989 bieten werden geteeld. Het door verweerder niet aanvaarde gedeelte van perceel 14 in 2001 en perceel 13 in 2002 is immers groter dan de totaal opgegeven bedrijfsoppervlakte van het bedrijf van C. Genoemde C kan dan ook niet in 1989 eigenaar van het bewuste perceel(sgedeelte) zijn geweest, temeer niet nu dit blijkens de beschikbare beelden als een eenheid werd beschouwd.
Ter zitting is door appellant aangegeven dat deze landbouwtellinggegevens vermoedelijk betrekking hebben op het bedrijf van de vader van de voormalig eigenaar.
Verweerder heeft zich voor zijn standpunt dat op de luchtfoto van 25 mei 1989 – door hem aangeduid als een panchromatische orthofoto - geen aanwijzingen zijn te vinden die erop wijzen dat er bieten zouden zijn geteeld, beroepen op een telefonische mededeling van deskundige De Graaf van de Topografische Dienst. Enige aanwijzing omtrent de kwalificaties op grond waarvan deze medewerker van de Topografische Dienst als deskundige wordt opgevoerd ontbreekt. Daarnaast is de telefoonnotitie van 2 augustus 2006 geen verklaring van deskundige De Graaf zelf, maar de door een medewerker van verweerder opgetekende weergave van hetgeen hij telefonisch zou hebben verklaard. Gelet hierop heeft verweerder zijn standpunt niet zonder meer kunnen baseren op hetgeen deze deskundige zou hebben gesteld.
Daarenboven is niet duidelijk geworden of de deskundige de door appellant overgelegde luchtfoto heeft bezien en of hem appellants interpretatie van hetgeen daarop te zien valt concreet is voorgehouden, of dat het hier om in algemene zin geldende informatie over door de Topografische Dienst verstrekte luchtfoto’s gaat.
De mededelingen van GeoRas ter zitting dat de strepen op de luchtfoto op van alles kunnen wijzen hebben het College er niet van overtuigd dat het met de luchtfoto ingebrachte tegenbewijs, zonder dat aan de stellingen van appellant over hetgeen daarop gezien kan worden aandacht wordt besteed, terzijde kan worden gelegd.
5.5 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep gegrond dient te worden verklaard, dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd en dat verweerder opnieuw zal moeten beslissen op het bezwaar van appellant met inachtneming van hetgeen is overwogen in deze uitspraak.
Het College ziet aanleiding voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb. De proceskosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht berekend op € 322,-- (1 punt voor de indiening van het beroepschrift en factor 1 voor het gewicht van de zaak). Overige kosten zijn door appellant niet geclaimd.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaarschrift van appellant dient te beslissen met inachtneming van hetgeen in
deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 141,-- (zegge: honderdeenenveertig euro)
wordt vergoed;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellant, welke worden vastgesteld op € 322,-- ( zegge:
driehonderdtweeëntwintig euro);
- wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon die genoemde bedragen moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. W.E Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 april 2007.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas