Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 07/149 en 07/234 22 november 2007
16000 Meststoffenwet
Uitspraak in de zaken van:
1) Holding A B.V, te B,
gemachtigde: aanvankelijk mr. L.P. Berg, werkzaam bij ARAG Rechtsbijstand te Leusden, en vervolgens mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
en
2) Varkensbedrijf C B.V. te D,
gemachtigden: mr. A.A.M. van Beek en mr. J.J.J. de Rooij, advocaten te Tilburg,
appellanten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante sub 1 (hierna ook te noemen: A) heeft bij brief van 9 maart 2007, bij het College op die datum binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 30 januari 2007. Dit beroep is geregistreerd onder nr. AWB 07/149.
Appellante sub 2 (hierna ook te noemen: C) heeft bij brief, gedateerd en bij het College ingekomen op 10 april 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 3 april 2007. Dit beroep is geregistreerd onder nr. AWB 07/234.
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellanten afzonderlijk, gericht tegen verweerders weigering de door hen gemelde overdracht van productierechten ter grootte van 845 varkenseenheden van A naar C te registreren.
Op onderscheidenlijk 5 april en 10 mei 2007 heeft het College van A en C de gronden van hun beroepen ontvangen.
Verweerder heeft in de onderhavige zaken bij brieven van 15 en 21 juni 2007 verweerschriften ingediend en bij brief van 7 september 2007 nadere stukken overgelegd.
Op 25 oktober 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen, appellanten bij monde van hun gemachtigde mr. De Rooij en verweerder bij monde van zijn gemachtigde, hun standpunten nader hebben toegelicht. Aan de zijde van appellanten zijn voorts verschenen E en F.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Op grond van de op 1 september 1998 in werking getreden en met ingang van 1 januari 2006 vervallen Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) was - kort gezegd - het aantal varkens dat op een bedrijf mag worden gehouden aan een maximum gebonden, dat werd uitgedrukt in het zogeheten varkensrecht.
Met betrekking tot de omvang van het varkensrecht van een bedrijf was, voorzover hier van belang, in de Whv het volgende bepaald:
"Artikel 6
1. Het varkensrecht komt overeen met het in 1996 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens, verminderd met 10%.
(…)
4. Het in 1996 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens (…) is het in 1996 gemiddeld gehouden aantal varkens (…) dat met betrekking tot het desbetreffende bedrijf is opgegeven in de aangifte overschotheffing 1996, bij gebreke daarvan, het afsluitformulier 1996, dan wel, bij gebreke daarvan, op de vrijstellingsverklaring 1996.
(…)
6. Het in 1996 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens (…) is ten hoogste het aantal dat wordt bepaald door het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen geldend met betrekking tot 1996 te vermeerderen met het grondgebonden mestproductierecht gelden met betrekking tot 1996 en de som te delen door 7,4 kilogram fosfaat.
Artikel 7
1. Het varkensrecht en het fokzeugenrecht van een daartoe aangemeld bedrijf komen overeeen met het in 1995 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens, onderscheidenlijk fokzeugen, verminderd met 10%.
2. Art 6, (…) vierde (…) en zesde lid, is van overeenkomstige toepassing op de bepaling van de omvang van het varkensrecht, (…) bedoeld in het eerste lid, met dien verstand dat in plaats van "1996" telkens moet worden gelezen: 1995."
Met betrekking tot de overdracht van het varkensrecht was in de Whv - voorzover hier van belang - het volgende bepaald:
"Artikel 16
1. Een varkensrecht kan, onder welke titel dan ook, met inachtneming van artikel 17 geheel of gedeeltelijk overgaan naar een ander bedrijf overeenkomstig de artikelen 18 en 19.
Artikel 18
1. Degene naar wiens bedrijf het varkensrecht (…) moet overgaan en degene van wiens bedrijf het varkensrecht (…) afkomstig is, geven van de overgang gezamen kennis (…) met gebruikmaking van een daartoe door Onze Minister vastgesteld formulier (…)
2. Er kan eerst aanspraak worden gemaakt op het van het andere bedrijf afkomstige recht (…) vanaf het tijdstip van registratie van de kennisgeving (…)
Artikel 19
1. De registratie, bedoeld in artikel 18, vindt niet plaats indien:
a. de kennisgeving betrekking heeft op een groter aantal varkenseenheden dan overeenkomt met het varkensrecht (…) van het bedrijf waarvan de varkenseenheden afkomstig zijn;"
Ingevolge het Besluit van 19 oktober 2005 (Stb. 2005, 562) is de Wet van 15 september 2005 tot wijziging van de Meststoffenwet en intrekking van de Wet verplaatsing mestproductie en de Wet herstructurering varkenshouderij (vereenvoudiging productierechten), Stb. 2005, 480, met ingang van 1 januari 2006 in werking getreden. Sedert de inwerkingtreding van deze wetswijziging (en de daarbij behorende bijlage behorende bij artikel IX) luidt artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, Meststoffenwet als volgt:
"1. De registratie, bedoeld in artikel 27, tweede lid, vindt niet plaats indien:
a. (…)
b. de kennisgeving betrekking heeft op een groter aantal varkenseenheden (…) dan overeenkomt met het desbetreffende productierecht van het bedrijf waarvan het afkomstig is."
Op grond van artikel VII van de wijzigingswet van 15 september 2005 zijn wijzigingen voorzien in deze wet niet van toepassing op gedragingen die hebben plaatsgevonden voor de dag waarop de desbetreffende artikelonderdelen in werking treden.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Naar aanleiding van de inwerkingtreding van de Whv heeft verweerders voormalige Bureau Heffingen (thans: Dienst Regelingen) voor het bedrijf van A met ingang van 1 september 1998 een varkensrecht van 845 varkenseenheden berekend en geregistreerd. De berekening van dit varkensrecht is gebaseerd op de opgave van A met betrekking tot het door dat bedrijf in één van de referentiejaren (1996 of 1995) gemiddeld gehouden aantal varkens.
- Verweerders Algemene Inspectiedienst (verder: AID) heeft een onderzoek ingesteld met betrekking tot - onder andere - het samenwerkingsverband van appellanten.
Naar aanleiding van dit onderzoek is in juni 2001 een (overzichts)proces-verbaal nr. 1696/00/001 opgemaakt.
- Ten gevolge van een wijziging in verweerders uitvoeringspraktijk zijn voormelde 845 varkenseenheden met ingang van 1 januari 2005 onder een relatienummer van A geregistreerd.
- Bij overeenkomst, gedateerd 20 december 2005, zijn appellanten de verkoop van die 845 varkenseenheden door A aan C overeengekomen.
- Met ingang van 1 januari 2006 is het samenwerkingsverband tussen appellanten en de tussen deze partijen gesloten pachtovereenkomst beëindigd.
- Bij op 16 februari 2006 door verweerder ontvangen verplaatsingsformulier hebben appellanten aan verweerder een kennisgeving van de overdracht van 845 varkenseenheden van A aan C gedaan.
- Verweerder heeft appellanten afzonderlijk bij besluiten van 17 november 2006 meegedeeld dat hij niet tot registratie van de overdracht van varkenseenheden over kan gaan omdat voor A geen varkenseenheden zijn geregistreerd.
- Op 21 november 2006 heeft verweerder A een overzicht van haar bedrijfssituatie gezonden, waarin - onder meer - is vermeld dat het bedrijf (vanaf 1 januari 2005) over nul varkenseenheden beschikt. In de bijlage bij dit overzicht is het volgende vermeld:
"Afboeken van 845 ve NFZ [varkenseenheden niet-fokzeugen, CBb] grondgebonden op 1 januari 2005 a.g.v. herberekening start relatienummer.
N.a.v. der herberekening van de varkensrechten per 01-09-1998 bij uw mestnummer 116525614 o.b.v. het formulier ‘Melding Varkensrechten’"
- Aan voormeld bedrijfsoverzicht ligt het AID proces-verbaal van juni 2001 ten grondslag.
- Appellanten hebben tegen de besluiten van 17 november 2006 ieder voor zich tijdig bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten en het nadere standpunt van verweerder
3.1 Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard en daartoe het volgende overwogen.
Ingevolge artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, Meststoffenwet kan de overdracht van varkenseenheden niet worden geregistreerd als de kennisgeving van overdracht betrekking heeft op een groter aantal varkenseenheden dan overeenkomt met het desbetreffende productierecht van het bedrijf waarvan het afkomstig is. Naar aanleiding van de conclusies uit het AID-onderzoek zijn de varkenseenheden van A herberekend tot nul, omdat uit die conclusies blijkt dat C de feitelijk houder van de varkens op de locatie G-straat te D is en er in de exploitatie van de bedrijven van A en C geen wezenlijke verandering is gekomen ten opzichte van de bedrijfsvoering zoals die was voor het aangaan van de constructie tussen die bedrijven.
Omdat in dit geval geen varkensrechten (meer) zijn geregistreerd voor het bedrijf van A, was verweerder op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, Meststoffenwet gehouden registratie van de door appellanten kennisgegeven overdracht te weigeren.
De berekening van het varkensrecht ingevolge de Whv is blijkens vaste jurisprudentie van het College geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zodat daartegen geen bezwaar en beroep openstaat. Bovendien is appellante C geen belanghebbende bij de doorhaling van de aanvankelijk voor A geregistreerde varkensrechten.
3.2 In het verweerschrift, zijn brief van 7 september 2007 en ter zitting heeft verweerder voorts het volgende gesteld.
De aanvankelijk voor A geregistreerde varkensrechten zijn op 14 november 2006 doorgehaald en A is daarvan door middel van het bedrijfsoverzicht van 21 november 2006 op de hoogte gesteld. Ten tijde van de beoordeling van de kennisgeving van overdracht waren de varkensrechten al administratief doorgehaald, zodat sprake was van nul geregistreerde varkenseenheden voor A. Verweerder was derhalve op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, Meststoffenwet gehouden de registratie van de overdracht te weigeren.
Uit de nader aan het College bij brief van 7 september 2007 toegezonden stukken, waaronder het proces-verbaal van de AID, blijkt waarom de AID tot de conclusie komt dat aan het bedrijf van A geen varkensrechten kunnen worden toegekend. Omdat ook uit andere omstandigheden niet is gebleken dat aan dit bedrijf wel varkensrechten toegekend kunnen worden, zijn de eerder toegekende rechten doorgehaald.
Het aantal varkensrechten van A vloeit rechtstreeks uit de Whv voort en daaraan ligt geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ten grondslag. Slechts indien sprake zou zijn van een uitspraak van de civiele rechter, bestaat aanleiding de hoogte van het varkensrecht opnieuw te beoordelen; een dergelijk uitspraak is er niet. De vraag of A in aanmerking komt voor varkensrechten kan in de onderhavige procedure niet aan de orde komen, aldus verweerder.
Verweerder concludeert dat hij de bezwaren van appellanten terecht met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb ongegrond heeft verklaard.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben tegen de bestreden besluiten - zakelijk samengevat - het volgende aangevoerd.
In de bestreden besluiten heeft verweerder ten onrechte gesteld dat de door appellanten gemelde overdracht van varkensrechten niet kon worden geregistreerd, omdat ten tijde van het primaire besluit voor A geen varkensrechten geregistreerd waren. Naar de opvatting van appellanten gaat het er, mede gelet op artikel 19, eerste lid en onder b, Whv niet om of aan de zijde van de vervreemder sprake is van een registratie van varkensrechten, maar of ingevolge de Whv aan de vervreemder materieel varkensrechten toekomen. Dit volgt eveneens uit het thans geldende artikel 29, eerste lid en onder b, van de Meststoffenwet. Derhalve is de door verweerder bij zijn besluitvorming omtrent de onderhavige kennisgeving van overdracht te beantwoorden (voor)vraag of in (één van de referentiejaren) 1995 of 1996 (mede) door A varkens zijn gehouden, zodat zij over de (overgedragen) varkensrechten beschikte. Verweerder heeft deze vraag in de bestreden besluiten ten onrechte niet beantwoord, terwijl de bezwaren van appellanten door verweerder kennelijk ongegrond zijn geoordeeld.
Appellanten concluderen tot gegrondverklaring van hun beroepen en vernietiging van de bestreden besluiten, opdat alsnog in bezwaar een inhoudelijke discussie kan plaatsvinden over de omvang van het materiële varkensrecht van (thans) de maatschap H-I.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat gelet op artikel VII van de wet van 15 september 2005 ten aanzien van het onderhavige geschil de Whv nog van toepassing is. Het gaat hier immers om (de beoordeling van een kennisgeving van) een overdracht van varkensrechten, die voor 1 januari 2006 heeft plaatsgevonden.
Materieel spitst het geschil zich toe op de vraag of verweerder zich op goede gronden op het standpunt stelt dat de wet, waarvoor moet worden gelezen artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, Whv, dat overigens vrijwel gelijkluidend is aan het in de bestreden genoemde, thans geldende, artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, Meststoffenwet, aan de door appellanten gewenste registratie van overdracht van varkensrechten in de weg staat.
Zoals namens appellanten terecht is betoogd, is in dat artikelonderdeel niet - evenmin als het voor overdrachten vanaf 1 januari 2006 geldende artikel 29 Meststoffenwet - bepaald dat sprake moet zijn van een ten behoeve van de vervreemder bij verweerder geregistreerd varkensrecht, doch dat registratie van een kennisgegeven overdracht moet worden geweigerd indien die overdracht betrekking heeft op een groter aantal varkenseenheden dan het varkensrecht van het vervreemdende bedrijf. Dat een registratie van een varkensrecht een indicatie kan vormen voor het bestaan van een dergelijk recht, maakt naar het oordeel van het College niet, althans niet zonder meer, dat bij afwezigheid van zo'n registratie, onderscheidenlijk een registratie van nul, van een dergelijk recht geen sprake is.
Het vorenstaande brengt naar het oordeel van het College mee dat verweerder bij de bestreden besluiten had moeten motiveren dat en waarom zich naar zijn opvatting in dit geval voormelde weigeringsgrond voordeed. Dit is bij de bestreden besluiten ten onrechte nagelaten. De enkele omstandigheid dat verweerder de registratie van het varkensrecht van A - met terugwerkende kracht - ongedaan heeft gemaakt en daarvan bij overzicht van haar bedrijfssituatie op 21 november 2006 mededeling heeft gedaan, kan niet als zodanige motivering gelden.
Verweerder is slechts in zijn brief van 7 september 2007 ingegaan op de reden waarom voor A geen varkensrechten (meer) geregistreerd zijn en heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de - beantwoording van de - vraag of die varkensrechten terecht zijn "ingetrokken" buiten de onderhavige procedure valt.
5.2 Juist is dat gelet op vaste jurisprudentie van het College (o.m. de uitspraak van 1 juni 1999 in de zaken J e.a., AWB 98/1350 t/m 98/1366) mededelingen van verweerder met betrekking tot de omvang van het ingevolge de Whv berekende varkensrecht niet op rechtsgevolg zijn gericht en derhalve geen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb.
Het College wijst er op dat in de artikelen 6 en 7 Whv, op grond waarvan verweerder aanvankelijk met ingang van 1 september 1998 een varkensrecht voor A heeft berekend, was bepaald dat het voor het varkensrecht bepalende aantal in één van de referentiejaren gemiddeld op een bedrijf gehouden aantal varkens, het aantal is zoals dat in één van de daar genoemde opgaven aan verweerder is opgegeven. Voorts staat vast dat verweerder na die berekening meermaals aan A heeft meegedeeld dat voor het door haar gevoerde bedrijf een varkensrecht van 845 varkenseenheden was geregistreerd. Pas na - en mogelijk naar aanleiding van - de door appellanten kennisgegeven overdracht van die rechten heeft verweerder in de bevindingen als vermeld in het (reeds in juni 2001 opgemaakte) AID proces-verbaal aanleiding gezien met terugwerkende kracht het standpunt in te nemen dat aan A geen varkensrecht zou toekomen.
Naar het oordeel van het College kan niet worden staande gehouden dat het nadere standpunt van verweerder met betrekking tot het (al dan niet) aan A toekomende varkensrecht rechtstreeks uit de Whv voortvloeit en derhalve geen - voor bezwaar en beroep vatbaar - besluit behelst. Ter zitting is namens verweerder bevestigd dat dit standpunt berust op verweerders op het AID proces-verbaal gebaseerde conclusie dat de opgave van A met betrekking tot de mestproductie op (het mede door) haar (gevoerde) bedrijf in één van de referentiejaren 1995 of 1996 niet in overeenstemming is met de feiten, zodat die opgave niet (langer) als basis kan dienen voor een varkensrecht ingevolge de Whv. Derhalve berust verweerders nadere standpunt op een afwijking van het bepaalde in de artikelen 6 of 7 van de Whv en vloeit dat dan ook niet, anders dan verweerder stelt, rechtstreeks uit die wet voort. Dit brengt mee dat verweerder bij de bestreden besluiten ten onrechte niet - op voor beroep vatbare wijze - is ingegaan op de vraag of aan A ten tijde van de besluitvorming inzake de door appellanten kennisgegeven overdracht een varkensrecht toekwam.
5.3 Gelet op het vorenstaande berusten de bestreden besluiten niet op een deugdelijke motivering als vereist ingevolge artikel 7:12, eerste lid, Awb en komen deze voor vernietiging in aanmerking.
De beroepen zijn derhalve gegrond. Verweerder zal opnieuw op de bezwaren van appellanten dienen te beslissen met inachtneming van deze uitspraak.
5.4 Het College ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de door appellanten gezamenlijk gemaakte proceskosten, die met inachtneming van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden bepaald op € 644,-.
Het door appellanten betaalde griffierecht (€ 285,- voor appellanten afzonderlijk) dient aan hen te worden vergoed.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de bestreden besluiten;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellanten, welke kosten worden vastgesteld op € 644,-
(zegge: zeshonderd vierenveertig euro) gezamenlijk, onder aanwijzing van de Staat als rechtspersoon die deze kosten aan
appellanten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat het door beide appellanten afzonderlijk betaalde griffierecht ad € 285,- (zegge: tweehonderd
vijfentachtig euro) aan hen vergoedt.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 november 2007.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining