Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 06/539 11 januari 2008
5134 Regeling GLB-inkomenssteun
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: D.H.W. Gerrits, werkzaam bij Accountantskantoor H.H. Gerrits te Lutten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. P.M. Bakker Schut, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 5 juli 2006, bij het College binnengekomen op 6 juli 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 9 juni 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 23 maart 2006, waarbij verweerder appellants aanvraag akkerbouwsteun in het kader van de Regeling GLB-inkomenssteun (hierna: de Regeling) heeft afgewezen en appellant een uitsluiting heeft opgelegd.
Bij brief van 21 juli 2006 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Op 7 augustus 2006 heeft hij een verweerschrift ingediend.
Bij nota van repliek van 31 augustus 2006 heeft appellant zijn beroep nader aangevuld.
Verweerder heeft hierop bij nota van dupliek van 25 september 2006 gereageerd.
Op 5 april 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt, voorzover en ten tijde hier van belang:
“ Artikel 22
Steunaanvragen
1. Een landbouwer dient elk jaar een aanvraag voor de onder het geïntegreerd systeem vallende rechtstreekse betalingen in (…).
Artikel 108
Subsidiabele grond
Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op de datum vastgesteld voor aanvragen voor oppervlaktesteun in 2003 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.
(…)
De lidstaten kunnen, onder voorwaarden die volgens de in artikel 144, lid 2, bedoelde procedure nader moeten worden bepaald, van de eerste of de tweede alinea van dit artikel afwijken, mits zij maatregelen nemen om te voorkomen dat het totale subsidiabele landbouwareaal aanzienlijk toeneemt.”
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang als volgt:
“ Artikel 2
Begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
2. “blijvend grasland”: grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf werd opgenomen (…)
22. "geconstateerde oppervlakte": de oppervlakte waarvoor aan alle in de voorschriften voor de toekenning van de steun gestelde voorwaarden is voldaan
(…)
Artikel 19
Verbetering van kennelijke fouten
Onverminderd de artikelen 11 tot en met 18, kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde instantie wordt erkend.
Artikel 50
Bepaling van de berekeningsgrondslag in het licht van de aangegeven oppervlakten
(…)
3. Onverminderd kortingen en uitsluitingen overeenkomstig de artikelen 51 en 53, geldt voor aanvragen om steun in het kader van de oppervlaktegebonden steunregelingen (…) dat, indien voor een gewasgroep de in de verzamelaanvraag aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, de betrokken steun wordt berekend op basis van de voor die gewasgroep geconstateerde oppervlakte.
(…)
Artikel 51
Kortingen en uitsluitingen bij een te hoge aangifte
(…)
2. Indien ten aanzien van de totale geconstateerde oppervlakte waarop de verzamelaanvraag betrekking heeft (…) de aangegeven oppervlakte meer dan 30 % groter is dan de overeenkomstig artikel 50, leden 3 tot en met 5, van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte, wordt voor het betrokken kalenderjaar de steun waarop de landbouwer overeenkomstig artikel 50, leden 3 tot en met 5, van de onderhavige verordening in het kader van de betrokken steunregelingen aanspraak zou kunnen maken, geweigerd.
Bedraagt het verschil meer dan 50 %, dan wordt de landbouwer nogmaals van steun uitgesloten voor een bedrag gelijk aan het bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de overeenkomstig artikel 50, leden 3 tot en met 5, van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte. Dit bedrag wordt verrekend met de steunbetalingen in het kader van welke dan ook van de in de titels III, IV en IV bis van Verordening (EG) nr. 1782/2003 vastgestelde steunregelingen waarop de landbouwer aanspraak kan maken op grond van de aanvragen die hij indient in de drie kalenderjaren volgende op het kalenderjaar waarin het verschil wordt vastgesteld.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft met het op 26 april 2005 bij verweerder ontvangen formulier “Gecombineerde Opgave 2005” akkerbouwsubsidie aangevraagd voor 6.75 ha maïs, waaronder het perceel 3 met een oppervlakte van 2.50 ha.
- Verweerder heeft appellant bij brief van 8 november 2005 meegedeeld dat bij controle is gebleken dat perceel 3 niet voldoet aan de definitie akkerland, zoals omschreven in artikel 108 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003.
- Appellant heeft bij brief van 8 december 2005 op deze controlebevindingen gereageerd.
- Bij besluit van 23 maart 2006 heeft verweerder de aanvraag afgewezen en appellant een uitsluiting opgelegd.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 18 april 2006 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Perceel 3 is als niet geconstateerd aangemerkt, omdat het niet voldoet aan de definitie akkerland. Daardoor is een verschil ontstaan tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, 58,82 % bedraagt. Vervolgens is met toepassing van artikel 51 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 de aanvraag akkerbouwsubsidie afgewezen en is appellant een uitsluiting opgelegd tot een bedrag van € 1048,95.
Appellant heeft in zijn brief van 8 december 2005 bevestigd dat perceel 3 in de referentiejaren 1998 tot en met 2003 in gebruik is geweest als grasland. Daarmee voldoet het niet aan de definitie akkerland zoals omschreven in artikel 108 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003.
Ten onrechte veronderstelt appellant dat het bestreden besluit berust op het niet naleven van randvoorwaarden die ingevolge Verordening (EG) nr. 1782/2003 gelden voor rechtstreekse betalingen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. In het verband van de aanvraag akkerbouwsubsidie is het niet relevant dat appellant stelt te voldoen aan de bepalingen inzake het instandhouden van grasland.
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat het vermelden in het overzicht gewaspercelen 2005 van de bijdragecode 845 (akkerbouwsubsidie) achter perceel 3 geen kennelijke fout oplevert. Voor verweerder was het bij de eerste beoordeling van de aanvraag niet kenbaar dat appellant perceel 3 mogelijk niet had willen opgeven voor subsidie.
Bij de eerste controle hadden de betrokken medewerkers van verweerder geen toegang tot de gegevens op de door verweerder in het leven geroepen website, waarop aanvragers van subsidie konden nagaan of een door hen voor subsidie op te geven perceel voldeed aan de definitie akkerland. Overigens zou raadpleging van deze gegevens geen zekerheid hebben geboden omtrent de subsidiewaardigheid van het betrokken perceel. De gegevens op de website zijn immers vatbaar voor tegenbewijs.
Anders dan appellant veronderstelt laat de derde volzin van artikel 108 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 een lidstaat slechts een zeer beperkte ruimte om met betrekking tot de definitie akkerland afwijkende nationale regelgeving te ontwikkelen.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van zijn beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Perceel 3 is in de referentieperiode steeds tijdelijk grasland geweest. Appellant heeft steeds beoogd het weer in de vruchtwisseling te betrekken. Slechts tengevolge van de weersomstandigheden was het niet mogelijk het perceel reeds in 2003 weer als akkerland te benutten. Ten onrechte houdt de definitie geen rekening met het feit dat het hier om tijdelijk grasland gaat.
Appellant heeft steeds te goeder trouw gehandeld. Hij wordt nu het slachtoffer van een nieuw ingevoerde definitie akkerland, die door verweerder onvoldoende nadrukkelijk onder de aandacht van de aanvragers van akkerbouwsubsidie is gebracht.
Op het bedrijf van appellant is voldaan aan het doel van het gewijzigde systeem voor landbouwsubsidies.
Ten onrechte heeft verweerder geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om ingevolge artikel 108 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 voor Nederland regelgeving in te voeren die afwijkt van de definitie akkerland in dat artikel.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College volgt appellant niet in zijn betoog dat er in de referentiejaren sprake is geweest van tijdelijk grasland op perceel 3 en dat daarmee wordt voldaan aan de definitie akkerland.
Het College is van oordeel dat de stelling dat een bepaald perceel als tijdelijk grasland in gebruik is geweest, geen bijzonder belang heeft bij beantwoording van de vraag of het in de periode van vijf jaar voorafgaand aan 15 mei 2003 al dan niet als blijvend grasland in gebruik is geweest.
Het College interpreteert de in artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 gegeven begripsomschrijving van blijvend grasland aldus dat een perceel dat in de vijf jaren voorafgaand aan 15 mei 2003 niet anders dan als grasland beteeld is geweest, ook als het tussentijds gescheurd en vervolgens opnieuw met gras ingezaaid is, als blijvend grasland moet worden aangemerkt. Een dergelijk perceel maakt slechts deel uit van een vruchtwisseling , als in deze vijf jaren daadwerkelijk een ander gewas is ingezaaid of minstgenomen, daadwerkelijk in die periode activiteiten ondernomen zijn, waardoor het gras van het perceel is verwijderd en die aanwijsbaar gericht zijn geweest op de teelt van een ander gewas dan gras.
Voor deze benadering, waarbij het College dus, met verweerder, uitsluitend beslissend acht of op een perceel gedurende deze periode van vijf jaar gras kan worden waargenomen en het gebruik van dat gras of de intenties van degene die het land exploiteert geen rol spelen, vindt het College steun in het arrest van het Hof van Justitie inzake Gschossmann (zaak
C-388/02). Uit dit arrest leidt het College af, dat slechts een aanwijsbare fysieke wijziging aan een niet-voldoend perceel de status van akkerland kan verlenen. Van een dergelijke fysieke verandering is in dit geval niet gebleken.
5.2 Met het bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 ingevoerde nieuwe systeem inzake inkomenssteun in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid heeft de Europese regelgever voor het jaar 2005 gekozen voor de invoering van een gewijzigde definitie akkerland. Anders dan appellant lijkt te veronderstellen is het voor de lidstaat Nederland niet mogelijk die keuze alsnog ter discussie te stellen. Evenmin heeft verweerder de mogelijkheid om af te wijken van de dwingend geformuleerde bepalingen in de toepasselijke Europese verordeningen.
Ten onrechte veronderstelt appellant dat de nationale regelgever aan de derde volzin van artikel 108 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 ruime mogelijkheden kan ontlenen om creatief om te gaan met de in dit artikel gegeven definitie akkerland, gelet op de gestelde voorwaarde dat het totale subsidiabele landbouwareaal niet aanzienlijk mag toenemen. Daarbij is het niet aan het College om te beoordelen of verweerder in zijn kwaliteit van regelgever optimaal gebruik heeft gemaakt van zijn mogelijkheden.
5.3 In de toelichting bij de Gecombineerde Opgave 2005 en met name in de brochure bij de verzamelaanvraag 2005, die aan alle potentiële aanvragers van akkerbouwsubsidie is toegezonden, heeft verweerder nadrukkelijk aandacht gevraagd voor de gewijzigde definitie akkerland. Daarnaast is het het College ambtshalve bekend dat dit onderwerp ook besproken is in de infobulletins die verweerder bij de invoering van het GLB- systeem heeft verspreid. Derhalve kan niet gezegd worden dat verweerder niet gepoogd heeft om voldoende voorlichting te geven omtrent de invoering van de gewijzigde definitie akkerland.
5.4 Appellant heeft aangevoerd dat verweerder bij raadpleging van zijn eigen website, met behulp waarvan aanvragers van subsidie kunnen nagaan of een door hen voor subsidie op te geven perceel voldoet aan de definitie akkerland, direct had kunnen zien dat appellant een niet steunwaardig perceel had opgegeven voor subsidie. Onder die omstandigheden had het op de weg van verweerder gelegen om appellant de gelegenheid te bieden zijn aanvraag aan te passen.
Het College overweegt dat het geen grondslag kan aanwijzen op grond waarvan verweerder verplicht is een aanvraag na binnenkomst op mogelijke fouten als hier aan de orde te controleren en de aanvrager eventueel te waarschuwen, dat hij mogelijk een vergissing heeft gemaakt.
Daarenboven heeft verweerder uiteengezet dat de website onjuiste en onvolledige gegevens kan bevatten. Het is mogelijk dat een aanvrager bewust een perceel voor subsidie opgeeft, dat volgens de website niet steunwaardig zou zijn, maar waarvan hij weet dat het wel subsidiewaardig is. Verweerder kon dus niet met zekerheid vaststellen dat appellant niet de bedoeling kon hebben gehad perceel 3 voor subsidie op te geven.
5.5 Hetgeen appellant in zijn nota van dupliek van 31 augustus 2006 opmerkt omtrent de doelstellingen van het Europees landbouwbeleid kan niet leiden tot het oordeel dat verweerder ten onrechte geconcludeerd heeft dat perceel 3 niet voor akkerbouwsubsidie in aanmerking komt.
5.6 Dat appellant te goeder trouw heeft gehandeld en dat hij de sancties te zwaar vindt, kan hem evenmin baten. De afwijzing van de aanvraag en de uitsluiting vloeien immers rechtstreeks voort uit artikel 51 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004. Deze verordening voorziet in een naar de ernst van de geconstateerde onregelmatigheid gedifferentieerd sanctiestelsel. Dit stelsel is, gelet op de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen inzake vergelijkbare bepalingen in Verordening (EEG) nr. 3887/92 (arrest van 17 juli 1997, zaak C-354/95, National Farmers Union, Jur. 1997, I 04559), niet strijdig met het evenredigheidsbeginsel.
5.7 In een vergelijkbare zaak heeft het College de vraag aan de orde gesteld of verweerder de hoogte van het uitsluitingsbedrag juist heeft berekend door daarbij geen rekening te houden met de in 2005 geldende maïskorting van 17,32 % wegens overschrijding van het basisareaal maïs.
Het College heeft bij uitspraak van 17 oktober 2007 (AWB 06/438; <www.rechtspraak.nl>, LJN BB6209) beslist dat verweerder bij de berekening van het uitsluitingsbedrag geen rekening dient te houden met de opgelegde maïskorting. Verweerder heeft het appellant opgelegde uitsluitingsbedrag van € 1048,95, voorzover daarbij geen rekening is gehouden met de opgelegde maïskorting, dus niet onjuist berekend.
5.8 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2008.
w.g. W.E. Doolaard De griffier verkeert in de onmogelijkheid
de uitspraak te ondertekenen