Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(Zesde enkelvoudige kamer)
AWB 06/536 22 juni 2007
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A B.V., te X, appellante,
gemachtigde: mr. B.F. de Jong, werkzaam bij Ditmar’s de Jong Belastingadvies, te Liessel,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: ing. G.C.J. van Rooijen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 2 juli 2006, bij het College per fax binnengekomen op 3 juli 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 23 mei 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen verweerders besluit van 27 december 2004, waarbij op de aanvraag akkerbouwsteun 2004 van appellante in het kader van de regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) is beslist.
Bij brief van 16 augustus 2006 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.
Bij brief van 21 augustus 2006 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Op 15 september 2006 heeft hij vervolgens een verweerschrift ingediend.
Op 12 maart 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst, teneinde appellante op haar verzoek in de gelegenheid te stellen ter onderbouwing van haar ter zitting ingenomen standpunt getuigen te doen horen en wellicht ook andere bewijsmiddelen over te leggen.
Op 27 april 2007 heeft het College van appellante nadere stukken ontvangen.
Op 11 mei 2007 heeft het College de zaak wederom ter zitting behandeld, waar namens appellante B en namens verweerder zijn gemachtigde zijn verschenen. Hierna heeft het College het onderzoek in de zaak gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is onder meer het volgende bepaald:
“Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.”
In artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
“Voor de toepassing van artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen “blijvend grasland”, “blijvende teelten”, “meerjarige gewassen” en “herstructureringsprogramma” de in bijlage I opgenomen definities.”
In bedoelde bijlage staat:
“Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft.”
In Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen is onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 32 Kortingen Pro en uitsluitingen bij te hoge aangifte
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3% of dan 2 ha, doch niet groter dan 20% van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte warop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30%, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
Wanneer het verschil groter is dan 50%, wordt het bedrijfshoofd bovendien tot een bedrag dat gelijk is aan het op grond van de eerste alinea geweigerde steunbedrag, nogmaals uitgesloten van de steun. (…)
Artikel 44 Uitzonderingen Pro op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(…)”
De Regeling luidde, voorzover en ten tijde hier van belang:
“ Artikel 4
1. Onder de voorwaarden, die voortvloeien uit de in artikel 3 genoemde Pro verordeningen alsmede onder de bepalingen van deze regeling, komt de producent in aanmerking voor een subsidie voor percelen akkerland:
(…)
3. De producent kan percelen akkerland als bedoeld in het eerste lid vervangen door andere gronden indien:
a. de perceelsindeling of de verkaveling van het bedrijf van overheidswege wordt gewijzigd of op grodn van de Plantenziektenwet beperkingen worden gesteld aan het telen van akkerbouwgewassen op het bedrijf;
b. de oppervlakte van de vervangende gronden niet groter is dan die van de te vervangen percelen akkerland;
c. (…)
d. en voorafgaand aan het betrokken verkoopseizoen schriftelijk toestemming is verkregen van LASER.
Een schriftelijke aanvraag voor de hiervoor bedoelde toestemming wordt uiterlijk op 1 maart voorafgaand aan het betrokken verkoopseizoen door LASER ontvangen.
(…).”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft op 14 mei 2004 met het formulier Gecombineerde opgave 2004 een aanvraag voor akkerbouwsteun in het kader van de Regeling ingediend.
Bij deze aanvraag heeft zij 14.01 ha maïs, 4.07 ha wintertarwe en 2 ha groene braak voor subsidie opgegeven. Daaronder perceel 2 van 10.41 ha met maïs, perceel 3 van 2 ha met groene braak en perceel 4 van 3.22 ha met wintertarwe.
- Bij besluit van 27 december 2004 heeft verweerder naar aanleiding van de aanvraag appellante een subsidie toegekend van € 5.201,71. Daarbij heeft hij 12.25 ha maïs, 3.36 ha wintertarwe en 0.36 ha braak als geconstateerd aangemerkt.
- Bij brief van 2 februari 2005 heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 19 januari 2006 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Appellante heeft de percelen 2, 3 en 4 eveneens opgegeven in haar aanvraag akkerbouwsteun 2003. Uit een met betrekking tot die aanvraag door het bureau GeoRas uitgevoerd teledetectieonderzoek is gebleken dat gedeelten van die percelen niet voldoen aan de definitie akkerland; deze perceelsgedeelten zijn daarom in het besluit met betrekking tot de aanvraag 2003 als niet geconstateerd aangemerkt.
Een tegen het besluit met betrekking tot de aanvraag 2003 gericht bezwaar heeft verweerder ongegrond verklaard. Daartegen heeft appellante beroep ingesteld bij het College. Het College heeft dit beroep onder zaaknummer 04/648 behandeld en het bij uitspraak van 7 december 2005 ongegrond verklaard.
Appellante heeft de in de ogen van verweerder niet steunwaardige perceelsgedeelten uit de aanvraag 2003 opnieuw opgegeven in haar aanvraag 2004. Aangezien ten tijde van de indiening van de aanvraag 2004 nog een bezwaarprocedure aanhangig was met betrekking tot de aanvraag 2003 heeft verweerder met zijn beslissing op de aanvraag 2004 gewacht totdat definitief beslist zou zijn op de aanvraag 2003. Met de uitspraak van het College van 7 december 2005 is definitief komen vast te staan dat de genoemde perceelsgedeelten van de percelen 2, 3 en 4 inderdaad niet steunwaardig zijn.
Aangezien verweerder meent dat appellante geen verwijt kan treffen van het feit dat zij- naar later is komen vast te staan- niet steunwaardige percelen heeft opgegeven waarvan ten tijde van het indienen van de aanvraag nog niet definitief vast stond dat zij inderdaad niet steunwaardig waren, heeft verweerder de aanvraag 2004 ambtshalve aangepast. De gedeelten van de percelen 2, 3 en 4 die niet voldoen aan de definitie akkerland (van perceel 2 een oppervlakte van 1.76 ha, van perceel 3 een oppervlakte van 1.64 ha en van perceel 3 een oppervlakte van 0.71 ha) zijn ambtshalve voorzien van de bijdragecode 999 (geen bijdrage), terwijl de resterende wel steunwaardige gedeelten in behandeling zijn genomen met de bijdragecode voor akkerbouwsteun. Op deze wijze is bereikt dat appellante bij het besluit op de aanvraag 2004 geen korting wegens het opgeven van niet steunwaardige percelen behoefde te worden opgelegd.
Nu met de uitspraak van het College van 7 december 2005 definitief is komen vast te staan dat de genoemde gedeelten van de percelen 2, 3 en 4 niet steunwaardig zijn ziet verweerder geen aanleiding om de premiewaardigheid van deze perceelsgedeelten opnieuw ter discussie te stellen.
Het beroep dat appellante doet op het feit dat haar bedrijf betrokken was bij de ruilverkaveling “Land van Cuijk” kan niet leiden tot een succesvol verzoek om ingevolge artikel 4 van Pro de Regeling te mogen schuiven met de definitie akkerland.
Reeds het gegeven dat appellante daartoe geen toestemming vooraf, zoals vereist in artikel 4, lid 3, sub d, van de Regeling, heeft aangevraagd staat daaraan in de weg.
Ook het beroep dat appellante doet op aan haar vanwege de ruilverkavelingscommissie “Land van Cuijk” gegeven voorlichting, waaruit zou zijn af te leiden dat voor de onder deze ruilverkaveling vallende percelen een generaal pardon voor het schuiven met de definitie zou gelden, kan niet slagen. Dat van bevoegde zijde is aangegeven dat een dergelijk generaal pardon zou gelden is niet gebleken. Het beroep op opgewekt vertrouwen faalt derhalve.
Ten overvloede stelt verweerder vast dat tijdens de hoorzitting van 31 maart 2004 in de bezwaarprocedure van de aanvraag 2003 is gebleken dat de door appellante in het kader van de ruilverkaveling ingeleverde percelen niet steunwaardig zijn, omdat zij niet aan de definitie akkerland voldoen. Daarmee is overdracht van de definitie akkerland naar de verkregen percelen 2, 3 en 4 niet mogelijk.
In het verweerschrift heeft verweerder het volgende aangevoerd.
Niet is gebleken dat verweerder een algemeen pardon heeft gegeven aangaande de definitie akkerland voor de landinrichting “Land van Cuijk”. Anders dan appellante stelt heeft het College in de zaak AWB 04/1054 (beroep van maatschap C) niet vastgesteld dat er een generaal pardon was voor de ruilverkaveling “Land van Cuijk”. Het college heeft slechts vastgesteld dat aannemelijk is dat de appellante in die zaak door de informatie van de landinrichtingscommissie, er vanuit is gegaan dat er een generaal pardon was en naar die informatie heeft gehandeld. Daarom kan deze maatschap, eveneens deelnemer aan de ruilverkaveling “Land van Cuijk”, wel met vrucht een beroep doen op in het kader van die verkaveling verstrekte voorlichting inhoudende dat er sprake zou zijn van een generaal pardon om te mogen schuiven met de definitie akkerland. Appellante meent recht te hebben op dezelfde beslissing en beroept zich in dit verband op het gelijkheidsbeginsel.
Dit beroep kan niet slagen omdat maatschap C, anders dan appellante, wel aannemelijk heeft gemaakt dat zij vanwege de landinrichtingscommissie informatie heeft gekregen omtrent een generaal pardon. Daarenboven heeft maatschap C, wederom anders dan appellante, wel steunwaardige grond ingeleverd in het kader van de ruilverkaveling. Van gelijkwaardige gevallen is dus geen sprake.
Niet gebleken is dat appellante er bij haar opgave vanuit is gegaan dat een generaal pardon zou gelden. Tijdens de hoorzitting op 19 januari 2006 heeft verweerder appellante gevraagd waarom de stukken betreffende het generaal pardon (verklaring van D, verklaring van de leden van de ruilverkavelingscommissie, afschriften van verslagen van vergaderingen van deze commissie) niet eerder in het geding zijn gebracht. Het antwoord was dat haar accountant haar daar pas onlangs op had gewezen. Verweerder kan hieraan slechts de conclusie verbinden dat appellante bij de opgave 2004 niet heeft gehandeld op basis van in 1996 gewekt vertrouwen dat er een generaal pardon zou gelden.
Ten onrechte gaat appellante er vanuit dat “geen schuld” als bedoeld in artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 aanleiding zou kunnen geven tot het verlenen van steun. Artikel 44 heeft Pro alleen betrekking op het eventueel achterwege laten van het opleggen van kortingen en uitsluitingen. Nu aan appellante geen korting is opgelegd kan het beroep op artikel 44 van Pro genoemde Verordening haar niet baten.
In het verweerschrift is tot slot aangevoerd dat de in 2001 uitgevoerde uitgebreide controle betrekking had op een overdeclaratie. Appellante en een buurman gaven dezelfde grond op. Bij het onderzoek terzake is geen onderzoek gedaan naar de perceelshistorie dan wel de definitie akkerland.
4. Het standpunt van appellante
Appellante meent dat de goedkeuring van haar aanvraag over het jaar 2001, die plaats vond na een zeer uitgebreide controle, bij haar terecht het vertrouwen heeft gewekt dat voldaan werd aan de definitie akkerland.
In het kader van de ruilverkaveling “Land van Cuijk” is vanwege de Landinrichtingscommissie het vertrouwen gewekt dat voor alle percelen binnen die ruilverkaveling een generaal pardon zou gelden. Dit hield in dat alle percelen binnen dit ruilverkavelingsgebied geacht werden te voldoen aan de definitie akkerland. Appellante heeft dit onderbouwd met een verklaring van het lid van de ruilverkavelingscommissie D van 15 november 2005 en een verklaring van alle leden van deze commissie, waaronder E, die destijds werkzaam was voor de Landinrichtingsdienst van verweerder, van 2 februari 2006. Tevens is appellante in het bezit van notulen van de vergadering van de landinrichtingscommissie van 13 maart en 8 mei 1996. Ten behoeve van appellante heeft de heer D bij brief van 23 april 2007 een extra schriftelijke verklaring afgegeven.
Ten onrechte stelt verweerder dat niet is gebleken dat een generaal pardon door de officiële instanties is afgekondigd. Aan de bij deze ruilverkaveling betrokken ondernemers is wel degelijk van bevoegde zijde meegedeeld dat er sprake was van een generaal pardon. Zonder generaal pardon zou de ruilverkaveling ook niet zo succesvol afgerond zijn.
In verband met dit opgewekt vertrouwen had verweerder niet tot weigering van een deel van de gevraagde steun mogen overgaan en, nu appellante geen schuld heeft aan de opgave van de in de ogen van verweerder niet steunwaardige perceelsgedeelten, toepassing moeten geven aan artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001.
Dat er bij de ruilverkaveling “Land van Cuijk” wel degelijk sprake is geweest van een generaal pardon blijkt ook uit de uitspraak van het College in de zaak van maatschap C (zaak 04/1054). Blijkens die uitspraak had verweerder in de situatie van deze ruilverkaveling wel degelijk toepassing moeten geven aan genoemd artikel 44. Appellante ziet niet in waarom ten opzichte van haar anders gehandeld zou moeten worden dan ten opzichte van maatschap C. Zij beroept zich in dit verband op het gelijkheidsbeginsel.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat in zijn uitspraak van 7 december 2005 (AWB 04/648, <www.rechtspraak.nl>, LJN AU7880) is vastgesteld dat de in de aanvraag 2003 door appellante opgegeven percelen 2, 3 en 4 gedeeltelijk niet voldeden aan de definitie van akkerland. Appellante heeft voornoemde percelen in de aanvraag 2004 opnieuw opgegeven. In onderhavige procedure heeft appellante niet bestreden dat de in de aanvraag 2004 opgegeven percelen 2, 3 en 4 in de referentiejaren 1987-1991 gedeeltelijk als permanent grasland in gebruik zijn geweest.
Voorts staat vast dat appellante geen gebruik heeft gemaakt van de in artikel 4, derde lid, van de Regeling geboden mogelijkheid om toestemming te vragen om bij een ruilverkaveling ingeleverde percelen die voor steunverlening in aanmerking kwamen door andere percelen te vervangen.
5.2 Appellante is niettemin van mening dat alle door haar opgegeven percelen premiewaardig zijn, omdat zij deze percelen verkregen heeft in het kader van de ruilverkaveling “Land van Cuijk” en voor de betrokken percelen een ‘generaal pardon’ is verleend, als gevolg waarvan die percelen geacht worden aan de definitie akkerland te hebben voldaan.
Met de term ‘generaal pardon’ bedoelt appellante dat toegezegd zou zijn dat alle bij de ruilverkaveling betrokken percelen geacht zouden moeten worden gedurende de referentieperiode voor akkerbouwdoeleinden in gebruik te zijn geweest, zodat zij op grond van de Regeling voor steun in aanmerking gebracht zouden kunnen worden. Het College constateert dat een boodschap van die strekking aan de bij de ruilverkaveling betrokken boeren gegeven is. Het College constateert tegelijkertijd dat de destijds geldende regelgeving verweerder niet de bevoegdheid verleende om een daartoe strekkend besluit te nemen, maar dat er voorts ook geen enkele indicatie is, dat zo’n besluit niettemin genomen zou zijn. Er is zelfs geen indicatie dat door verweerder, dan wel door bij de toepassing van de steunregeling betrokken ambtenaren, de suggestie gewekt zou zijn dat een dergelijk besluit zou bestaan. In het verslag van de 121ste en 122ste vergadering van de landinrichtingscommissie van 13 maart 1996 en 8 mei 1996 wordt uitsluitend vermeld dat een lid van de Commissie in Utrecht zou gaan informeren of een gezamenlijke ontheffing mogelijk was en vervolgens dat hem door Laser geantwoord is dat, voor percelen die binnen een ruilverkaveling vallen uitzonderingen mogelijk waren. Met een dergelijk antwoord wordt naar het oordeel van het College geen ‘generaal pardon’ verleend. Op basis van deze informatie moet dan ook geconstateerd worden dat de Ruilverkavelingscommissie zonder voldoende grond de betrokkenen bij de ruilverkaveling heeft medegedeeld dat een generaal pardon verleend was. Verweerder is aan een dergelijke mededeling niet gebonden.
Nu appellante stelt dat een ‘generaal pardon’ verleend is ligt het op haar weg voor die stelling bewijs te leveren. Waar verweerder verklaart dat hem van zo’n pardon niets bekend is, gaat appellantes stelling dat hij over de archieven beschikt, waarin zich stukken kunnen bevinden die haar gelijk bewijzen, zodat van hem gevergd mag worden die stukken op tafel te brengen, niet overtuigen. Verweerder kan niet met stukken bewijzen, dat hem nooit een verzoek om een generaal pardon te verlenen, bereikt heeft en dat hij daar dus ook nooit iets over besloten heeft. Bovendien is de stelling van appellante, gelet op het feit dat de figuur van het ‘generaal pardon’ niet in de wetgeving voorzien is, niet aannemelijk. Ter zitting van 12 maart 2007 heeft appellante verklaard alsnog te zullen bewijzen dat daadwerkelijk een generaal pardon is verleend. Zij heeft vervolgens een extra verklaring van de heer D van 23 april 2007 overlegd, waaruit echter niet kan worden afgeleid dat daadwerkelijk door de bevoegde instantie een generaal pardon is verleend.
Hiermee staat vast dat de oorspronkelijke door appellante ingediende aanvraag niet zou zijn gehonoreerd, nu de betreffende percelen niet premiewaardig zouden zijn geacht. De conclusie is dat verweerder, door de in de aanvraag 2004 genoemde percelen 2, 3 en 4 gedeeltelijk daaruit te verwijderen, zodat geen sanctie hoefde te worden opgelegd en de aldus gewijzigde aanvraag gehonoreerd kon worden, appellante niet tekort heeft gedaan.
5.3 Het College stelt vast dat in zijn uitspraak in de zaak van Maatschap C van 31 mei 2006 (AWB 04/1054,<www.rechtspraak.nl >, LJN AX8377) waar appellante zich op beroept, slechts is overwogen dat – kortgezegd – iemand die in redelijkheid dacht dat in het kader van de ruilverkaveling een generaal pardon was afgegeven bij een op die aanname gebaseerde steunaanvraag géén schuld treft in de zin van artikel 44 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001. Het door appellante gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel kan er derhalve maximaal toe leiden dat artikel 44 wordt Pro toegepast en de eventueel opgelegde kortingen en uitsluitingen achterwege worden gelaten. Nu gebleken is dat verweerder bij zijn besluit op de aanvraag 2004 anderszins heeft weten te vermijden dat hij verplicht zou zijn de ingevolge artikel 32 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 op te leggen kortingen en uitsluitingen wegens het opgeven van niet premiewaardige percelen toe te passen, kan een beroep op het gelijkheidsbeginsel en voornoemd artikel 44 appellante Pro niet baten. Het door appellante gewenste resultaat – volledige honorering van de oorspronkelijke aanvraag – kan door een beroep op artikel 44 niet Pro bewerkstelligd worden.
5.4 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond moet worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2007.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.H. Vazquez Muñoz