Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 06/344 5 oktober 2007
5134 Regeling GLB-inkomenssteun
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, te B, appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. A.E. Slor, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 3 mei 2006, bij het College binnengekomen op 9 mei 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 maart 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 7 februari 2006, waarbij verweerder appellante naar aanleiding van haar aanvraag akkerbouwsubsidie in het kader van de Regeling GLB-inkomenssteun (hierna: de Regeling) een subsidie heeft toegekend van € 12197,33.
Bij besluit van 22 juni 2006 heeft verweerder, ter vervanging van zijn besluit van 28 maart 2006, een nieuwe beslissing genomen op het bezwaar van appellante.
Bij brief van 18 juli 2006 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Bij griffiersbrief van 21 juli 2006 heeft het College appellante gevraagd aan te geven in hoeverre zij haar beroep, dat thans mede is gericht tegen de herziene beslissing van 22 juni 2006 wenst te handhaven. Bij brief van 30 juli 2006 heeft appellante meegedeeld haar beroep te handhaven.
Op 30 augustus 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 15 januari 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij voor appellante C en D zijn verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Nadat het onderzoek ter zitting was gesloten is het bij beslissing van 22 januari 2007 heropend om verweerder de gelegenheid te bieden op een aantal bij het College gerezen vragen te antwoorden. Bij brief van 27 februari 2007 heeft verweerder op de gestelde vragen gereageerd.
Op 12 maart en 15 maart 2007 zijn van appellante nadere opmerkingen ontvangen. Daarop heeft verweerder bij brief van 27 maart 2007 gereageerd.
Bij brief van 11 april 2007 heeft appellante aanvullende opmerkingen gemaakt. Hierop heeft verweerder bij brief van 27 april 2007 gereageerd.
Bij griffiersbrief van 10 mei 2007 heeft het College verweerder aanvullende vragen voorgelegd. Daarop heeft verweerder bij brief van 5 juni 2007 een reactie gegeven.
Bij brief van 25 juni 2007 heeft appellante haar standpunt nog eens toegelicht en meegedeeld geen behoefte te hebben aan een nadere behandeling ter zitting van het beroep.
Verweerder heeft bij brief van 2 juli 2007 meegedeeld van een nadere behandeling ter zitting van het beroep af te zien.
Vervolgens heeft het College het onderzoek gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover hier van belang:
“Artikel 101
Basisarealen
De areaalbetaling wordt vastgesteld per hectare en wordt naar regio gedifferentieerd.
De areaalbetaling wordt verleend voor een met akkerbouwgewassen ingezaaide oppervlakte of een overeenkomstig artikel 107 braakgelegde Pro oppervlakte die niet groter is dan het totale aantal hectaren van het/de regionale basisareaal/basisarealen zoals vastgesteld in bijlage VI van Verordening (EG) nr. 2316/1999(34) van de Commissie, rekening houdend met de toepassing van Verordening (EG) nr. 1017/94. (…)
Artikel 102
Overschrijding van basisarealen en maximum
1. Wanneer het totaal van de oppervlakten waarvoor op grond van de regeling voor akkerbouwgewassen een betaling wordt aangevraagd, inclusief de braaklegging krachtens die regeling in geval van toepassing van artikel 71, groter is dan het basisareaal, wordt het subsidiabele areaal per producent proportioneel verlaagd voor alle op grond van deze verordening in de betrokken regio gedurende hetzelfde verkoopseizoen verleende betalingen.
2. Het totaal van de gevraagde betalingen is niet hoger dan het maximum dat de Commissie overeenkomstig lid 2 van artikel 64 heeft Pro vastgesteld. Wanneer het totaalbedrag van de gevraagde steun het vastgestelde maximum overschrijdt, wordt de steun per landbouwer in dat jaar proportioneel verlaagd. (…)
Artikel 104
Basisbedrag
1. De areaalbetaling wordt berekend door het basisbedrag per ton te vermenigvuldigen met de in het regioplan voor de betrokken regio vastgestelde gemiddelde graanopbrengst.
2. De in lid 1 bedoelde berekening wordt gemaakt met behulp van de gemiddelde graanopbrengst. Wanneer maïs echter apart wordt behandeld, wordt de "maïsopbrengst" gebruikt voor maïs en de "opbrengst van andere graansoorten dan maïs" voor graansoorten, oliehoudende zaden, lijnzaad en vezelvlas en -hennep.
3. Het basisbedrag voor akkerbouwgewassen en, in geval van toepassing van artikel 71, braaklegging wordt vastgesteld op 63,00 euro/t vanaf het verkoopseizoen 2005/2006
Artikel 107
Braaklegging
1. In geval van toepassing van artikel 71 zijn Pro landbouwers die de areaalbetaling aanvragen, verplicht een deel van het areaal van hun bedrijf tegen compensatie uit productie te nemen.
2. De braakleggingsverplichting wordt voor elke landbouwer die areaalbetalingen aanvraagt, vastgesteld als een proportioneel gedeelte van zijn areaal dat met akkerbouwgewassen is ingezaaid en waarvoor een aanvraag wordt ingediend en dat overeenkomstig dit hoofdstuk uit productie wordt genomen.
Het basispercentage van de braakleggingsverplichting wordt vastgesteld op 10 % voor de verkoopseizoenen 2005/2006 en 2006/2007.
(…)
7. Landbouwers die een betalingsaanvraag indienen voor een kleinere oppervlakte dan die welke volgens de voor hun regio vastgestelde opbrengsten nodig is om 92 ton granen te produceren, zijn vrijgesteld van de braakleggingsverplichting. (…)”
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang als volgt:
“Artikel 50
(…)
6. De maximumoppervlakte die in aanmerking komt voor de betalingen aan de landbouwers die de in titel IV, hoofdstuk 10, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 bedoelde areaalbetaling voor akkerbouwgewassen hebben aangevraagd, wordt berekend op basis van de geconstateerde braakgelegde oppervlakte en verhoudingsgewijs voor elk betrokken gewas.(…)”
Verordening (EG) nr. 1973/2004 van de Commissie houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad met betrekking tot de bij de titels IV en IV bis van die verordening ingestelde steunregelingen en het gebruik van braakgelegde grond voor de productie van grondstoffen luidde ten tijde hier van belang als volgt.
“Artikel 59
Overschrijding van het basisareaal
1. Om een eventuele overschrijding van het regionale basisareaal zoals bedoeld in artikel 102 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 te constateren houdt de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat rekening met:
a) het in bijlage IV bij de onderhavige verordening vastgestelde regionale basisareaal;
b) de som van de oppervlakten waarvoor voor elk van de gewassen, in geval van toepassing van artikel 71 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 met inbegrip van de desbetreffende verplicht braakgelegde grond, aanvragen voor areaalbetalingen zijn ingediend.
Vrijwillig braakgelegde grond moet worden gerekend tot de andere oppervlakten dan de bevloeide oppervlakten, dan de met maïs beteelde oppervlakten en/of dan de met kuilgras beteelde oppervlakten.
2. Bij de berekening van de som van de oppervlakten waarvoor steunaanvragen zijn ingediend, wordt geen rekening gehouden met aanvragen of delen van aanvragen die bij de administratieve controle duidelijk ongegrond blijken.
In voorkomend geval wordt de oppervlakte die bij controles ter plaatse overeenkomstig artikel 23 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 feitelijk is geconstateerd, in aanmerking genomen.
3. De overeenkomstig lid 2 aangepaste som van de oppervlakten waarvoor steunaanvragen zijn ingediend, wordt verhoogd met de met akkerbouwgewassen in de zin van titel IV, hoofdstuk 10, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 ingezaaide oppervlakten die worden gebruikt voor steunaanvragen op grond van titel IV, hoofdstuk 12, van die verordening.
4. De procentuele overschrijding van het basisareaal wordt bepaald volgens het in bijlage VI opgenomen schema.
Artikel 61
Definitief percentage van areaaloverschrijding en verlagingscëfficiënt
1. Wanneer een overschrijding van de in de artikelen 59 en 60 bedoelde arealen wordt vastgesteld, bepaalt de betrokken lidstaat uiterlijk op 31 oktober van het betrokken jaar het definitieve overschrijdingspercentage twee cijfers achter de komma.
2. Het aldus bepaalde definitieve overschrijdingspercentage wordt gebruikt om:
a) overeenkomstig artikel 102, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 de proportionele verlaging van de voor de areaalbetalingen voor akkerbouwgewassen in aanmerking komende oppervlakte te berekenen;
b) na toepassing van artikel 102, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1782/2003, overeenkomstig artikel 105 van Pro die verordening de proportionele verlaging van de voor de toeslag, respectievelijk het specifieke steunbedrag voor durumtarwe in aanmerking komende oppervlakte te berekenen.”
Ingevolge bijlage IV van deze Verordening is het basisareaal voor Nederland bepaald op 441.700 ha voor alle gewassen, waarvan deel uitmaakt het voor maïs vastgestelde basisareaal van 208.300 ha.
Artikel 34 van Pro de Regeling luidde ten tijde van belang als volgt:
“1. De gemiddelde graanopbrengst en de gemiddelde opbrengst van maïs, bedoeld in artikel 104 van Pro verordening 1782/2003 wordt voor productieregio I vastgesteld op 6660 kg per hectare voor maïs en 7080 kg per hectare voor de overige akkerbouwgewassen, en voor productieregio II op 6660 kg per hectare voor maïs en 4920 kg per hectare voor de overige akkerbouwgewassen.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft met het op 28 april 2005 bij verweerder ontvangen formulier “Gecombineerde Opgave 2005” onder meer akkerbouwsubsidie aangevraagd. Zij heeft in dit verband in de productieregio 1 een oppervlakte van in totaal 17.07 ha snijmaïs, 8.94 ha wintertarwe en 3.39 ha groene braak opgegeven. In productieregio 2 heeft zij 8.30 ha snijmaïs voor akkerbouwsubsidie opgegeven.
- Bij besluit van 7 februari 2006 heeft verweerder op de aanvraag akkerbouwsubsidie beslist en appellante € 12.197,33 aan subsidie toegekend.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 6 maart 2006 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen. Daarbij heeft zij overwogen dat het bezwaar kennelijk ongegrond is en dat daarom van het horen van appellante is afgezien.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit, zoals dat bij besluit van 22 juni 2006 is vervangen, heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Appellante heeft in beide productieregio’s een totaal aantal hectaren opgegeven waarmee zij een gemiddelde opbrengst van 92 ton of meer kan produceren. Daarom is zij verplicht minimaal 10% van de totale oppervlakte die zij voor subsidie heeft opgegeven uit productie te nemen.
In productieregio 1 heeft zij 26.01 ha voor subsidie opgegeven. In die regio dient zij dus minimaal 2.89 ha braak te leggen. Zij heeft 3.39 ha braak gelegd. Zij mag derhalve om aan haar braakverplichting te voldoen 0.5 braak overhevelen naar regio 2.
In regio 2 dient zij bij 8.30 ha maïs een oppervlakte van minimaal 0.92 ha braak te leggen om aan de 10% verplichting te voldoen. In verhouding tot de totale oppervlakte waarvoor subsidie is aangevraagd in productieregio 2 is daarom voor slechts 54.22 % aan de braakverplichting voldaan (0.5/0.92 x 100%). De subsidiabele oppervlakte maïs moet daarom worden verlaagd tot 4.50.03 ha (54,22% van 8.30 ha.)
Uitbetaald is daarom in regio 1 voor 17.07 ha maïs, voor 2.89 ha tarwe en voor 3.39 ha braak. In regio 2 is uitbetaald voor 4.50.03 ha. De subsidiekorting bedraagt dus € 1594,28.
Daarnaast is een korting opgelegd van 17.32% wegens overschrijding van het basisareaal maïs. Deze korting is opgelegd omdat in Nederland het maximaal toegestane areaal maïs is overschreden. Het gaat hier om een algemene korting die aan iedere maïsteler wordt opgelegd. Ten onrechte veronderstelt appellante dat deze korting niet voor haar zou gelden omdat zij haar maïsareaal niet heeft overschreden. Verder geldt dat het hier om een algemene en voor iedereen geldende korting gaat. Voorzover appellante beoogt het percentage van 17,32 % aan te vechten merkt verweerder op dat het hier om een algemeen verbindend voorschrift gaat, waartegen geen bezwaar en beroep kan worden ingesteld.
Verder is appellante ook nog eens een korting van 3% in verband met modulatie opgelegd.
Het staat verweerder niet vrij van de hiervoor uitgewerkte kortingsregels af te wijken.
4. Het standpunt van appellante
Appellante meent dat verweerder de korting vanwege te weinig braak leggen onjuist heeft berekend. Zij had 3.81 ha braak moeten leggen; braak gelegd werd slechts 3.39 ha. Er werd dus 0.42 ha te weinig braak gelegd. Dat betekent 9% te weinig gebraakt. (3.81: 042) Bij 9% bedraagt de op te leggen korting slechts 1%.
De door verweerder op te leggen korting had slechts € 1161,44 mogen bedragen. Ten onrechte is een korting van € 1594,28 opgelegd.
Overigens is appellante van oordeel dat de overschrijding van het Nederland toegekende maïsareaal niet aan haar is te wijten. Appellante heeft immers niet te veel maïs geteeld. Daarom kan de maïs korting ook niet aan haar worden opgelegd. De korting dient te worden verrekend met de telers die te veel maïs hebben geteeld.
Daarnaast betekent 17,32% korting op het basisareaal maïs voor 4.39 ha geen subsidie. Dan behoeft er dus ook 0.49 ha (1/9 x 4.39 ha) minder braak gelegd te worden.
Verder meent appellante dat braakgrond niet mag worden meegenomen in de berekening van de maïskorting.
Tenslotte dient verweerder te bewijzen dat alle maïspercelen waarvoor subsidie is aangevraagd en die zijn meegenomen in de berekening van de overschrijding van het basisareaal aan de definitie akkerland moeten voldoen. Verweerder heeft dit op geen enkele wijze aangetoond.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna Awb) is het beroep mede gericht tegen verweerders nieuwe besluit van 22 juni 2006. Nu het eerdere besluit op bezwaar van 28 maart 2006 bij het herziene besluit is ingetrokken en appellante niet heeft kunnen wijzen op een resterend belang bij de beoordeling van het besluit van 28 maart 2006, dient het beroep in zoverre niet-ontvankelijk te worden verklaard.
5.2 Verweerder heeft in het bestreden besluit vastgesteld dat appellante in productieregio 1 in totaal 26.01 ha voor subsidie heeft opgegeven. Ingevolge artikel 107 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 dient dan in deze regio minimaal 2.89 ha braak te worden gelegd. Appellante heeft in deze regio 3.39 ha braak opgegeven. Om aan haar braakverplichting in regio 2 te kunnen voldoen mag appellante derhalve 0.5 ha overhevelen naar regio 2. Dit betekent dat verweerder voor de productieregio 1 de ingediende subsidieaanvragen conform de opgave van appellante heeft gehonoreerd.
In regio 2 heeft appellante 8.30 ha maïs voor subsidie opgegeven. Daarvoor dient ingevolge genoemd artikel 107 een Pro oppervlakte van minimaal 0.92 ha braak gelegd te worden. Via de overheveling wordt appellante geacht 0.5 ha in deze regio braak gelegd te hebben. Daarmee voldoet zij voor slechts 54,22 % aan haar braakverplichting in deze regio. Ingevolge artikel 50, zesde lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 is de subsidiabele oppervlakte maïs in regio 2 daarom verlaagd tot 4.50.03 ha ( 0.5/ 0.92 x 8.3 ha). Niet subsidiabel wordt dan in regio 2 een oppervlakte 3.80 ha maïs. De opgelegde subsidiekorting is dan 3.80 x € 419,58 = € 1594,40. Dit komt, rekening houdend met afrondingsverschillen, overeen met het kortingsbedrag van € 1594,28 dat verweerder heeft berekend.
Het College kan slechts vaststellen dat verweerder conform de toepasselijke regelgeving de subsidiekorting heeft berekend. De grief van appellante dat verkeerd zou zijn gerekend faalt derhalve.
5.3 Ten onrechte veronderstelt appellante dat de verlaging van de subsidiabele oppervlakte voor maïs betekent dat er dus ook minder braak hoeft te worden gelegd. Artikel 107 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 bepaalt dat de braakverplichting van 10 % berekend dient te worden over de totale voor subsidie aangemelde oppervlakte. Ook hier kan het College slechts vaststellen dat verweerder van de juiste minimaal braak te leggen oppervlakte is uitgegaan.
5.4 Ingevolge artikel 102 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 heeft verweerder voor het jaar 2005 een korting van 17,32 % vastgesteld, omdat in Nederland het ingevolge bijlage IV van Verordening (EG) nr. 1973/2004 maximaal toegestane basisareaal maïs van 208.300 ha maïs is overschreden.
Anders dan verweerder lijkt te betogen kan appellante de wijze waarop het percentage van 17,32 % is berekend wel degelijk ter discussie stellen in het kader van het beroep gericht tegen de hoogte van de aan haar toegekende akkerbouwsubsidie 2005.
Volgens door verweerder in zijn brief van 5 juni 2007 verstrekte gegevens is door telers in totaal 251.941 ha maïs aangemeld. Voor de vaststelling van dit aantal hectaren heeft verweerder, naar hij stelt, gehandeld conform het bepaalde in artikel 59 van Pro Verordening (EG) nr. 1973/2004. Bij griffiersbrief van 10 mei 2007 heeft het College verweerder verzocht nader te specificeren op welke wijze hij toepassing heeft gegeven aan het bepaalde in dit artikel.
Verweerders heeft daarop op 5 juni 2007 geantwoord. Naar het college begrijpt is de oppervlakte bepaald aan de hand van voor subsidie in aanmerking gebrachte hectaren maïs, de daaraan toe te rekenen braak en de hectaren maïs die als voederareaal zijn opgevoerd. Samen levert dat 251941 ha op. Dat betekent een overschrijding van het maximum toegestane basisareaal van 43.641 ha. Deze overschrijding is 17,32 % van het toegestane maximum.
Verweerder heeft op grond van artikel 59, eerste lid, onder b van Verordening (EG) nr. 1973/2004 bij de berekening van de overschrijding mede het verplicht braak te leggen areaal meegerekend. De stelling van appellante dat dit niet had gemogen, miskent dat verweerder te maken heeft met in de toepasselijke Europese verordeningen dwingend voorgeschreven regels. Verweerder heeft geen vrijheid om van het in genoemd artikel
59 bepaalde af te wijken.
Met betrekking tot appellantes betoog dat zij op haar bedrijf het toegestane basisareaal maïs niet heeft overschreden en dat de korting uitsluitend mag worden toegepast op de maïstelers die deze overschrijding hebben veroorzaakt, overweegt het College als volgt.
De Europese regelgever heeft er in artikel 102, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 voor gekozen om bij een overschrijding van het maximum toegestane basisareaal het subsidiabele areaal per producent proportioneel te verlagen. Uitdrukkelijk is dus niet gekozen voor een systeem waarbij iedere individuele producent een maximum basisareaal krijgt toegewezen. Het College is van oordeel dat het gekozen omslagsysteem niet als onredelijk kan worden aangemerkt. Het vindt hiervoor steun in het arrest van 5 oktober 1994 van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in de gevoegde zaken C-133.93, C-300/93 en C-362/93 (Crispoltoni) in een in hoofdlijnen vergelijkbare situatie.
Ten onrechte meent appellante dat verweerder dient te bewijzen dat alle percelen maïs die zijn meegeteld in de berekening op grond waarvan de overschrijding van het basisareaal is vastgesteld aan de definitie akkerland voldoen.
Na een eerste beoordeling op duidelijke ongegrondheid conform artikel 59, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1973/2004 moest verweerder, gelet op artikel 61, op 31 oktober op basis van de voorliggende aanvragen de overschrijding van het basisareaal berekenen, voordat de beoordeling van die aanvragen hoefde te zijn afgerond.
5.5 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling acht het College geen termen aanwezig.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gericht tegen het besluit van 28 maart 2006 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 22 juni 2006 ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2007.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas