Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 06/850 6 november 2007
29030 Wet op de kansspelen
Exploitatievergunning
Uitspraak in de zaak van:
Multigame B.V. Speelautomaten, te Leidschendam, appellante,
gemachtigde: mr. O.H. Minjon, advocaat te Alkmaar,
tegen
de burgemeester van Alkmaar, verweerder,
gemachtigde: A, werkzaam bij de gemeente Alkmaar.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 11 oktober 2006 bezwaar gemaakt tegen een besluit van verweerder van 30 augustus 2006, waarbij afwijzend is beslist op appellantes aanvraag van 1 juni 2006 op grond van de Wet op de Kansspelen (hierna: de Wet).
Bij brief van 31 oktober 2006 heeft appellante de gronden van haar bezwaar ingediend. Zij heeft verweerder tevens verzocht om op basis van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in te stemmen met rechtstreeks beroep bij het College tegen het besluit van 30 augustus 2006.
Bij besluit van 20 november 2006 heeft verweerder met dit verzoek ingestemd. Bij brief van gelijke datum heeft verweerder het bezwaarschrift ter behandeling als beroepschrift aan het College doorgezonden.
Verweerder heeft bij brief van 18 december 2006 het verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Op 5 oktober 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt hebben toegelicht. Voor appellante was ter zitting voorts aanwezig haar directeur B.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet, voorzover thans van belang, luidt:
“ Artikel 30
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. speelautomaat: een toestel, ingericht voor de beoefening van een spel, dat bestaat uit een door de speler in werking gesteld mechanisch, elektrisch of elektronisch proces, waarbij het resultaat kan leiden tot de middellijke of onmiddellijke uitkering van prijzen of premies, daaronder begrepen het recht om gratis verder te spelen;
b. behendigheidsautomaat: een speelautomaat waarvan het spelresultaat uitsluitend kan leiden tot een verlengde speelduur of het recht op gratis spellen en het proces, ook nadat het in werking is gesteld, door de speler kan worden beïnvloed en het geheel of vrijwel geheel van zijn inzicht en behendigheid bij het gebruik van de daartoe geboden middelen afhangt of en in welke mate de spelduur verlengd of het recht op gratis spelen verkregen wordt;
c. kansspelautomaat: een speelautomaat, die geen behendigheidsautomaat is (…).
Artikel 30b
1. Het is verboden, behoudens het in deze Titel bepaalde, zonder vergunning van de burgemeester een of meer speelautomaten aanwezig te hebben (…).
Artikel 30c
1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig hebben van een of meer speelautomaten:
a. in een laagdrempelige inrichting;
b. in een hoogdrempelige inrichting;
c. in een inrichting, anders dan onder a of b, bestemd om het publiek de gelegenheid te geven een spel door middel van speelautomaten te beoefenen, indien het houden van een zodanige inrichting krachtens een vergunning van de burgemeester bij gemeentelijke verordening is toegestaan.
2. Bij gemeentelijke verordening wordt het aantal speelautomaten vastgesteld waarvoor per inrichting, als bedoeld in het eerste lid, vergunning wordt verleend, met dien verstande dat
a. voor een inrichting als bedoeld in het eerste lid, onder a, geen vergunning kan worden verleend voor kansspelautomaten;
b. voor een inrichting als bedoeld in het eerste lid, onder b, het aantal kansspelautomaten waarvoor vergunning kan worden verleend, op twee wordt bepaald. (…)
Artikel 30e
1. De vergunning wordt geweigerd indien:
a. door het verlenen der vergunning zou worden afgeweken van het bij of krachtens artikel 30c bepaalde (…). "
Bij amendement van het Kamerlid Korthals van 8 april 1998 (TK 1997-1998, 25 727, nr. 9) is artikel I, onderdeel D, van het wetsvoorstel tot Wijziging van de Wet op de kansspelen gewijzigd, in die zin, dat artikel 30c, tweede lid, onder c, van dit wetsvoorstel vervalt. In dit onderdeel stond, samengevat weergegeven, vermeld dat bij gemeentelijke verordening kan worden bepaald dat de vergunning voor het aanwezig hebben van speelautomaten voor een inrichting als bedoeld in artikel 30c, eerste lid, onder c, kan worden beperkt tot uitsluitend behendigheidsautomaten. Aan dit amendement ligt, blijkens de toelichting daarop, de motie Korthals c.s. van 20 juni 1996 (TK 1995-1996, 24 557, nr. 14) ten grondslag, die luidt:
“ (…)
overwegende, dat de regering voornemens is een toegangsbewijs verplicht te stellen bij de amusementscentra;
overwegende, dat dit ook geschiedt in de casino’s waarbij echter ook meer producten worden toegestaan;
voorts overwegende, dat dezelfde producten in amusementscentra staan opgesteld als in hoogdrempelige horeca waarvoor geen toegangsbewijs is vereist;
spreekt uit dat in geval van een toegangsbewijs voor amusementscentra productdifferentiatie mogelijk moet zijn binnen daartoe te stellen grenzen,
(…)”
De Verordening op de kansspelen van de gemeente Alkmaar (hierna: Verordening) luidt voor zover hier van belang als volgt.
“ Artikel 3
a. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelautomatenhal te vestigen of te exploiteren.
b. De burgemeester kan vergunning verlenen voor maximaal twee speelautomatenhallen.
c. Behoudens het bepaalde onder b. kan de burgemeester vergunning verlenen voor maximaal twee speelautomatenhallen, onder voorwaarde dat kansspelautomaten in het geheel niet zijn toegestaan.
d. (…)
e. Als bij rechterlijk vonnis onherroepelijk is komen vast te staan dat de voorwaarde als genoemd in lid c. onverbindend is, dan wordt het aantal speelautomaten voor de desbetreffende speelautomatenhal vastgesteld op een door de burgemeester te bepalen aantal, met een maximum van 15.
(…).”
In zijn uitspraak van 8 december 2004 (AWB 04/231, www.rechtspraak.nl, LJN: AR8825) heeft het College het volgende overwogen:
“ Artikel 5, tweede lid, van de verordening is gebaseerd op artikel 30c, eerste lid, onder c, van de wet. Blijkens laatstgenoemde bepaling is het houden van een speelautomatenhal slechts toegestaan, indien dit bij gemeentelijke verordening is bepaald. De wetgever heeft aldus aan de gemeenteraden overgelaten of in hun gemeente al dan niet speelautomatenhallen mogen worden geëxploiteerd. Dat het een gemeenteraad, indien deze bij verordening zou besluiten om één of meerdere speelautomatenhallen in de gemeente toe te staan, verboden zou zijn om bij deze verordening tevens te bepalen dat in die speelautomatenhal(len) alleen behendigheidsautomaten (dan wel alleen kansspelautomaten) mogen worden opgesteld, kan op geen enkele wijze in artikel 30c, eerste lid, onder c, van de wet noch in enige andere bepaling van de wet worden gelezen. Indien de wetgever een dergelijk verbod had gewild, had hij hiertoe een uitdrukkelijke bepaling in de wet moeten opnemen. Reeds om deze reden kan appellantes beroep op het amendement Korthals niet slagen. Overigens is het College van oordeel dat artikel 5, tweede lid, van de verordening niet in strijd is met de strekking van dit amendement. De met het amendement beoogde productdifferentiatie wordt immers terdege bereikt, nu, zoals ook uit de toelichting op artikel 5, tweede lid, van de verordening blijkt, een vergunning voor een kansspelautomatenhal bij voorkeur wordt verleend aan een exploitant die tevens een behendigheidsautomatenhal wil exploiteren en een vergunning voor een behendigheidsautomatenhal alleen in combinatie met een vergunning voor een kansspelautomatenhal kan worden verleend. Het enkele feit dat de raad van de gemeente Oosterhout onder meer met het oog op het voorkomen van gokverslaving bij jeugdigen ervoor heeft gekozen om de twee typen speelautomaten, kansspelautomaten voor de volwassenen en behendigheidsautomaten voor de jeugd, in gescheiden hallen onder te brengen, maakt dit niet anders.
Het College concludeert dat artikel 5, tweede lid, van de verordening niet in strijd is met de wet.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Verweerder heeft bij besluit van 18 januari 1999 vergunning aan appellante verleend voor het exploiteren van een speelautomatenhal met uitsluitend behendigheidsautomaten in het pand C te D.
- Van de vergunning is door appellante geen gebruik gemaakt.
- Bij brief van 29 oktober 2004 heeft appellante verweerder het volgende verzocht:
" In samenspraak met de afdeling stadsontwikkeling is er een vrijstelling verleend voor het pand gelegen aan de E. Wij verzoeken u de vergunning zoals reeds afgegegeven te verhuizen naar het bovengenoemde adres."
- Bij besluit van 22 februari 2005 heeft verweerder appellante vergunning verleend voor het exploiteren van een speelautomatenhal in het pand E te D. Aan de vergunning is onder meer de volgende voorwaarde verbonden:
" 6. In de inrichting staan maximaal 75 behendigheidsautomaten opgesteld;"
- Verweerder heeft het bezwaar van appellante tegen dit besluit op 6 juli 2005 ongegrond verklaard.
- Het College heeft bij uitspraak van 1 februari 2006 (AWB 05/483, www.rechtspraak.nl, LJN: AV1531) het daartegen gerichte beroep ongegrond verklaard, omdat – kort gezegd – verweerder conform de aanvraag van appellante had beslist.
- Bij brief van 1 juni 2006 heeft appellante verweerder verzocht een zodanig besluit te nemen dat het haar vrij staat bij de exploitatie van de speelautomatenhal een keuze te maken tussen behendigheids- en kansspelautomaten.
- Verweerder heeft bij besluit van 30 augustus 2006 op dit verzoek beslist.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het volgende overwogen.
Naast de twee verleende vergunningen voor speelhallen met kansspelautomaten, zijn ingevolge de Verordening in de gemeente Alkmaar slechts twee vergunningen beschikbaar voor speelhallen met behendigheidsautomaten. Belangrijkste reden voor het voeren van een terughoudend beleid is het voorkomen van problematisch speelgedrag. Dit beleid is niet in strijd met de Wet.
Appellante heeft verwezen naar het amendement Korthals, dat heeft geleid tot het verwijderen uit de Wet van artikel 30c, tweede lid, sub c: “voor een inrichting als bedoeld in het eerste lid, onder c, de vergunning kan worden beperkt tot uitsluitend behendigheidsautomaten”.
Het College heeft in zijn uitspraak van 8 december 2004 evenwel aangegeven dat de Wet geen verbod inhoudt om krachtens een gemeentelijke verordening een vergunning te beperken tot alleen behendigheidsautomaten of alleen kansspelautomaten. Het door het College ingenomen standpunt geldt in zijn algemeenheid en niet slechts voor de situatie in die uitspraak.
Dat, zoals door appellante in haar brief van 1 juni 2006 wordt gesteld, het niet meer mogelijk is om een speelautomatenhal met uitsluitend behendigheidsautomaten op economisch verantwoorde wijze te exploiteren, is voor verweerder geen reden om alsnog een vergunning te verlenen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft in haar brief van 31 oktober 2006 het volgende naar voren gebracht.
De Verordening is in strijd met de Wet, zoals deze door het amendement Korthals is aangepast. Het College baseert zich in zijn uitspraak van 8 december 2004 op een onjuiste lezing van de wetsgeschiedenis en het in deze uitspraak neergelegde oordeel verdient dan ook heroverweging.
Daarnaast verschilt deze zaak zodanig van de casus in de uitspraak van het College van 8 december 2004, dat ook daarom een andere beoordeling is geboden. Zo kon in die zaak weliswaar een vergunning worden verleend voor slechts behendigheidsautomaten, maar deze was uitdrukkelijk gekoppeld aan een vergunning voor een kansspelautomatenhal; een vergunning voor een behendigheidsautomatenhal kon alleen in combinatie met een vergunning voor een kansspelautomatenhal worden verleend. In deze zaak ligt dat anders. De Verordening hanteert juist als uitgangspunt dat een vergunning voor het exploiteren van een speelautomatenhal in beginsel wordt beperkt tot uitsluitend behendigheidsautomaten. Hiermee is de Verordening in ieder geval in strijd met de geest van het amendement Korthals.
5. De beoordeling van het geschil
Appellante heeft verweerder verzocht een zodanig besluit te nemen dat haar in het vervolg de vrijheid toekomt om – binnen de haar reeds vergunde 75 speelautomaten – zelf de verhouding te bepalen tussen het aantal behendigheids- en kansspelautomaten in haar speelautomatenhal.
Op grond van de Verordening kan verweerder maximaal twee vergunningen verlenen voor speelautomatenhallen met de mogelijkheid van exploitatie van kansspelautomaten en daarnaast nog maximaal twee vergunningen voor speelautomatenhallen, waarin de exploitatie is beperkt tot behendigheidsautomaten. Appellante heeft gesteld dat deze in de Verordening opgenomen beperking tot behendigheidsautomaten in strijd is met de Wet, zoals deze door het amendement Korthals is gewijzigd.
Het College heeft evenwel reeds eerder – zie naast voornoemde uitspraak van 8 december 2004, voorts de uitspraak van het College van 18 juli 2007, (AWB 06/693, LJN: BB0211) – overwogen dat van een zodanige strijd geen sprake is. Nu de Wet niet expliciet anders bepaalt, vloeit naar het oordeel van het College uit de door de wetgever aan de gemeenteraden gelaten vrijheid om exploitatie van speelautomatenhallen in het geheel te verbieden, de bevoegdheid voort om, zoals de raad van de gemeente Alkmaar in de Verordening heeft gedaan, exploitatie slechts onder de voorwaarde van een beperking tot behendigheidsautomaten toe te staan. De door appellante gestelde omstandigheid dat in het voorliggende geval de feiten verschillen van die in genoemde uitspraken, kan geen vormen om de Wet anders uit te leggen. De Verordening is derhalve verbindend.
Aangezien voor een speelhal met kansspelautomaten reeds twee vergunningen aan andere exploitanten zijn verleend, kon verweerder, gelet op het in de Verordening neergelegde stelstel, niet anders dan het verzoek van appellante om de exploitatie van kansspelautomaten in haar speelautomatenhal mogelijk te maken, af te wijzen.
Gelet op het vorengaande moet het beroep ongegrond verklaard worden.
Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 november 2007.
w.g. W.E. Doolaard w.g. R. Meijer