Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 07/167 11 oktober 2007
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
De Knorhof B.V., te Kapel Avezaath, appellante,
gemachtigde: mr. A.A.M. van Beek, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 13 maart 2007, bij het College op die datum binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 31 januari 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder, na de uitspraak van het College van 5 januari 2006 (AWB 04/929), opnieuw beslist op het (aanvullend) bezwaar van appellante van 7 augustus 2003.
Bij brief van 8 mei 2007 heeft appellante het beroep aangevuld met gronden en een productie in het geding gebracht.
Bij brief van 28 juni 2007 heeft verweerder een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Op 23 augustus 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Met betrekking tot de voor het geschil van belang zijnde regelgeving verwijst het College naar § 2.1.1 van de - beide partijen bekende - uitspraak in de zaak AWB 04/929.
2.2 In aanvulling op § 2.2 van de hiervoor genoemde uitspraak zijn voor het College in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden komen vast te staan.
- Bij brief van 2 februari 2006 heeft verweerders Dienst Regelingen aan de gemeente Buren gevraagd haar visie te geven op de stelling van appellante, inhoudende dat al haar varkens vanaf 10 juli 1997 waren gehuisvest in een groen-labelstal.
- Namens burgemeester en wethouders van de gemeente Buren is hierop bij brief van
2 maart 2006 gereageerd. In die brief staat, onder verwijzing naar bijgevoegde bedrijfsbezoekrapporten van de technische dienst Kring Buren van 16 juni en 16 oktober 1997, onder meer het volgende:
"Bij besluit van 30 juli 1996, MV 036, is aan Knorhof op haar verzoek een nieuwe, de gehele inrichting omvattende, vergunning verleend voor een varkensfokkerij en –mesterij. Deze vergunning ziet toe op het houden van de volgende dieraantallen op de daarbij genoemde specifieke stalsystemen:
1. 382 stuks kraamzeugen incl. biggen op groenlabelstalsysteem BB 93-11-012;
2. 1250 stuks guste/dragende zeugen op een WX-spoelgotensysteem;
3. 5096 stuks gespeende biggen op groen-labelstalsysteem BB 94-06-021;
4. 8752 stuks mestvarkens op groen-labelstalsysteem BB 93-06-10;
5. 11 stuks beren.
(…)
Voor de guste/dragende zeugen is geen groen-label nummer opgenomen in de vergunning. Dit kan als volgt worden verklaard. Knorhof heeft op 6 juli 1995 haar verzoek om vergunning ingediend. Het ontwerp-besluit heeft tot
28 september 1995 ter inzage gelegen. De groen-label erkenning is (…) pas in oktober 1995 afgegeven door de Stichting Groenlabel. Waarom er destijds niet voor is gekozen het groenlabelsysteem alsnog te verankeren in het definitieve besluit is niet bekend. Feit is dat voor de beoordeling van de met de vergunningaanvraag samenhangende ammoniakemissie is uitgegaan van huisvesting op een traditioneel stalsysteem. Feit is ook dat op basis van deze milieuvergunning het stalsysteem van de guste/dragende zeugen niet behoeft te voldoen aan enig groenlabel uitvoeringsvereiste.
Datum bedrijfsrealisatie
Het bedrijf is feitelijk in 1997 omgebouwd van pluimveestal naar varkenshouderij. De daarvoor benodigde bouwvergunning is verleend op 4 april 1997. Wanneer het bedrijf precies is gerealiseerd, valt moeilijk te achterhalen. Het pluimveebedrijf moest ontmanteld worden. Op 4 juni 1997 nog, is, vanwege klachten van vliegenoverlast, het bedrijf bezocht. Toen is geconstateerd dat men bezig was om de kippenmest uit de laatste stal te verwijderen. (Bijgaand treft u een afschrift van het bezoekrapport).
Om meer staloppervlak te creëren is een verdiepingsvloer aangebracht. Om voldoende ruimte te maken tussen bestaande vloer en dak is de gehele kapconstructie omhoog gebracht. Daarna zijn verdiepingsvloeren gebouwd.
Kortom de ombouw van pluimveebedrijf naar varkenshouderij was een omvangrijk werk. Voorts is op 8 en 13 oktober 1997 het bedrijf bezocht en is geconstateerd dat nog sloop- en bouwwerkzaamheden gaande waren. (Bezoekrapport als bijlage). Dat alle varkens vanaf 10 juli 1997 in een groen-labelstal zijn gehuisvest (…) lijkt daarom, gelet op het vorenstaande niet waarschijnlijk.
In afwijking van de vergunning heeft het bedrijf de vleesvarkens gehuisvest op groen-labelsysteem BB 97-11-056/A 97.11.59V1. Voor dit systeem is nog altijd geen milieuvergunning! Bovendien is dit systeem op onderdelen niet juist uitgevoerd, zo blijkt uit een bedrijfscontrole. In opdracht van de gemeente Buren is op 30 december 1999 door Advisering Mulders Veulen onderzocht of de stalsystemen zijn gebouwd in overeenstemming met de groen-labeluitvoeringseisen. Voor de conclusies verwijs ik kortheidshalve naar het afschrift van het rapport van het bedrijfsbezoek."
- In de bij de hiervoor genoemde brief gevoegde rapportage bedrijfsbezoek van 30 december 1999 van Advisering Mulders Veulen, is in de samenvatting (pag. 5) onder meer het volgende vermeld:
"Het bedrijf heeft alle emissiearme systemen gebaseerd op de spoelgoten techniek. De goten en het spoelen van de goten is voor alle diercategorieën op de juiste wijze gerealiseerd. De hokuitvoering en de hokverdeling met daarbij behorende hokafscheiding is echter niet conform de voorschriften volgens de geldende groen label beschrijvingen bij de gespeende biggen en de vleesvarkens. Dit komt door het wijzigen van de groen label nummers in de aanvraag t.o.v. de oorspronkelijke vergunning. Om te komen tot een juiste uitvoering dienen de biggenafdelingen voorzien te worden van een gedeeltelijk dichte ligruimte en zou bij de vleesvarkens via een melding gewijzigd moeten worden naar groen label BB 98.10.064, daarnaast dienen dan bij de vleesvarkens nog de kamstalen roosters vervangen te worden door driekant metaal en het waterkanaal voorzien te worden van afsluiters."
- Op 29 maart 2006 is appellante wederom op haar bezwaar gehoord. In deze hoorzitting is namens appellante toegezegd dat zij binnen drie weken stukken aan verweerder zal doen toekomen waaruit blijkt dat zij aan alle voorwaarden voor groen label voldoet en derhalve op grond van de Rvv aanspraak zou (kunnen) maken op een korting van 5%. Uiteindelijk heeft appellante verweerder op 8 november 2006 bericht dat de toegezegde stukken niet kunnen worden ingediend.
- Bij besluit van 16 januari 2007 heeft verweerder appellante bericht dat is gebleken dat haar bedrijf op grond van de Rvv niet in aanmerking komt voor een vermindering van de generieke korting van 10%, omdat uit informatie van de gemeente Buren is gebleken dat het bedrijf niet vanaf 9 juli 1997 beschikte over groen-labelstallen.
Bij dit besluit heeft verweerder het besluit waarin op grond van de Rvv op het varkensrecht van appellanteen een lagere dan de generieke korting van 10% is toegepast, ingetrokken.
- Tevens heeft verweerder appellante in januari 2007 een bedrijfsoverzicht met volgnummer 4 gezonden, waarin een generieke korting van de varkensrechten van appellante (met 10%) is verwerkt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit van 31 januari 2007 genomen.
- Appellante heeft tegen het besluit van 16 januari 2007 bij brief van 27 februari 2007, aangevuld bij brief van 9 mei 2007, bezwaar gemaakt.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder opnieuw beslist op het bezwaar van appellante van 10 juni 2003 en aangevuld op 7 augustus 2003, gericht tegen (een) bedrijfs-overzicht(en) waarin voorzover hier van belang op de varkensrechten van appellante in plaats van de generieke korting van 10%, een korting van 7,5% is toegepast.
De reden van dit lagere kortingspercentage was dat verweerder zich destijds - met toepassing van artikel 24 van de Wet herstructurering varkenshouderij (Whv) in verbinding met de Regeling voorloperbedrijven (Rvv) - op het standpunt stelde dat het bedrijf van appellante in de periode vanaf 9 juli 1997 tot en met 31 augustus 1998 gedeeltelijk beschikte over een groenlabelstal.
Verweerder heeft het bezwaar van appellante bij het thans bestreden besluit niet-ontvankelijk verklaard en daartoe - voor zover van belang - het volgende overwogen:
"Het bestreden Overzicht bedrijfssituatie (van 2 juli 2003), waartegen uw bezwaar (…) is gericht, is op 16 januari 2007 ingetrokken. Dat overzicht is vervangen door het 'Overzicht geregistreerde productierechten' nummer 4 van 16 januari 2007. Op dat laatste Overzicht staat het aantal varkensrechten vermeld dat voor uw cliënt is berekend. Daarbij is geen rekening gehouden met een vermindering van de generieke korting, nu uit de stukken van de gemeente Buren is gebleken dat uw cliënt niet beschikt over groen-labelstallen.
Nu het bestreden (en op 16 januari 2007 ingetrokken) Overzicht niet is aan te merken als een besluit, is het niet mogelijk tegen het bestreden Overzicht bezwaar te maken. Bezwaar kan immers alleen worden gemaakt tegen besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht."
Voorts is (daaraan voorafgaand) in het bestreden besluit voor zover van belang het volgende vermeld:
"Naar aanleiding van de hoorzitting zou u aanvullende stukken opsturen. U heeft Dienst Regelingen meerdere malen verzocht om uitstel voor het indienen van aanvullende stukken. Op 18 oktober 2006 heb ik u voor de laatste keer de mogelijkheid geboden om in deze zaak aanvullende stukken op te sturen. Als reactie ontving ik op 8 november 2006 van u als antwoord dat u uw bezwaar niet aanvult.
Op grond van de stukken van de gemeente Buren en de hoorzitting van 29 maart 2006 heeft Dienst Regelingen geconcludeerd dat er geen sprake is van groen-label conform de eisen die de Whv stelt. Daarom is op 16 januari 2007 het bestreden besluit, voor zover die betrekking had op de hoogte van het kortingspercentage, ingetrokken."
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt dat verweerder haar bezwaar bij het thans bestreden besluit op onjuiste gronden (wederom) niet-ontvankelijk heeft verklaard. Verweerder was immers gelet op de eerdere uitspraak van het College van 5 januari 2006 gehouden alsnog inhoudelijk te beslissen op haar bezwaar voorzover dit verband hield met het bepaalde in de Rvv.
Voorts kan het bestreden besluit naar de opvatting van appellante ook op inhoudelijke gronden niet in stand blijven. Zoals in dit besluit ook door verweerder is overwogen, zijn bij het bedrijfsoverzicht van 2 juli 2003 voorheen voorwaardelijk toegekende varkensrechten omgezet in definitieve rechten. Hierbij heeft, met toepassing van de Rvv en in afwijking van de generieke korting van 10% ingevolge de Wet herstructurering varkenshouderij (Whv), een korting plaats gevonden van 7,5%. In het daartegen gerichte bezwaar heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat zij voor een verdere vermindering van de generieke korting in aanmerking behoort te komen. Noch bij de eerdere beslissing op het bezwaar van appellante, noch bij het thans bestreden besluit heeft verweerder daarop inhoudelijk beslist.
Door de wijze van besluitvorming van verweerder wordt het appellante onmogelijk gemaakt het materiële geschilpunt aan het College voor te leggen.
Appellante verzoekt het College op grond van het vorenstaande haar beroep gegrond te verklaren, het bestreden besluit te vernietigen onder bepaling dat verweerder opnieuw op haar bezwaar beslist en verweerder te veroordelen in de door haar gemaakte proceskosten.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Bij de uitspraak van 5 januari 2006 heeft het College het beroep van appellante tegen de eerdere beslissing op haar bezwaar gegrond verklaard en dat besluit, voorzover dit de niet-ontvankelijkverklaring van dat bezwaar inhield, vernietigd.
Zowel uit het dictum als de in § 5.6 tot en met § 5.9 opgenomen overwegingen van die uitspraak volgt dat het College daarin het standpunt van verweerder met betrekking tot (de toepassing van) artikel 14 van het Bhv heeft onderschreven. In het bestreden besluit heeft verweerder dan ook ten onrechte overwogen dat "het CBB (heeft) bepaald dat het bezwaar tegen categorie 4/14b terecht (…) niet-ontvankelijk is verklaard."
5.2 Wel heeft het College verweerder bij de hiervoor vermelde uitspraak, zoals appellante terecht stelt, opgedragen alsnog inhoudelijk te beslissen op het bezwaar voorzover dit betrekking heeft op de toepassing van de Rvv en het in dit verband toepasselijke kortingspercentage.
Vaststaat dat verweerder naar aanleiding daarvan informatie heeft ingewonnen bij de gemeente Buren, teneinde na te gaan of appellante zich op juiste gronden op het standpunt heeft gesteld dat zij bij de bepaling van de aan haar toekomende (onvoorwaardelijke) varkensrechten voor een verdergaande korting dan 7,5% in aanmerking zou kunnen komen.
Naar aanleiding van de vervolgens door die gemeente aan verweerder verschafte inlichtingen, heeft verweerder - ondanks dat hij gelet op het vorenstaande gehouden was alsnog inhoudelijk op het bezwaar van appellante te beslissen - op 16 januari 2007 een primair besluit genomen, waarbij hij tevens zijn besluit om bij de berekening van de varkensrechten een korting van 7,5% toe te passen heeft ingetrokken.
Vervolgens heeft verweerder het thans bestreden besluit genomen en daarbij het bezwaar van appellante wederom niet-ontvankelijk verklaard, omdat dit is gericht tegen het - bij voornoemd besluit van 16 januari 2007 ingetrokken - bedrijfsoverzicht van 2 juli 2003, dat niet als besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan worden aangemerkt. Dusdoende heeft verweerder miskend dat in de eerdere uitspraak van het College van 5 januari 2006 in het tussen partijen bestaande geschil - in § 5.3 - het volgende is overwogen:
"Gesteld noch gebleken is dat het verlaagde kortingspercentage rechtstreeks voortvloeit uit de - overigens weinig transparant geformuleerde - rekenformule van artikel 24, tweede lid, vierde gedachtestreepje, Whv. Vastgesteld kan slechts worden dat verweerder aan de hand van door appellante nader aangeleverde informatie kennelijk heeft geoordeeld dat zij wel in aanmerking kwam voor toepassing van de Rvv, maar dat dit - blijkens de niet volledig gegeven korting van 5% - niet geldt voor alle op het bedrijf aanwezige dieren. Aldus heeft verweerder aan de hand van een aantal de bedrijfssituatie van appellante betreffende concrete feiten en omstandigheden, bezien in onderlinge samenhang, een beslissing over de hoogte van het ingevolge artikel 24 Whv toepasselijke kortingspercentage genomen. Daarmee heeft verweerder een wezenlijk andere vraag beoordeeld dan in de door hem genoemde zaken, waarin de toepasselijkheid van de Rvv afhankelijk was van slechts één objectief gegeven, te weten of al dan niet werd beschikt over een groen-labelstal, zoals gedefinieerd in artikel 1, aanhef en onder g, van de Rvv."
Aangezien verweerder in het bestreden besluit van 31 januari 2007 zijn standpunt dat het bezwaar van appellante niet is gericht tegen een - voor bezwaar en beroep vatbaar - besluit niet, laat staan met inachtneming van de hiervoor aangehaalde overwegingen van het College, heeft gemotiveerd, komt dat besluit reeds op die grond voor vernietiging in aanmerking.
5.3 Het beroep is derhalve gegrond en verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellante moeten beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Verweerder kan de behandeling van dat bezwaar betrekken bij die van het door appellante ingediende bezwaarschrift van 27 februari 2007 tegen verweerders besluit van 16 januari 2007. In verband met de nieuw te nemen beslissing op bezwaar merkt het College ten overvloede het volgende op.
Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de (per 1 januari 2006 ingetrokken, maar op dit geschil nog van toepassing zijnde) Whv geldt voor - onder meer - een bedrijf dat in de relevante periode beschikte over een groen-labelstal een van het generieke kortingspercentage afwijkende korting, die volgens het tweede lid van dit artikel 5% bedraagt of, indien dit minder is, een aantal procentpunten dat word bepaald door 5 te vermenigvuldigen met het aantal varkens dat in groen-labelstallen kan worden gehuisvest en te delen door het varkensrecht zoals dit zonder toepassing van dit artikel zou gelden.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Rvv beschikte het bedrijf gedurende de gehele referentieperiode over een groen-labelstal blijkens - voor zover hier van belang - een milieuvergunning die voor die periode op het bedrijf van toepassing was en op grond van artikel 7, tweede lid, Rvv wordt voor de toepassing van artikel 24, tweede lid, van de Whv het aantal varkens dat in een groen-labelstal kan worden gehuisvest - onder meer - bepaald aan de hand van de voor de desbetreffende stal afgegeven milieuvergunning.
Aangezien tussen partijen niet in geschil is dat appellant gedurende de referentieperiode vanaf 9 juli 1997 tot en met 31 augustus 1998 over een milieuvergunning beschikte, die in ieder geval deels voorziet in groen-labelstallen waarin haar varkens gehuisvest konden worden, rijst de vraag of verweerder gelet op de toepasselijke regelgeving bevoegd is het eventueel voor appellante geldende (van 10%) afwijkende kortingspercentage te baseren op de door de gemeente Buren verschafte (feitelijke) informatie. Hier staat tegenover dat moet worden betwijfeld of gelet op die regelgeving appellante, die voor haar inrichting ten tijde hier van belang niet beschikte over een milieuvergunning op grond waarvan voor alle stallen een groen-label van toepassing was, op basis van de door haar gestelde (overigens niet nader onderbouwde) feitelijke situatie, voor het door haar gewenste kortingspercentage van 5 in aanmerking kan komen.
5.4 Aangezien het beroep gegrond is, ziet het College aanleiding verweerder op de voet van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze worden met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op twee procespunten ter waarde van € 322,-- per punt. Tevens vindt het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar zal worden vergoed.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuwe beslissing neemt op het bezwaar van appellante met inachtneming van hetgeen in
deze uitspraak is overwogen.
- veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten, vastgesteld op € 644,-- (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro );
- bepaalt dat het door appellante betaalde griffierecht van € 281,- (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) door verweerder
aan haar wordt vergoed;
- wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die deze bedragen aan appellante moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2007.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining