Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 06/301 t/m 06/303 8 mei 2007
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaken van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F.S. Feenstra-Cooke, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen .
1. De procedure
Appellant heeft bij brieven van 11 april 2006, bij het College binnengekomen op 12 april 2006, beroep ingesteld tegen drie besluiten van verweerder van 14 maart 2006.
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellant tegen besluiten van 13 mei 2004, waarbij verweerder zijn eerdere besluiten tot verstrekking van akkerbouwsteun in het kader van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen
(hierna de Regeling) over de jaren 2001 (zaak 06/301), 2002 (zaak 06/302) en 2003 (zaak 06/303) heeft herzien en reeds uitbetaalde steun heeft teruggevorderd.
Bij brieven van 16 mei 2006 heeft verweerder verweerschriften ingediend en de op de zaken betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 28 februari 2007 heeft het onderzoek ter zitting in de drie, door het College gevoegd behandelde, zaken plaatsgehad, waarbij appellant, bijgestaan door zijn gemachtigde, is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Ter zitting is als getuige, opgeroepen door appellant, gehoord C, te D, als klantenbegeleider werkzaam voor de Boerenbond te Deurne en tevens als adviseur van appellant.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad van 27 november 1992 tot instelling van een geïntegreerd beheers en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
"Artikel 1
(…)
3. Onverminderd de specifieke bepalingen in het kader van de in lid 1 bedoelde regelingen, wordt in deze verordening verstaan onder:
- "bedrijfshoofd": de individuele landbouwproducent, natuurlijke of rechtspersoon dan wel groep natuurlijke of rechtspersonen, ongeacht de rechtspositie van de groep en haar leden volgens het nationale recht, waarvan het bedrijf zich bevindt op het grondgebied van de Gemeenschap;
- "bedrijf": het geheel van de produktie-eenheden dat door het bedrijfshoofd wordt beheerd en zich bevindt op het grondgebied van een Lid-Staat;
(…)"
In artikel 14 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is onder meer het volgende bepaald:
"1. In geval van een onverschuldigde betaling is het betrokken bedrijfshoofd verplicht dat bedrag terug te betalen (…).
(…)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd, dat derhalve volledig te goeder trouw heeft gehandeld en alle terzake geldende verplichtingen is nagekomen.
(…)"
In Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 49
Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het bedrijfshoofd verplicht het betrokken bedrag terug te betalen, verhoogd met de overeenkomstig lid 3 berekende rente.
(...)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd.
(…)
Artikel 53
Intrekking
1. Verordening (EEG) nr. 3887/92 wordt ingetrokken. Zij blijft evenwel van toepassing op steunaanvragen voor verkoopseizoenen of premieperioden die aflopen vóór 1 januari 2002.
(...)”
Ingevolge artikel 1 van Pro de Regeling EG steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: Regeling) werd en wordt onder "producent" verstaan:
"individuele landbouwondernemer in de Europese Gemeenschap, natuurlijke of rechtspersoon of samenwerkingsverband van natuurlijke of rechtspersonen, die op zijn bedrijf voor eigen rekening en risico akkerland met akkerbouwgewassen inzaait met de bedoeling deze gewassen te oogsten."
In voornoemde bepaling van de Regeling werd en wordt onder "bedrijf" verstaan:
"geheel van productie eenheden dat door de producent wordt beheerd en dat zich bevindt op het Nederlandse grondgebied."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant en E BV ( hierna: de BV) te B hebben sedert begin jaren ’90 twee akkerbouwbedrijven geëxploiteerd op het adres F te B. Voor beide bedrijven werd in de jaren 1999 en 2000 akkerbouwsteun in het kader van de Regeling aangevraagd en verkregen.
- Bij brief van 4 februari 2000 met als onderwerp "Regeling EG steunverlening akkerbouwgewassen 1999 (…)" heeft verweerder appellant medegedeeld dat is gebleken dat op zijn adres meerdere economische eenheden zijn gevestigd. Het betreft de bedrijven van appellant en van de BV. Hierbij is appellant in de gelegenheid gesteld verweerder nadere gegevens te doen toekomen.
- Bij brief van 16 februari 2000 heeft appellant verweerder een accountantsverklaring, alsmede enkele op zijn naam gestelde nota's betreffende de inzaai en het spuiten van maïs toegezonden.
- Bij brief van 22 maart 2002 met als onderwerp "Aanvraag oppervlakten/Gebruik gewaspercelen Opgave 1999 en 2000" heeft verweerder appellant medegedeeld dat door onvoorziene omstandigheden de controle “bedrijfssplitsing 1999 en 2000” pas in 2002 kon worden uitgevoerd en dat bij die controle is gebleken dat op zijn adres meerdere economische eenheden zijn gevestigd.
Hierbij is hij in de gelegenheid gesteld verweerder nadere gegevens te doen toekomen.
- Bij brief van 29 maart 2002 hebben appellant en de BV de inhoud van een op 26 maart 2002 gehouden telefoongesprek tussen getuige C en mevrouw G van LASER, vestiging Groningen, schriftelijk bevestigd. Blijkens dit schrijven heeft de heer C in het telefoongesprek verweerder medegedeeld dat in februari 2000 reeds een controle van de situatie op het bedrijf van A heeft plaatsgevonden en dat de heer H van LASER, vestiging Roermond, de situatie op bedoeld bedrijf destijds op grond van dezelfde gegevens die appellant met deze brief thans wederom aan verweerder heeft toegezonden, heeft goedgekeurd.
- Bij besluiten van 16 juni 2003 heeft verweerder zijn eerdere besluiten tot toekenning van akkerbouwsteun over de jaren 1999 respectievelijk 2000 herzien, omdat op grond van de door appellant geleverde informatie niet kon worden vastgesteld dat op het adres F te B sprake is van afzonderlijke bedrijven in de zin van artikel 1 van Pro de Regeling. Beide aanvragen werden alsnog afgewezen en de reeds uitbetaalde steun werd teruggevorderd.
- Tegen deze herzieningsbesluiten gerichte bezwaren heeft verweerder bij besluiten van 30 maart 2004 ongegrond verklaard. - Tegen deze besluiten tot ongegrondverklaring hebben appellant en de BV beroep ingesteld bij het College. Deze beroepen zijn bij het College ingenomen onder de zaaknummers Awb 04/353 (betreffende het jaar 1999) en 04/354 (betreffende het jaar 2000). Bij uitspraak van 2 november 2005 heeft het College beide beroepen gegrond verklaard. De bestreden besluiten werden vernietigd voorzover daarbij mede is beslist op de beroepen van de BV. Het College heeft de bezwaren van de BV alsnog niet- ontvankelijk verklaard. Het College heeft de besluiten voorzover deze betrekking hadden op appellant in stand gelaten.
- Intussen had appellant over de jaren 2001, 2002 en 2003 wederom aanvragen akkerbouwsteun ingediend. Ook naar aanleiding van deze aanvragen heeft verweerder appellant jaarlijks akkerbouwsteun toegekend.
- Bij besluit van 13 mei 2004 heeft verweerder zijn eerder genomen besluit op de aanvraag 2001 herzien, omdat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat op het adres F te B sprake was van twee afzonderlijke bedrijven. Verweerder heeft daarbij verwezen naar zijn besluit van 30 maart 2004 met betrekking tot het bezwaar van appellant tegen het besluit tot herziening van de beslissing op de aanvraag akkerbouwsteun 1999. Bij het herzieningsbesluit heeft verweerder de op de aanvraag 2001 reeds uitbetaalde steun ad € 5750,34 teruggevorderd.
- Met dezelfde motivering heeft verweerder bij afzonderlijk besluiten van 13 mei 2004 tevens zijn eerdere besluiten op de aanvragen akkerbouwsteun over 2002 en 2003 herzien. Bij het herzieningsbesluit met betrekking tot de aanvraag 2002 heeft verweerder € 1100,73 teruggevorderd. Bij het herzieningsbesluit met betrekking tot de aanvraag 2003 heeft verweerder € 1068,71 teruggevorderd.
- Tegen de drie herzieningsbesluiten van 13 mei 2004 heeft appellant op 27 mei 2004 bezwaarschriften ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder de drie bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten en het nader standpunt van verweerder
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
In het kader van de herbeoordeling van de besluiten op de aanvragen 1999 en 2000 is appellant de gelegenheid geboden aan te tonen dat op het adres F te B afzonderlijke bedrijven in de zin van de Regeling zijn gevestigd. Daarin is hij naar het oordeel van verweerder niet geslaagd. Het College is in zijn uitspraak van 2 november 2005 tot dezelfde conclusie gekomen. Daarmee is komen vast te staan dat appellant in de jaren 1999 en 2000 geen zelfstandig producent in het kader van de Regeling is geweest.
De uitspraak van het College heeft betrekking op de situatie in de jaren 1999 en 2000. Appellant heeft tegen de besluiten met betrekking tot de jaren 2001 t/m 2003 dezelfde argumenten aangevoerd als in de procedures betreffende de jaren 1999 en 2000. Nu appellant geen gronden heeft aangedragen op basis waarvan zou moeten worden geconcludeerd dat de bedrijfssituatie in 2001 t/m 2003 afweek van die in de jaren 1999 en 2000 kan de conclusie slechts zijn dat appellant ook in de jaren 2001 t/m 2003 geen zelfstandig producent in de zin van de Regeling is geweest.
In genoemde uitspraak heeft het College overwogen dat er geen grond is voor het oordeel dat de steunbedragen over de jaren 1999 en 2000 werden uitbetaald als gevolg van een fout van verweerder. Nu de situatie in de jaren 2001 t/m 2003 niet verschilt van die in de jaren 1999 en 2000 kan het beroep van appellant op artikel 14, vierde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 niet slagen.
Ten onrechte heeft appellant zich er op beroepen dat hij op grond van door medewerkers van verweerders dienst LASER (thans Dienst Regelingen) verstrekte informatie mocht aannemen dat het ingestelde onderzoek naar de vraag of hij zelfstandig producent was met een voor hem positief resultaat was afgesloten.
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder in dit verband opgemerkt dat appellant ten tijde van het indienen van de aanvragen voor 2001, 2002 en 2002 wist dat verweerder een onderzoek deed naar zijn zelfstandig producentschap.
Desgevraagd is namens verweerder ter zitting verklaard dat het onderzoek naar appellants producentschap is gestart in februari 2000. Appellant heeft toen stukken ter onderbouwing van zijn zelfstandig producentschap aan verweerder in de persoon van de heer H (hierna: H) van LASER, toegezonden. Daarna heeft adviseur van C in augustus 2000 ook nog contact gehad met mevrouw I van LASER, maar dat contact had betrekking op de juistheid van door appellant opgegeven perceelsgegevens. Vervolgens heeft het onderzoek, naar verweerder ook heeft meegedeeld in zijn brief van 22 maart 2002, door onvoorziene omstandigheden stilgelegen tot 2002. Pas toen is het onderzoek afgerond met een voor appellant ongunstig resultaat.
Appellant stelt dat uit het telefoongesprek van 26 maart 2002 van getuige C met mevrouw G van LASER duidelijk is geworden dat verweerder het in 2000 gestarte onderzoek had beëindigd en dat er op grond daarvan geen grond meer was voor het oordeel dat hij geen zelfstandig producent in de zin van de Regeling was. Verweerder bestrijdt deze uitleg. Allereerst is het hoogst ongebruikelijk dat een dergelijke mededeling telefonisch wordt gedaan. Daarnaast kan uit de bevestiging dat appellant ook al in 2000 gevraagd was om nadere bewijsstukken over te leggen en dat het opnieuw overleggen van dezelfde bewijsstukken dus overbodig was, niet worden afgeleid dat verweerder besloten zou hebben dat appellant aan de aan een zelfstandig producent te stellen eisen voldeed. Ten onrechte leidt appellant uit dit gesprek af dat verweerder slechts tengevolge van een aan verweerder toe te rekenen fout over de jaren 2001 t/m 2003 steun heeft toegekend.
Het beroep dat appellant doet op door verweerder opgewekt vertrouwen kan naar vaste jurisprudentie van Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen niet leiden tot subsidieverstrekking in strijd met bindende bepalingen van gemeenschapsrecht dan wel het achterwege laten van een in de Europese regelgeving neergelegde plicht tot terugvordering van onverschuldigd betaalde subsidie.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van zijn beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
De uitspraak van het College van 2 november 2005 heeft uitsluitend betrekking op de besluiten tot terugvordering van reeds uitbetaalde akkerbouwsteun over de jaren 1999 en 2000.
Verweerders besluiten tot terugvordering van over de jaren 2001 t/m 2003 reeds uitbetaalde steunbedragen zijn strijdig met het rechtzekerheids- en het zorgvuldigheidsbeginselsbeginsel. In dit verband wijst appellant op het feit dat zijn aanvragen akkerbouwsteun over de jaren 1999 en 2000 waren goedgekeurd. Daaruit kon hij slechts afleiden dat hij aan de voorwaarden voor steunverlening voldeed.
LASER heeft vervolgens bij brief van 4 februari 2000 appellant gevraagd bewijsstukken over te leggen waaruit blijkt dat hij zelfstandig producent in de zin van de Regeling is. Na telefonisch contact tussen H en getuige C op 16 februari 2000 heeft appellant bij brief van 16 februari 2000 de gevraagde bewijsstukken aan verweerder toegezonden.
Vervolgens heeft getuige C in augustus 2000 ook nog contact gehad met mevrouw I van LASER omtrent een schriftelijke controle van de in 2000 opgegeven percelen. Bij dit gesprek is niets gezegd omtrent bij verweerder bestaande twijfel omtrent het zelfstandig producentschap van appellant.
Daarna verneemt appellant niets meer van LASER tot verweerders brief van 22 maart 2002. Naar aanleiding van deze brief heeft getuige C op 26 maart 2002 telefonisch contact gehad met mevrouw G van LASER. Zij heeft hem bevestigd dat de bij brief van 22 maart 2002 gevraagde - en inmiddels toegezonden - nadere bewijsstukken ook reeds waren gevraagd in een door H in februari 2000 gestart onderzoek naar het zelfstandig producentschap van appellant. Hem werd gezegd dat alles in orde was en dat excuses op zijn plaats waren voor het feit dat hij twee maal met dezelfde vragen was lastig gevallen. Hieruit kon appellant slechts begrijpen dat verweerder kennelijk geen problemen meer zag met betrekking tot het zelfstandig producentschap van appellant. Appellant kon en mocht er dus op vertrouwen dat de in 2000 verstrekte gegevens voor verweerder voldoende waren geweest om vast te stellen dat hij aan de voorwaarden van de Regeling voldeed.
Het gegeven dat verweerder vervolgens bij besluiten van 13 mei 2004 tot terugvordering van reeds uitbetaalde steun over de jaren 2001, 2002 en 2003 over ging kan slechts betekenen dat de aanvankelijke toekenning van steun berustte op een fout van verweerder die niet kenbaar was voor appellant. Verweerder heeft immers nagelaten appellant eerder te berichten dat de door hem in februari 2000 verstrekte gegevens volgens verweerder niet voldoende waren om hem als zelfstandig producent aan te merken. Op grond van het vierde lid van artikel 14 van Pro Verordening (EEG) nr. 3887/92 en artikel 49, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 had verweerder daarom van terugvordering moeten afzien.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast dat appellant in zijn beroepschrift geen grieven heeft aangevoerd tegen verweerders oordeel dat hij niet als zelfstandig producent kan worden aangemerkt. Ter zitting heeft hij dit nog eens bevestigd. Daarmee staat vast dat appellant ook in de jaren 2001, 2002 en 2003 geen aanspraak kon maken op akkerbouwsubsidie. Het punt van geschil is beperkt tot de vraag of appellant gehouden is tot terugbetaling van de ten onrechte uitgekeerde subsidiebedragen. Appellant betwist deze gehoudenheid en beroept zich daarbij op een fout van verweerder, die appellant al in 2001 had moeten duidelijk maken dat sprake was van één bedrijf, een fout die appellant redelijkerwijs niet had kunnen ontdekken.
5.2 In zijn uitspraak van 2 november 2005 heeft het College omtrent hetzelfde beroep op artikel 14, vierde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 het volgende overwogen.
“Het College ziet geen grond voor het oordeel dat de subsidiebedragen voor de jaren 1999 en 2000 zijn uitbetaald als gevolg van een fout van de bevoegde instantie als bedoeld in artikel 14, vierde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92. De aanvrager is immers zelf verantwoordelijk voor het indienen van juiste aanvragen. Als verweerder op basis van door de aanvrager verstrekte, achteraf bezien onjuiste, gegevens tot een verstrekking en uitbetaling is gekomen, kan dit dan ook geen reden vormen om van terugvordering af te zien, indien later bij controle blijkt dat niet aan de voorwaarden voor subsidieverlening, waaronder ook is begrepen het vereiste dat de aanvrager als producent in de zin van de Regeling moet kunnen worden aangemerkt, is voldaan”
5.3 Het College stelt vast dat alleen het tijdsverloop verschilt met de situatie uit de vorige uitspraak van het College, doch ziet hierin geen reden voor een ander oordeel. Immers, appellant is in weerwil van de in de brieven van 4 februari 2000 en 22 maart 2002 neergelegde voorlopige bevindingen van verweerder voortgegaan met de verstrekking van onjuiste gegevens. Pas uit de terugvorderingsbesluiten van 16 juni 2003 blijkt dat het onderzoek is afgerond, hetgeen heeft geleid tot het definitieve standpunt van verweerder over de bedrijfssituatie van appellant, dat overigens in lijn is met de eerdere bevindingen.
5.4 Het beroep dat appellant wenst te doen op het rechtzekerheids- dan wel vertrouwensbeginsel kan niet slagen op grond van vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen.
In het arrest van 26 april 1988 in de zaak Krücken (zaak 316/86, Jur. 1988, blz. 2213) heeft het Hof geoordeeld dat geen beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan tegen een duidelijke bepaling van het gemeenschapsrecht en dat een daarmee strijdige handeling van een met de toepassing van het gemeenschapsrecht belaste nationale instantie geen gewettigd vertrouwen op een met het gemeenschapsrecht strijdige behandeling kan doen ontstaan.
Dit brengt tevens mee dat een beoordeling van de concrete feiten en omstandigheden ter zake van het beroep op het vertrouwensbeginsel achterwege kan blijven.
5.5 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat de beroepen ongegrond dienen te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2007.
w.g. F. Stuurop w.g. F.W. du Marchie Sarvaas