Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/494, 06/70, 06/745 en 07/60 12 maart 2008
6300 Besluit aanwijzing benoemingsgerechtigde organisaties
Commissie Varkenshouderij van het PVV 2003 (SER)
Uitspraak in de zaken van:
Nederlandse Vakbond Varkenshouders, te Barneveld, appellante,
gemachtigde: W. Zwanenburg, voorzitter,
tegen
1. de Sociaal-Economische Raad (hierna: SER), verweerder in de zaak AWB 05/494,
gemachtigde: mr. R.C. Gilhuijs, werkzaam bij de SER, en
2. het Productschap Vee en Vlees (hierna: PVV), verweerder in de zaken AWB 06/70,
06/745 en 07/60,
gemachtigde: mr. C.M. Bitter, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 15 juli 2005, bij het College binnengekomen op 18 juli 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van de SER van 13 juni 2005. Bij dit besluit heeft de SER het bezwaar van appellante tegen een besluit van 18 januari 2005, waarbij krachtens artikel 42 van Pro de Verordening financiën bedrijfslichamen 1999 (hierna: Vfb 1999) aan het PVV ontheffing is verleend van de in artikel 34 van Pro die verordening neergelegde verplichting, ongegrond verklaard. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AWB 05/494.
Bij brief van 8 augustus 2005 heeft appellante de gronden van dat beroep aangevuld.
De SER heeft bij brief van 19 augustus 2005 een verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 17 januari 2006, bij het College binnengekomen op 18 januari 2006, 4 oktober 2006, bij het College binnengekomen op 5 oktober 2006, en 24 januari 2007, bij het College binnengekomen op dezelfde dag, heeft appellante beroep ingesteld tegen respectievelijk de Verordening Begroting 2006 van 26 oktober 2005, de Verordening herziene Begroting 2005 van 14 juni 2006 en de Verordening Begroting 2007 van 1 november 2006, alle van het PVV. Deze beroepen zijn geregistreerd onder de respectievelijke nummers AWB 06/70, 06/745 en 07/60.
Het PVV heeft bij brieven van 22 mei en 22 november 2006 verweerschriften uitgebracht in de zaken AWB 06/70 en AWB 06/745.
Bij brief van 10 juli 2006 heeft het PVV verzocht de behandeling van de zaken aan te houden in verband met de heroverweging van de door appellante aangevallen begrotingen, waarop ook de ontheffing van de SER betrekking heeft.
Bij brief van 6 februari 2007 heeft het PVV het College nader bericht over de uitkomst van de heroverweging.
Appellante heeft bij brieven van 10 april 2007 schriftelijk gereageerd op de verweerschriften van het PVV.
Bij brief van 16 april 2007 heeft het PVV een verweerschrift in de zaak AWB 07/60 ingediend.
Bij brieven van 20 juni en 3 oktober 2007 heeft het PVV verzocht om uitstel van de behandeling van de zaken ter zitting.
Op 19 december 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellante, vertegenwoordigd door haar gemachtigde, alsmede door J.L. Geurts en A. Kroes, de SER, vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en door dr. J. van der Bij, en het PVV, vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, alsmede door C.M. den Hoed en C. de Heer, hun onderscheiden standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo), voorzover thans van belang, luidt:
"Artikel 1
1. Er is een Sociaal-Economische Raad, hierna genoemd Raad.
2. (…)
Artikel 106
1. Verordeningen van het bestuur van een bedrijfslichaam, welke voor personen, als bedoeld in artikel 102, bindende regelen inhouden en een verordening als bedoeld in artikel 119, worden bekendgemaakt op de wijze, bij algemene maatregel van bestuur te bepalen. Indien zij de goedkeuring van (…) de Raad (…) behoeven, geschiedt de bekendmaking niet dan nadat deze is verleend. Zij treden, indien zij niet anders bepalen, in werking met ingang van de dag na die van de bekendmaking.
2. (…)
Artikel 118
1. Het dagelijks bestuur van een bedrijfslichaam biedt het bestuur jaarlijks vóór 1 oktober een begroting der inkomsten en uitgaven van dat lichaam voor het komende kalenderjaar aan, vergezeld van de nodige toelichting en bescheiden.
2. De begroting wordt, zodra zij is aangeboden, ten kantore van het secretariaat voor een ieder ter lezing nedergelegd en, tegen betaling der kosten, algemeen verkrijgbaar gesteld.
3. Van de nederlegging en verkrijgbaarstelling geschiedt openbare kennisgeving, welke tenminste twee weken voorafgaat aan de behandeling der begroting door het bestuur.
Artikel 119
De begroting wordt bij verordening vastgesteld door het bestuur en behoeft de goedkeuring van de Raad.
Artikel 120
1. De door het bestuur vastgestelde begroting wordt vóór 15 november aan de Raad ter goedkeuring aangeboden.
2. Indien zij niet vóór de aanvang van het jaar, waarvoor zij moet dienen, is goedgekeurd, kan de Raad het betrokken lichaam machtigen uitgaven te doen uit die posten, alsmede die inkomsten te innen, waartegen de Raad geen bedenking heeft.
Artikel 121
1. Indien het bestuur weigert de door de wet aan het lichaam opgelegde uitgaven op de begroting te brengen, geschiedt dit door de Raad.
2. Indien in dat geval de geraamde inkomsten van het lichaam niet toereikend zijn en het bestuur weigert nieuwe middelen tot dekking voor te dragen, vermindert de Raad de overige niet bij de wet aan het lichaam opgelegde uitgaven in zodanige reden, dat tussen de inkomsten en uitgaven van dat lichaam evenwicht is.
Artikel 122
De Raad kan bij verordening regelen stellen omtrent de inrichting van de begroting van de bedrijfslichamen. "
De mede krachtens artikel 122 Wbo Pro vastgestelde Vfb 1999, voorzover en ten tijde van belang, luidt:
"Artikel 32
Het eigen vermogen bestaat uit de som van de algemene reserve en de bestemmingsreserves.
Artikel 34
Het eigen vermogen is maximaal gelijk aan het totaal van de lasten over het verslagjaar, met dien verstande dat deze norm zoveel mogelijk per hoofdfunctie wordt gerealiseerd.
Artikel 42
Op gemotiveerd verzoek van het bestuur van een bedrijfslichaam kan de Bestuurskamer in bijzondere gevallen, waarin de nakoming van een bij deze verordening opgelegde verplichting op overwegende bezwaren stuit, of wegens andere bijzondere omstandigheden, aan het bedrijfslichaam ontheffing van die verplichting worden verleend. Aan deze ontheffing kunnen voorwaarden worden verbonden. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaken de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft blijkens haar statuten als doel het scheppen van gunstige voorwaarden voor varkenshouderijbedrijven en het behartigen van de belangen van de varkenshouders in Nederland.
- De SER heeft het PVV bij brief van 22 november 2004, vanwege de ontwikkeling in het niveau van de reserve, verzocht om een verzoek om ontheffing op grond van artikel 42 Vfb Pro 1999 in te dienen.
- Het PVV heeft bij brief van 14 december 2004 de SER verzocht om ontheffing van het in artikel 34 Vfb Pro 1999 neergelegde vereiste.
- Bij besluit van 18 januari 2005 heeft de SER dit verzoek ingewilligd.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 1 februari 2005 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft de SER, nadat appellante is gehoord door de Commissie bezwaarschriften en na ontvangst van het advies van die commissie, bij het bestreden besluit van 13 juni 2005 het bezwaar ongegrond verklaard.
- In het PBO-Blad nr. 58 van 7 oktober 2005 heeft het PVV de tervisielegging en verkrijgbaarstelling van de ontwerpbegroting van 2006 bekendgemaakt en aangekondigd dat de behandeling daarvan plaatsvindt op 26 oktober 2005. Vervolgens heeft het PVV de Verordening Begroting 2006 op die datum vastgesteld, en heeft de SER die bij besluit van 15 december 2005 goedgekeurd.
- Op 14 juni 2006 heeft het PVV de Verordening herziene Begroting 2005 vastgesteld, die bij besluit van 31 augustus 2006 door de SER is goedgekeurd.
- In het PBO-Blad nr. 56 van 6 oktober 2006 heeft het PVV de tervisielegging en verkrijgbaarstelling van de ontwerpbegroting van 2007 bekendgemaakt en aangekondigd dat de behandeling daarvan plaatsvindt op 1 november 2006. Appellante heeft daartegen bedenkingen ingediend. Vervolgens heeft het PVV blijkens het PBO-Blad nr. 67 van 15 december 2006 de Verordening Begroting 2007 op de genoemde datum vastgesteld, en heeft de SER de verordening bij besluit van 7 december 2007 (het College leest: 2006) goedgekeurd.
3. De bestreden besluiten
Gelet op het in rubriek 5 te geven oordeel van het College, wordt op deze plaats volstaan met een beknopte weergave van de bestreden besluiten.
3.1 Bij het bestreden besluit van 13 juni 2005 heeft de SER voorop gesteld dat de procedure van een verzoek om ontheffing vooral betekenis heeft als signaal aan het bestuur van een bedrijfslichaam om verantwoord om te gaan met geïnde gelden en hiermee niet onnodig vermogen op te bouwen. Uit het verzoek om ontheffing blijkt volgens de SER dat het bestuur van het PVV zich hiervan rekenschap heeft gegeven. Voorts heeft de SER overwogen dat de onderhavige overschrijding van het eigen vermogen van het PVV samenhangt met de kwalificatie van het Diergezondheidsfonds als bestemmingsreserve, terwijl vanwege het bijzondere karakter van dat fonds eigenlijk sprake is van een noodfonds of voorziening, in plaats van een reserve. De SER heeft dit standpunt al sinds 2001 ingenomen, zowel wat betreft het Diergezondheidsfonds van het PVV als wat betreft een vergelijkbare niet-reguliere reserve van het Productschap Zuivel.
3.2 De door appellante bestreden (herziene) begrotingen van 2005, 2006 en 2007 van het PVV bevatten de begrotingen van baten en lasten van het PVV.
4. Het standpunt van appellante
Gelet op het in rubriek 5 te geven oordeel van het College, wordt op deze plaats volstaan met een beknopte weergave van het standpunt van appellante, dat zich voor alle zaken als volgt laat samenvatten.
De door het PVV aangehouden reserves bevinden zich structureel op een te hoog niveau. Ten onrechte is daarvoor op grond van de Vfb 1999 ontheffing verleend. Volgens appellante moeten de reserves worden afgebouwd en wel door de inkomsten uit de aan varkenshouders op te leggen heffingen te verminderen door de heffingen voor varkenshouders te verlagen.
5. De beoordeling van de geschillen
5.1 Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan alleen een belanghebbende beroep instellen tegen een besluit. Alvorens beroep in te stellen, dient ingevolge artikel 7:1, eerste lid, Awb degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen, tegen dat besluit bezwaar te maken, tenzij – voorzover van belang – een dergelijk besluit aan goedkeuring is onderworpen.
5.2 Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, Awb wordt onder een belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In het derde lid van dat artikel is bepaald, dat ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
5.3 Het College ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of de beroepen van appellante ontvankelijk zijn, casu quo of de SER appellantes bezwaar terecht ontvankelijk heeft geacht.
5.4 Ten aanzien van de verordeningen waarin de verschillende door appellante betwiste begrotingen van het PVV zijn vervat, is in de eerste plaats van belang dat deze verordeningen, zoals ook uit artikel 106 Wbo Pro blijkt, geen algemeen verbindende voorschriften bevatten. Geoordeeld moet worden dat de in geding zijnde verordeningen door het bestuur van het PVV aan het dagelijks bestuur gegeven machtigingen behelzen om tot een bepaald maximum uitgaven te doen, alsmede ramingen van onder meer door heffingen te verwerven inkomsten. De rechtsgevolgen van die besluiten zien dan ook uitsluitend op de verhouding tussen bestuur en dagelijks bestuur. Begrotingsbesluiten kunnen in privaatrechtelijke zin geen verbintenissen voor derden in het leven roepen (zie de arresten van de Hoge Raad van 8 mei 1877, W 4119, en 24 mei 1991, AB 1991, 693, m.nt. FHvdB) en in publiekrechtelijke zin geen rechten of plichten voor derden creëren. Een vastgestelde begroting verplicht het dagelijks bestuur niet tot het doen van uitgaven of werven van inkomsten. Het rechtsgevolg betreft slechts de machtiging tot het doen van uitgaven. Dit is slechts onder bijzondere omstandigheden anders, zoals in die gevallen waarin met het vaststellen van de begroting in feite sprake is van een (weigering van) subsidieverlening of de vaststelling van een subsidieplafond. Hiervan is in onderhavig geval geen sprake.
5.5 Gelet hierop, zijn de belangen van appellante - zoals die mede blijken uit haar statuten - niet rechtstreeks betrokken bij de door het bestuur van het PVV aan het dagelijks bestuur gegeven machtigingen tot het doen van uitgaven en het innen van inkomsten. Dat er een zekere relatie is tussen de begrote inkomsten en de aan varkenshouders op te leggen heffingen doet hieraan niet af. Indien en voorzover appellante de rechtmatigheid van een heffingsverordening, bij wijze van exceptieve toetsing aan de orde wil stellen in een beroep tegen een heffingsaanslag bij de bestuursrechter, dan wel in een procedure bij de civiele rechter tegen die heffingsverordening, zal appellante niet kunnen worden tegengeworpen dat aan een beoordeling van de heffingsverordening niet kan worden toegekomen, omdat het besluit van het PVV om bepaalde inkomsten in de begroting te ramen rechtens onaantastbaar zou zijn geworden.
5.6 Uit het voorgaande volgt, dat appellante niet rechtstreeks in haar belangen wordt geraakt door de in de desbetreffende verordeningen vervatte (herziene) begrotingen, zodat zij niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. Derhalve dienen de beroepen tegen die verordeningen niet-ontvankelijk te worden verklaard.
5.7 De door de SER aan het PVV verleende ontheffing van het in artikel 34 Vfb Pro 1999 neergelegde vereiste, dat het niveau van de reserve maximaal gelijk is aan het totaal van de lasten over het verslagjaar, dient te worden bezien in het licht van de toezichtsrelatie tussen de SER en het PVV, die onder meer tot uitdrukking komt in de jaarlijkse goedkeuring door de SER van de begroting van het PVV. Het rechtsgevolg van de ontheffing is erop gericht de in beginsel met de Vfb 1999 strijdige begroting in overeenstemming met de Vfb 1999 te brengen, opdat daaraan goedkeuring niet hoeft te worden onthouden. Naar het oordeel van het College deelt de ontheffing wat betreft het karakter van de daardoor in het leven geroepen rechtsgevolgen aldus in de door de (goedkeurde) begroting veroorzaakte rechtsgevolgen, namelijk een machtiging aan het dagelijks bestuur tot het doen van de in begroting voorziene uitgaven. Gelet hierop, wordt appellante door de ontheffing net zomin rechtstreeks in haar belangen geraakt als door de begroting(en) op het vaststellen waarvan de ontheffing betrekking heeft.
5.8 Hieruit volgt, dat de SER het bezwaar van appellante ten onrechte ontvankelijk heeft geacht. Het beroep tegen de beslissing op bezwaar van 13 juni 2005 van de SER is derhalve gegrond. Het College zal op de voet van artikel 8:72, vierde lid, Awb zelf in de zaak voorzien en het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
5.9 Van proceskosten, gerezen in het kader van de behandeling van het beroep tegen de beslissing op bezwaar van 13 juni 2005 van de SER, die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken. Ten aanzien van de beroepen tegen de verordeningen inzake de Begroting 2006, de herziene Begroting 2005 en de Begroting 2007 van het PVV ziet het College geen termen voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen tegen de verordeningen Begroting 2006, herziene Begroting 2005 en Begroting 2007 van het PVV in
de zaken AWB 06/70, 06/745 en 07/60 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 13 juni 2005 van de SER in de zaak AWB 05/494 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 13 juni 2005 van de SER;
- verklaart het bezwaar tegen het besluit van 18 januari 2005 van de SER niet-ontvankelijk;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit van 18 januari 2005 van de SER;
- bepaalt dat de SER het door appellante voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht tot een bedrag van
€ 276,-- (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. W.E. Doolaard en mr. R.J.G.M. Widdershoven, in tegenwoordigheid van mr. J.M.W. van de Sande als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2008.
w.g. H.C. Cusell w.g. J.M.W. van de Sande