Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 07/141 30 januari 2008
5134 Regeling GLB-inkomenssteun
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit , verweerder,
gemachtigde: mr. P.M. Bakker Schut, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 5 maart 2007, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 25 januari 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 23 maart 2006, waarbij verweerder heeft beslist op de aanvraag akkerbouwsubsidie van appellante in het kader van de Regeling GLB-inkomenssteun (hierna: de Regeling).
Bij brief van 2 april 2007 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.
Bij brief van 26 april 2007 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Op 1 mei 2007 heeft hij een verweerschrift ingediend.
Op 6 december 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunt hebben toegelicht bij monde van hun gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt, voorzover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 22
1. Een landbouwer dient elk jaar een aanvraag voor de onder het geïntegreerd systeem vallende rechtstreekse betalingen in (…)
Artikel 108 - Subsidiabele grond
Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op de datum vastgesteld voor aanvragen voor oppervlaktesteun in 2003 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.
De lidstaten kunnen, onder voorwaarden die volgens de in artikel 144, lid 2, bedoelde procedure nader bepaald moeten worden, van de eerste alinea afwijken, mits zij maatregelen nemen om te voorkomen dat het totale subsidiabele landbouwareaal aanzienlijk toeneemt."
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang als volgt:
"Artikel 2 - Begripsbepalingen
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
2. "blijvend grasland": grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf werd opgenomen met uitzondering van de grond die valt onder de bij artikel 6 van Pro Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad ingestelde braakleggingsregelingen, de grond die valt onder de bij artikel 54, lid 2, en artikel 107 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 ingestelde braakleggingsregelingen, de overeenkomstig Verordening (EEG) nr. 2078/92 van de Raad braakgelegde oppervlakten en de overeenkomstig de artikelen 22, 23 en 24 van Verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad braakgelegde oppervlakten;
(…)
22. "geconstateerde oppervlakte": de oppervlakte waarvoor aan alle in de voorschriften voor de toekenning van de steun gestelde voorwaarden is voldaan; (…)
Artikel 15 - Wijzigingen van de verzamelaanvragen
1. Na de uiterste datum voor de indiening van de verzamelaanvraag mogen individuele percelen landbouwgrond die eventueel gepaard gaan met de overeenkomstige toeslagrechten en die nog niet in de verzamelaanvraag zijn aangegeven voor welke van de oppervlaktegebonden steunregelingen ook, aan de verzamelaanvraag worden toegevoegd mits de in de betrokken steunregelingen gestelde eisen in acht worden genomen.
Voor individuele percelen landbouwgrond die reeds in de verzamelaanvraag zijn aangegeven, mogen onder dezelfde voorwaarden veranderingen met betrekking tot het grondgebruik of de steunregeling worden aangebracht.
(…)
Artikel 19 - Verbetering van kennelijke fouten
Onverminderd de artikelen 11 tot en met 18, kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend.
Artikel 51 - Kortingen en uitsluitingen bij een te hoge aangifte
(…)
2. Indien ten aanzien van de totale geconstateerde oppervlakte waarop de verzamelaanvraag betrekking heeft (…) de aangegeven oppervlakte meer dan 30 % groter is dan de overeenkomstig artikel 50, leden 3, 4 en 5, van de onderhavige verordening geconstateerde oppervlakte, wordt voor het betrokken kalenderjaar de steun waarop de landbouwer overeenkomstig artikel 50, leden 3 tot en met 5, van de onderhavige verordening in het kader van de betrokken steunregelingen aanspraak zou kunnen maken, geweigerd.
(…)
Artikel 68 - Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in hoofdstuk I bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing indien de landbouwer feitelijk juiste gegevens heeft verstrekt of indien hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(…)"
De Regeling luidde, voorzover hier van belang:
"Artikel 32
1. Onder de voorwaarden die voortvloeien uit verordening 1782/2003 en de ter uitvoering daarvan vastgestelde Commissieverordeningen, komt de landbouwer die akkerbouwgewassen teelt in aanmerking voor een subsidie voor een perceel bouwland:
a. dat op 15 mei 2003 niet in gebruik was als blijvend grasland, voor blijvende teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden;
(…)
Artikel 33
De landbouwer kan een perceel bouwland dat voldoet aan artikel 32, eerste lid, onderdeel a, b en c, vervangen door andere gronden, indien:
a. de perceelsindeling of de verkaveling van het bedrijf van overheidswege wordt gewijzigd of op grond van de Plantenziektewet beperkingen worden gesteld aan het telen van akkerbouwgewassen op het bedrijf;
(…) en;
d. voorafgaande aan het betrokken verkoopseizoen schriftelijk toestemming is verkregen van DR. Een schriftelijke aanvraag daartoe kan in de periode die loopt tot en met 15 februari 2005 worden ingediend."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft met het op 12 mei 2005 door verweerder ontvangen formulier “Gecombineerde opgave 2005” een verzamelaanvraag in het kader van de Regeling ingediend. Blijkens het bij dit formulier behorende Overzicht gewaspercelen heeft zij daarbij de maïspercelen 1 (aangevraagd voor 3.00 ha) en 2 (aangevraagd voor 2.00 ha) voor akkerbouwsubsidie opgegeven.
- Bij brief van 10 mei 2005 heeft appellante verweerder het volgende meegedeeld.
“Daar mijn vader op 3 april 2005 is overleden en daarvoor een langdurig ziekbed heeft gehad van 2 maanden, ben ik vergeten het formulier m.b.t. het wijzigen van premiewaarde van grond in te dienen. Dit daar er met de “ruilverkaveling de Gouwe” land is geruild vanaf het oude bedrijf aan de Oosterboekweg, naar het nieuwe bedrijf aan de Gouwe.
Wij hopen dat u voor deze persoonlijke omstandigheid een uitzondering kan maken met betrekking tot de inleveringstermijn. (…)”
- Bij een door de AID op 10 november 2005 uitgevoerde controle zijn de maïspercelen 1 en 2 gezamenlijk gemeten op 5.8754 ha.
- Bij een controleonderzoek op 12 december 2005 heeft verweerder vastgesteld dat perceel 1 in de referentieperiode bij verweerder niet bekend was.
- Bij brief van 10 februari 2006 heeft verweerder appellante daarop meegedeeld dat bij controle gebleken is dat het perceel 1 niet voldoet aan de definitie akkerland. Appellante is de gelegenheid geboden met tegenbewijs aan te tonen dat wel aan de definitie wordt voldaan.
- Bij brief van 27 februari 2006 heeft appellante op deze mededeling gereageerd.
- Bij besluit van 23 maart 2006 heeft verweerder de aanvraag akkerbouwsubsidie afgewezen. Bij dit besluit is overwogen dat het perceel 1 niet voldoet aan de definitie akkerland. Het besluit vermeldt verder dat van de totale aangevraagde oppervlakte maïs (5 ha) slechts 2.35 ha als geconstateerd is aangemerkt. Door het niet aanvaarden van 2.65 ha is een verschil ontstaan tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte, dat, uitgedrukt in een percentage van de geconstateerde oppervlakte, 112,77% bedraagt. Met toepassing van artikel 51, tweede lid van Verordening (EG) nr. 796/2004 heeft verweerder de aanvraag akkerbouwsubsidie vervolgens afgewezen.
- Tegen dit besluit heeft appellante, bij brief gedateerd op 27 februari 2006, maar ontvangen op 1 mei 2006, bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 3 juli 2006 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft hiertoe overwogen dat gebleken is dat ten tijde van de aanvraag nog een verzoek van 10 mei 2005 in behandeling was om, ondanks het verstrijken van de daarvoor gestelde termijn, nog een aanvraag te mogen indienen om te schuiven met de definitie akkerland naar perceel 1. Als de behandeling op een redelijke termijn was afgerond had appellante daaraan de conclusie kunnen verbinden om perceel 1 uit de aanvraag terug te trekken. Onder die omstandigheden dient de aanvraag akkerbouwsubsidie voor perceel 1 omgezet te worden in een aanvraag met de bijdragecode “geen bijdrage.” Dit betekent dat voor perceel 2 alsnog € 673,01 aan subsidie dient te worden uitbetaald.
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd, dat uit het feit dat nagelaten is te beslissen op het verzoek om nog een aanvraag te mogen indienen om met de definitie akkerland te schuiven, niet mag worden afgeleid dat dit verzoek dus als gehonoreerd kan worden aangemerkt. Verweerder houdt onverkort vast aan de eis dat een dergelijk verzoek vóór 15 februari 2005 had moeten zijn ingediend.
Van perceel 1 zijn in de basisregistratie percelen over de referentiejaren geen opgaven bekend. Daarom heeft verweerder het perceel op de voor aanvragers, die willen controleren of een perceel aan de definitie akkerland voldoet, toegankelijke website aangegeven als niet steunwaardig. Mocht een aanvrager menen dat deze registratie onjuist is dan kan hij met tegenbewijs aantonen dat het wel subsidiewaardig is.
Appellante heeft niet gemotiveerd aangegeven dat op perceel 1 in de referentiejaren 1998-2003 een akkerbouwgewas heeft gestaan. Verweerder heeft daarom geen satellietbeelden opgevraagd om die stelling te controleren. Evenmin was het tegen deze achtergrond nodig beelden van vlak voor of vlak na de referentiejaren te onderzoeken.
Uit het door appellante bij het beroepschrift overgelegde beeld van Aerogrid blijkt niet dat op perceel 1 een akkerbouwgewas heeft gestaan. Daarnaast is niet aangetoond dat het beeld de situatie op 1 juni 2003 weergeeft, zoals appellante stelt.
Tenslotte is het verweerder niet gebleken dat appellante tijdig een verzoek heeft ingediend om vergoeding van in verband met het bezwaar gemaakte kosten.
4. Het standpunt van appellante
Appellante betoogt primair dat op het verzoek om na het einde van de daarvoor gestelde termijn alsnog te mogen schuiven met de definitie akkerland nimmer formeel is beslist. Op grond van de door appellante in haar brief van 12 mei 2005 aangevoerde bijzondere familieomstandigheden dient het verzoek alsnog te worden gehonoreerd.
Ten onrechte beroept verweerder zich op het feit dat het perceel op de door hem ontwikkelde website als niet steunwaardig staat vermeld. De inhoud van deze website geeft niet in alle omstandigheden een juist beeld. Daarnaast heeft verweerder het perceel 1 als niet geconstateerd aangemerkt zonder dat met behulp van satellietbeelden is vastgesteld dat het niet voldoet.
Met het beeld van Aerogrid van 1 juni 2003 onderstreept appellante nog eens dat verweerder ten onrechte geen satellietbeelden van vlak voor en vlak na de referentieperiode heeft bestudeerd alvorens hij tot het oordeel kwam dat perceel 1 niet voldeed aan de definitie akkerland.
Ten onrechte heeft verweerder in het bestreden besluit niet beslist op het tijdens de hoorzitting gedane verzoek om toekenning van kosten gemaakt in het kader van de bezwaarprocedure. Tevens is niet beslist op het verzoek om toekenning van wettelijke rente.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Voorzover appellante heeft willen betogen dat perceel 1 geacht moet worden te voldoen aan de definitie akkerland, omdat verweerder gehouden zou zijn om de aanvraag voor toestemming om met de definitie te schuiven te honoreren, kan het College appellante daarin niet volgen. Voorzover uit de stukken blijkt is alleen een verzoek ingediend om toestemming om alsnog een aanvraag te mogen indienen. Het gegeven dat nog niet beslist is op dit verzoek betekent niet dat daaruit geconcludeerd mag worden dat verweerder de gevraagde toestemming verleend zou hebben dan wel dient te verlenen. Het feit dat ten tijde van de beslissing op de aanvraag akkerbouwsubsidie dit verzoek nog in behandeling was, betekent dat in elk geval niet voldaan was aan het vereiste als geformuleerd in artikel 33 onder Pro d van de Regeling, dat voorafgaand aan het verkoopseizoen toestemming verleend is.
5.2 Verweerder heeft uit de perceelshistorie geen gegevens beschikbaar omtrent perceel 1. Daarnaast heeft verweerder, zoals ter zitting is verklaard, evenmin langs andere weg een aanwijzing gekregen dat perceel 1 in de referentiejaren 1998 tot en met 2003 anders dan als grasland in gebruik is geweest. Het College acht het onder die omstandigheden niet onbegrijpelijk dat verweerder het perceel op de website waarop aanvragers van akkerbouwsteun kunnen nazien of een op te geven perceel voldoet aan de definitie akerland, heeft aangegeven als niet steunwaardig. Verweerder ziet onder ogen dat de website daarmee mogelijk onjuiste informatie bevat. Om die reden heeft hij appellante, die mogelijk weet dat het perceel wel als akkerland in gebruik is geweest, in de gelegenheid gesteld aan te tonen dat het perceel wel voldoet aan de definitie.
5.3 In vaste jurisprudentie heeft het College geoordeeld dat het niet aan verweerder is om aan te tonen dat een perceel niet voldoet aan de definitie, maar dat uitgangspunt is dat de aanvrager van akkerbouwsubsidie dient aan te tonen dat hij voor subsidie in aanmerking komt.
Appellante heeft, behoudens het overleggen van een foto van Aerogrid, geen poging gedaan om aan te tonen dat perceel 1 voldoet aan de definitie. Het gegeven dat appellante een aanvraag toestemming om met de definitie te schuiven had willen indienen vormt reeds een aanwijzing dat ook appellante niet aanneemt dat aan de definitie wordt voldaan.
Appellantes grief dat verweerder ten onrechte geen teledetectieonderzoek heeft verricht overtuigt het College niet, nu geen reden is aangevoerd om aan verweerders gegevens te twijfelen.
Ter zitting heeft verweerder verklaard dat daartoe geen noodzaak werd gevonden, omdat appellante tijdens de hoorzitting heeft verklaard, dat perceel 1 vanaf 1998 steeds als grasland is opgegeven. Het College constateert dat dit ook uit het verslag van de hoorzitting blijkt. Het College heeft geen aanleiding aan de juistheid van dit verslag te twijfelen. Dat appellante ter zitting heeft verklaard dat het verslag op dit punt onjuist zou zijn overtuigt het College niet, nu appellante heeft nagelaten de juistheid van het verslag eerder aan de orde te stellen.
Met het enkele overleggen bij het beroepschrift van een kleurenfoto van Aerogrid van de situatie van perceel 1 en 2 op 1 juni 2003, zonder daarbij enige toelichting te geven wat naar het oordeel van appellante op die foto te zien zou zijn, heeft appellante evenmin aangetoond dat perceel 1 subsidiewaardig zou zijn. Dit klemt te meer nu het beeld de situatie weergeeft op een tijdstip dat buiten de referentieperiode valt.
5.4 De grief van appellante dat verweerder ten onrechte geen vergoeding heeft toegekend voor de in het kader van de bezwaarprocedure gemaakte kosten kan niet slagen. Uit de dossierstukken en uit het verslag van de hoorzitting blijkt immers niet dat appellante daartoe, voordat verweerder het bestreden besluit heeft genomen, een verzoek heeft gedaan. Het College kan dan niet anders dan vaststellen dat er geen verzoek is gedaan. Daarmee heeft appellante niet voldaan aan de in artikel 7:15, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht geformuleerde voorwaarde dat een dergelijk verzoek moet zijn ingediend voordat op het bezwaar is beslist.
5.5 Door in het bestreden besluit, bij gebreke van een beslissing omtrent de aanvraag om te mogen schuiven met de definitie akkerland, de subsidieaanvraag voor perceel 1 aan te merken als een aanvraag met de bijdragecode “geen bijdrage”, heeft verweerder gehandeld conform zijn vaste beleid dat in situaties als deze de aanvrager, mede als gevolg van onvoldoende tijdige besluitvorming zijdens verweerder, in onzekerheid kon verkeren over de vraag hoe op een aanvraag zou worden beslist.
Dit neemt niet weg dat verweerder alsnog op deze aanvraag dient te beslissen.
5.6 Gelet op het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2008.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas