Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 07/233 en 07/235 22 november 2007
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaken van:
1. Varkensbedrijf A B B.V., te B en
2. C en C-D, alsmede de maatschap C-D,
appellanten,
gemachtigden: mrs. A.A.M. van Beek en J.J.J. de Rooij, advocaten te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij de Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante sub 1 (hierna ook te noemen: A) heeft bij brief van 10 april 2007, bij het College op die datum binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 1 maart 2007. Dit beroep is geregistreerd onder nr. AWB 07/233.
Appellanten sub 2 (hierna zowel afzonderlijk als gezamenlijk ook wel te noemen: C) hebben eveneens bij brief van 10 april 2007, bij het College op die datum binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van eveneens
1 maart 2007.
Dit beroep is geregistreerd onder nr. AWB 07/235.
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder beslist op de door A en C ieder voor zich gemaakte bezwaren tegen verweerders besluit van 14 september 2006, inhoudende de weigering de op 19 december 2005 ontvangen kennisgeving van overdracht van 1.080 varkenseenheden van C aan A te registreren.
Bij brieven van 10 mei 2007 hebben appellanten de beroepen aangevuld met gronden.
Verweerder heeft bij brieven van onderscheidenlijk 21 en 20 juni 2007 in deze zaken verweerschriften ingediend en een aantal stukken overgelegd.
Bij brief van 7 september 2007 heeft verweerder op verzoek van het College nadere stukken overgelegd.
Op 25 oktober 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellanten bij monde van hun gemachtigde mr. De Rooij en verweerder bij monde van zijn gemachtigde hun standpunten nader hebben toegelicht. Aan de zijde van appellanten zijn voorts verschenen A en C.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Op grond van de op 1 september 1998 in werking getreden en met ingang van 1 januari 2006 vervallen Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) was - kort gezegd - het aantal varkens dat op een bedrijf mag worden gehouden aan een maximum gebonden, dat werd uitgedrukt in het zogeheten varkensrecht. Met betrekking tot de omvang van het varkensrecht van een bedrijf was, voorzover hier van belang, in de Whv het volgende bepaald:
"Artikel 6
1. Het varkensrecht komt overeen met het in 1996 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens, verminderd met 10%.
(…)
4. Het in 1996 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens (…) is het in 1996 gemiddeld gehouden aantal varkens (…) dat met betrekking tot het desbetreffende bedrijf is opgegeven in de aangifte overschotheffing 1996, bij gebreke daarvan, het afsluitformulier 1996, dan wel, bij gebreke daarvan, op de vrijstellingsverklaring 1996.
(…)
6. Het in 1996 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens (…) is ten hoogste het aantal dat wordt bepaald door het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen geldend met betrekking tot 1996 te vermeerderen met het grondgebonden mestproductierecht gelden met betrekking tot 1996 en de som te delen door 7,4 kilogram fosfaat."
Met betrekking tot de overdracht van het varkensrecht was in de Whv - voorzover hier van belang - het volgende bepaald:
"Artikel 16
1. Een varkensrecht kan, onder welke titel dan ook, met inachtneming van artikel 17 geheel of gedeeltelijk overgaan naar een ander bedrijf overeenkomstig de artikelen 18 en 19.
Artikel 18
1. Degene naar wiens bedrijf het varkensrecht (…) moet overgaan en degene van wiens bedrijf het varkensrecht (…) afkomstig is, geven van de overgang gezamen kennis (…) met gebruikmaking van een daartoe door Onze Minister vastgesteld formulier (…)
2. Er kan eerst aanspraak worden gemaakt op het van het andere bedrijf afkomstige recht (…) vanaf het tijdstip van registratie van de kennisgeving (…)
Artikel 19
1. De registratie, bedoeld in artikel 18, vindt niet plaats indien:
a. de kennisgeving betrekking heeft op een groter aantal varkenseenheden dan overeenkomt met het varkensrecht (…) van het bedrijf waarvan de varkenseenheden afkomstig zijn;"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Naar aanleiding van de inwerkingtreding van de Whv heeft verweerders voormalige Bureau Heffingen (thans: Dienst Regelingen) op 16 februari 2000 aan appellant C bericht dat voor zijn bedrijf met ingang van 1 september 1998 een varkensrecht van 1.080 varkenseenheden is geregistreerd. De berekening van dit varkensrecht is gebaseerd op de opgave van C met betrekking tot het door hem in het jaar 1996 gemiddeld gehouden aantal varkens.
- Verweerders Algemene Inspectiedienst (verder: AID) heeft een onderzoek ingesteld met betrekking tot - onder andere - het samenwerkingsverband van appellanten.
Naar aanleiding van dit onderzoek is in juni 2001 een (overzichts)proces-verbaal nr. 1696/00/001 opgemaakt.
- Ten gevolge van een wijziging in verweerders uitvoeringspraktijk en wijziging van de tenaamstelling zijn voormelde 1.080 varkenseenheden met ingang van 1 januari 2005 onder een relatienummer van de maatschap C-D geregistreerd.
- Op 19 december 2005 heeft Dienst Regelingen een formulier ontvangen, waarop appellant C namens de vervreemder en A namens de verkrijger kennis hebben gegeven van de overdracht van die 1.080 varkenseenheden.
- Met ingang van 1 januari 2006 zijn het samenwerkingsverband van de maatschap A-C en de tussen deze partijen gesloten pachtovereenkomst beëindigd.
- Naar aanleiding van het AID proces-verbaal heeft verweerder op 19 augustus 2006 de registratie van varkensrechten voor de maatschap C-D ongedaan gemaakt en haar daarvan bericht gezonden.
- Bij aan appellanten afzonderlijk verzonden besluit van 14 september 2006 heeft verweerder meegedeeld dat de door hen gemelde overdracht niet kan worden geregistreerd omdat C geen varkensrechten bezit.
- Tegen dat besluit hebben appellanten ieder voor zich bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten en het nadere standpunt van verweerder
3.1 Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard en daartoe het volgende overwogen.
Tot 1 januari 2006 konden varkensrechten worden overgedragen als was voldaan aan hoofdstuk III van de Whv, waarin artikel 19 van die wet is opgenomen. Omdat in dit geval geen varkensrechten (meer) zijn geregistreerd voor het bedrijf van C_D, was verweerder op grond van artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, Whv gehouden registratie van de door appellanten kennisgegeven overdracht te weigeren.
De berekening van het varkensrecht ingevolge de Whv is blijkens vaste jurisprudentie van het College geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), zodat daartegen geen bezwaar en beroep openstaat. Bovendien is appellante A geen belanghebbende bij de doorhaling van de aanvankelijk voor appellant C en nadien de maatschap C-D geregistreerde varkensrechten.
Ten overvloede en onder vermelding dat dit niet voor beroep vatbaar is, heeft verweerder in beide bestreden besluiten overwogen dat uit bedrijfscontrole door de AID is gebleken dat niet C of de tussen appellanten overeengekomen maatschap A/C in de jaren 1995 tot en met 2001 in het bedrijf aan de E-straat te B varkens heeft gehouden, maar dat A als de feitelijke houder van de varkens op dat adres moet worden aangemerkt. Onder verwijzing naar de bevindingen van de AID deelt verweerder niet het standpunt van appellanten dat feitelijk sprake was van één bedrijf (van het samenwerkingsverband van appellanten).
3.2 In het verweerschrift, zijn brief van 7 september 2007 en ter zitting heeft verweerder voorts het volgende gesteld.
De aanvankelijk voor C geregistreerde varkensrechten zijn op 19 augustus 2006 doorgehaald. De kennisgeving van overdracht is beoordeeld in het primaire besluit van 14 september 2006, toen het aantal geregistreerde varkenseenheden van C nihil was. Slechts indien sprake zou zijn van een uitspraak van de civiele rechter, bestaat aanleiding de hoogte van het varkensrecht opnieuw te beoordelen; een dergelijk uitspraak is er niet. De vraag of C in aanmerking komt voor varkensrechten kan in de onderhavige procedure niet aan de orde komen, aldus verweerder.
Verweerder concludeert dat hij de bezwaren van appellanten terecht met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb ongegrond heeft verklaard.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben tegen de bestreden besluiten - zakelijk samengevat - het volgende aangevoerd.
In de bestreden besluiten heeft verweerder ten onrechte gesteld dat de door appellanten gemelde overdracht van varkensrechten niet kon worden geregistreerd, omdat ten tijde van het primaire besluit voor C geen varkensrechten geregistreerd waren. Naar de opvatting van appellanten gaat het er, mede gelet op artikel 19, eerste lid en onder a, Whv, niet om of aan de zijde van de vervreemder sprake is van een registratie van varkensrechten, maar of ingevolge de Whv aan de vervreemder materieel varkensrechten toekomen. Dit volgt eveneens uit het thans geldende artikel 29 van de Meststoffenwet. Derhalve is de door verweerder bij zijn besluitvorming omtrent de onderhavige kennisgeving van overdracht te beantwoorden (voor)vraag of in (het referentiejaar) 1996 (mede) door C varkens zijn gehouden, zodat C over de (overgedragen) varkensrechten beschikte. Verweerder heeft deze vraag in de bestreden besluiten ten onrechte niet beantwoord, maar is daarop slechts ingegaan in een - niet voor beroep vatbare - summiere overweging ten overvloede, terwijl de bezwaren van appellanten door verweerder kennelijk ongegrond zijn geoordeeld.
Appellanten concluderen tot gegrondverklaring van hun beroepen en vernietiging van de bestreden besluiten, opdat alsnog in bezwaar een inhoudelijke discussie kan plaatsvinden over de omvang van het materiële varkensrecht van (thans) de maatschap C-D.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat gelet op artikel VII van de Wet van 15 september 2005 tot wijziging van de Meststoffenwet en intrekking van de Wet verplaatsing mestproductie en de Wet herstructurering varkenshouderij (vereenvoudiging productierechten) (Stb. 2005, 480), ten aanzien van het onderhavige geschil de Whv van toepassing is.
Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder zich op goede gronden op het standpunt stelt dat artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, Whv aan de door appellanten gewenste registratie van overdracht van varkensrechten in de weg staat.
Zoals namens appellanten terecht is betoogd, is in dat artikelonderdeel niet - evenmin als het voor overdrachten vanaf 1 januari 2006 geldende artikel 29 Meststoffenwet - bepaald dat sprake moet zijn van een ten behoeve van de vervreemder bij verweerder geregistreerd varkensrecht, doch dat registratie van een kennisgegeven overdracht moet worden geweigerd indien die overdracht betrekking heeft op een groter aantal varkenseenheden dan het varkensrecht van het vervreemdende bedrijf. Dat een registratie van een varkensrecht een indicatie kan vormen voor het bestaan van een dergelijk recht, maakt naar het oordeel van het College niet, althans niet zonder meer, dat bij afwezigheid van zo’n registratie, onderscheidenlijk een registratie van nul, van een dergelijk recht geen sprake is.
Het vorenstaande brengt naar het oordeel van het College mee dat verweerder bij de bestreden besluiten had moeten motiveren dat en waarom zich naar zijn opvatting in dit geval voormelde weigeringsgrond voordeed. Dit is bij de bestreden besluiten ten onrechte nagelaten.
De enkele omstandigheid dat verweerder de registratie van het varkensrecht van de maatschap C-D voorafgaand aan het primaire besluit - met terugwerkende kracht - ongedaan had gemaakt en daarvan bij separaat schrijven van 19 augustus 2006 mededeling had gedaan, kan niet als zodanige motivering gelden.
Verweerder is slechts in zijn overweging ten overvloede, die uitdrukkelijk niet is bedoeld deel uit te maken van de voor beroep vatbare besluiten, ingegaan op de feitelijke situatie met betrekking tot het door appellanten gestelde samenwerkingsverband (in de periode 1995 tot en met 2001) en heeft daarbij hooguit impliciet een standpunt ingenomen met betrekking tot de vraag of de maatschap C-D ten tijde van de - primaire beslissing terzake van de - kennisgeving van overdracht over varkensrechten beschikte. Voorts heeft verweerder in de verweerschriften en de brief van 7 september 2007 het standpunt ingenomen dat de - beantwoording van de - vraag of die varkensrechten terecht zijn "ingetrokken" buiten de onderhavige procedure valt.
5.2 Juist is dat gelet op vaste jurisprudentie van het College (o.m. de uitspraak van 1 juni 1999 in de zaken F e.a., AWB 98/1350 t/m 98/1366) mededelingen van verweerder met betrekking tot de omvang van het ingevolge de Whv berekende varkensrecht niet op rechtsgevolg zijn gericht en derhalve geen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb.
Het College wijst er op dat in artikel 6 Whv, op grond waarvan verweerder aanvankelijk met ingang van 1 september 1998 een varkensrecht voor C heeft berekend, was bepaald dat het voor het varkensrecht bepalende aantal in 1996 gemiddeld op een bedrijf gehouden aantal varkens, het aantal is zoals dat in één van de daar genoemde opgaven aan verweerder is opgegeven. Voorts staat vast dat verweerder na die berekening meermaals aan C en vervolgens de maatschap C-D heeft meegedeeld dat voor het door hen gevoerde bedrijf een varkensrecht van 1.080 varkenseenheden was geregistreerd. Pas na - en mogelijk naar aanleiding van - de door appellanten kennisgegeven overdracht van die rechten heeft verweerder in de bevindingen als vermeld in het (reeds in juni 2001 opgemaakte) AID proces-verbaal aanleiding gezien met terugwerkende kracht het standpunt in te nemen dat aan appellant C en diens rechtsopvolger de maatschap C-D geen varkensrecht zou toekomen.
Naar het oordeel van het College kan niet worden staande gehouden dat het nadere standpunt van verweerder met betrekking tot het (al dan niet) aan C-D toekomende varkensrecht rechtstreeks uit de Whv voortvloeit en derhalve geen - voor bezwaar en beroep vatbaar - besluit behelst. Ter zitting is namens verweerder bevestigd dat dit standpunt berust op verweerders op het AID proces-verbaal gebaseerde conclusie dat de opgave van C met betrekking tot de mestproductie op het (mede) door hem gevoerde bedrijf in het jaar 1996 niet in overeenstemming is met de feiten, zodat die opgave niet (langer) als basis kan dienen voor een varkensrecht ingevolge de Whv. Derhalve berust verweerders nadere standpunt op een afwijking van het bepaalde in artikel 6 Whv en vloeit dat dan ook niet, anders dan verweerder stelt, rechtstreeks uit die wet voort. Dit brengt mee dat verweerder bij de bestreden besluiten ten onrechte niet - op voor beroep vatbare wijze - is ingegaan op de vraag of aan C-D ten tijde van de besluitvorming inzake de door appellanten kennisgegeven overdracht een varkensrecht toekwam.
5.3 Gelet op het vorenstaande berusten de bestreden besluiten niet op een deugdelijke motivering als vereist ingevolge artikel 7:12, eerste lid, Awb en komen deze voor vernietiging in aanmerking.
De beroepen zijn derhalve gegrond. Verweerder zal opnieuw op de bezwaren van appellanten dienen te beslissen met inachtneming van deze uitspraak.
5.4 Het College ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de door appellanten gezamenlijk gemaakte proceskosten, die met inachtneming van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden bepaald op € 644,-.
Het door appellanten betaalde griffierecht (€ 285,- voor appellanten afzonderlijk) dient aan hen te worden vergoed.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de bestreden besluiten;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellanten, welke kosten worden vastgesteld op € 644,-
(zegge: zeshonderd vierenveertig euro) gezamenlijk, onder aanwijzing van de Staat als rechtspersoon die deze kosten aan
appellanten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat het door beide appellanten afzonderlijk betaalde griffierecht ad € 285,- (zegge: tweehonderd
vijfentachtig euro) aan hen vergoedt.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 november 2007.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining