Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/290 21 maart 2008
18051 Elektriciteitswet 1998
Algemene uitvoeringsregeling milieukwaliteit elektriciteitsproductie
Uitspraak in de zaak van:
N.V. Huisvuilcentrale Noord-Holland, te Alkmaar, appellante,
gemachtigde: mr. S.F.M. Vollering, advocaat te Den Haag,
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigden: mr. C. Hulzebos en mr. B.B. Zuiderwijk, werkzaam bij SenterNovem te Zwolle.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 5 april 2006, bij het College binnengekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 februari 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 15 november 2005, waarbij verweerder de aanvraag van appellante om ontheffing als bedoeld in artikel 72s, tweede lid, van de Elektriciteitswet 1998 (hierna: de Wet) heeft afgewezen.
Bij brief van 23 mei 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 16 november 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen, vertegenwoordigd door hun gemachtigden, hun standpunten hebben toegelicht. Tevens is verschenen A.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet, voor zover en ten tijde hier van belang, luidt:
" Artikel 72s
1. De netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet beslist in ieder geval afwijzend op een aanvraag om subsidie indien:
(…)
b. de aanvraag betreft duurzame elektriciteit of klimaatneutrale elektriciteit en de desbetreffende productie-installatie in gebruik is genomen op of voor 1 januari 1996.
2. Het eerste lid, onderdeel b, is niet van toepassing indien de producent daartoe ontheffing heeft gekregen van Onze Minister. Onze Minister kan de ontheffing verlenen indien de producent aantoont dat de productie-installatie na 1 januari 1996 ingrijpend is gerenoveerd of uitgebreid (…).
4. Onze Minister bepaalt bij ministeriële regeling de wijze waarop en de criteria op grond waarvan de producent de in het tweede lid bedoelde omstandigheden kan aantonen, (…). "
De Algemene uitvoeringsregeling milieukwaliteit elektriciteitsproductie (hierna: de Regeling) luidt, voor zover en ten tijde hier van belang, als volgt:
" Artikel 9
1. Van een ingrijpende uitbreiding als bedoeld in artikel 72m, derde lid, onderdeel c, of artikel 72s, tweede lid, van de wet is sprake indien het geïnstalleerd nominaal elektrisch vermogen met ten minste 30% is uitgebreid ten opzichte van het nominale vermogen van de productie-installatie voor de uitbreiding.
(…). "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert sedert april 1995 een afvalverbrandingsinstallatie (hierna: AVI) die duurzame elektriciteit produceert.
- Bij brief van 17 oktober 2005 heeft appellante aangegeven dat de AVI in 2004 ingrijpend is uitgebreid met een vierde verbrandingslijn en heeft zij verweerder op grond daarvan verzocht ontheffing te verlenen van de subsidievoorwaarde dat ingebruikname van de productie-installatie na 1 januari 1996 moet hebben plaatsgevonden.
- Bij besluit van 15 november 2005 heeft verweerder het verzoek om ontheffing afgewezen. Volgens verweerder bedraagt de uitbreiding van het geïnstalleerd nominaal elektrisch vermogen van de productie-installatie niet ten minste 30%.
- Bij brief van 16 december 2005 heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Op 8 februari 2006 heeft appellante haar bezwaar in een hoorzitting toegelicht.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft het bezwaar ongegrond verklaard en daartoe – kort samengevat – het volgende overwogen.
De productie-installatie is na 1 januari 1996 niet ingrijpend uitgebreid. Daar de onderhavige regeling de elektriciteitsproductie betreft, ligt de systeemgrens daar waar daadwerkelijk elektriciteit wordt geproduceerd, te weten in de turbine/generatoreenheid. De kernactiviteit van appellante is afvalverwerking. De verbrandingslijnen dienen primair voor de afvalverwerking en niet specifiek voor het produceren van elektriciteit. Door middel van turbines en generatoren wordt, als gevolg van de omzetting van stoom in elektriciteit, elektriciteit geproduceerd. De turbine/generatoreenheid uit 1995 beschikte over meer geïnstalleerd nominaal elektrisch vermogen (56,9 MWe) dan waarvoor hij in de oude situatie is ingezet (42,3 MWe). De vierde verbrandingslijn vereist een vermogen van 27,9 MWe. Omdat er nog 14,6 MWe over was uit de bestaande turbine/generatoreenheid is er een turbine-eenheid bijgeplaatst met een vermogen van 13,3 Mwe. Het geïnstalleerd nominaal elektrisch vermogen is dan ook met 23,4% uitgebreid ten opzichte van het nominale vermogen van de productie-installatie voor de uitbreiding (13,3 MWe / 56,9 MWe). Hiermee is niet voldaan aan de in de Regeling gestelde voorwaarde van een uitbreiding van minimaal 30%.
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt dat wel aan de uitbreidingseis van artikel 9 van de Regeling wordt voldaan en heeft daartoe – samengevat – het volgende aangevoerd.
Verweerder geeft aan het begrip ‘productie-installatie’ een te beperkte uitleg. Voor elektriciteitsproductie is meer nodig dan een turbine/generator, hetgeen ondermeer tot uitdrukking komt in de "Begrippenlijst Elektriciteit", waar in de toelichting van het begrip "Installatie" wordt verwezen naar de elektriciteitscentrale als geheel.
Een moderne AVI heeft een dubbelfunctie, die inhoudt dat de bij de verbranding van afvalstoffen vrijkomende warmte gebruikt wordt voor de productie van elektriciteit. Iedere verbrandingslijn heeft een oven, een stoomketel voor de productie van stoom, een stoomturbine en een generator voor de opwekking van elektriciteit. Met de stoom van de drie verbrandingslijnen kon in de oude situatie maximaal 42,3 MWe geproduceerd worden. De turbine was echter ruimer gedimensioneerd met het oog op uitbreiding met een vierde verbrandingslijn. Na de bouw van de vierde verbrandingslijn in 2004 wordt een deel van de stoom uit de nieuwe, vierde stoomketel geleid naar de bestaande turbine en generator, waarmee 52 MWe wordt opgewekt. Met het resterende deel van de stoom van de vierde ketel wordt een tweede, nieuwe turbine en generator belast, waarmee maximaal 12 MWe extra kan worden geproduceerd. In totaal produceert de gehele productie-installatie bij volcontinubedrijf nu 64 MWe, een stijging van het vermogen van 42 MWe tot 64 MWe, dus met 52%.
Anders dan verweerder betoogt, komt een verhoging van de elektriciteitsproductie tot stand door het wegnemen van capaciteitsbeperkingen in de keten ketel-turbine-generator en is het louter aanschaffen van een extra turbine niet toereikend.
Ervan uitgaande dat de productie-installatie tenminste bestaat uit stoomketel, turbine en generator is, door het vergroten van de stoomproductie door middel van een vierde stoomketel en het installeren van een nieuwe turbine en generator, het nominale elektrische vermogen met meer dan vijftig procent gestegen en komt appellante voor een ontheffing in aanmerking.
Bovendien verschilt appellante met verweerder van mening over de uitleg van het begrip 'geïnstalleerd nominaal elektrisch vermogen'. De "Begrippenlijst Elektriciteit" definieert de term 'opgesteld vermogen' als: "Het maximale vermogen (van een productie-eenheid) dat onder nominale condities benut kan worden voor het leveren van elektrische energie. Het opgesteld vermogen geeft dus de 'name plate capacity' weer van de productie-eenheid en is zodoende een statisch getal".
Volgens Richtlijn 92/42 (EEG) van de Raad van 21 mei 1992 betreffende de rendementseisen voor nieuwe en olie- gasgestookte centrale-verwarmingsketels wordt onder nominaal vermogen verstaan het door de fabrikant vastgestelde en gewaarborgde maximale vermogen als de installatie in continubedrijf is.
Blijkens de verschillende door appellante genoemde bronnen wordt onder geïnstalleerd nominaal elektrisch vermogen van een installatie derhalve verstaan het maximale elektrische vermogen dat de installatie heeft als ze volcontinu aan het werk is, hetgeen in dit geval het door KEMA bij de door haar uitgevoerde garantiemetingen vastgestelde, geïnstalleerde nominale elektrische stoomturbine vermogen van 42,335 MWe was.
Waar verweerder meent dat het alleen gaat om wat op het plaatje van de turbine en generator staat – het theoretisch vermogen bij maximale stoombelasting – is dit onjuist. Appellante vindt steun voor haar standpunt in paragraaf 4.2 van de Toelichting bij de Regeling, waarin wordt uitgegaan van de daadwerkelijke productie van een functionerende installatie en niet van het vermogen van een onderdeel ervan: "De toename van ten minste 30% wordt betrokken op de gehele installatie of locatie zoals deze functioneert voordat de uitbreiding heeft plaatsgevonden".
Derhalve wordt de systeemgrens van de productie-installatie door verweerder op een verkeerde wijze getrokken.
5. De beoordeling van het geschil
In geschil is of verweerder bij het bestreden besluit terecht en op goede gronden de afwijzing van de aanvraag om ontheffing als bedoeld in artikel 72s, tweede lid, van de Wet heeft gehandhaafd.
Deze bepaling biedt de mogelijkheid ontheffing te verlenen van het bepaalde in artikel 72s, eerste lid, onderdeel b, van de Wet, op grond waarvan uitsluitend productie-installaties voor duurzame elektriciteit voor subsidie in aanmerking komen die in gebruik zijn genomen na 1 januari 1996. Ontheffing kan worden verleend als de producent aantoont dat de productie-installatie na 1 januari 1996 ingrijpend is uitgebreid.
Verweerder heeft in de Regeling de criteria voor het verlenen van ontheffing nader uitgewerkt en het begrip 'ingrijpend' gekwantificeerd. Ingevolge artikel 9 van de Regeling is van een ingrijpende uitbreiding sprake indien het geïnstalleerd nominaal elektrisch vermogen met ten minste 30% is uitgebreid ten opzichte van het nominale vermogen van de productie-installatie vóór de uitbreiding.
Partijen verschillen van mening over de vraag of de uitbreiding van de AVI in 2004 met een vierde verbrandingslijn heeft geleid tot een toename van het geïnstalleerd nominaal elektrisch vermogen van de productie-installatie met meer dan 30%. Daarbij is van belang welke betekenis aan de afzonderlijke begrippen moet worden toegekend, waarbij vooral de vraag is wat met 'productie-installatie' wordt bedoeld.
De onderhavige subsidieregeling heeft tot doel de stimulering van de milieukwaliteit van de elektriciteitsproductie. De AVI van appellante behoort tot de categorie productie-installaties die mogelijk voor subsidiëring in aanmerking komt, omdat de bij de verbranding van afvalstoffen vrijkomende warmte wordt omgezet in elektriciteit die op het net wordt ingevoed. Aangezien het vermogen van de AVI om duurzame elektriciteit op te wekken bepalend is voor de vraag of op de subsidieregeling een beroep kan worden gedaan, acht het College het aanvaardbaar dat verweerder de omvang van het elektrisch vermogen van de productie-installatie relateert aan de capaciteit van de turbine-generator eenheid. Dit is immers het productiemiddel waarmee de elektriciteit daadwerkelijk wordt opgewekt en de capaciteit hiervan is bepalend voor de hoeveelheid subsidiabele elektriciteit die op het net wordt ingevoed. Aldus wordt ook het meest recht gedaan aan de gebruikte terminologie van "nominaal elektrisch vermogen".
Het College volgt daarom niet het betoog van appellante dat de capaciteit van de stoomketel evenzeer als die van de turbine/generator beslissend is voor de beoordeling van de vraag in welke mate de productie-installatie na 1 januari 1996 is uitgebreid.
Appellante heeft een citaat uit paragraaf 4.2 van de Toelichting bij de Regeling aangehaald. Deze passage is echter van belang voor de vraag of er één of meer afzonderlijke productie-installaties zijn die elektriciteit op het net invoeden, zoals een cluster windmolens. Dat is niet het afbakeningsprobleem dat zich hier voordoet, zodat aan het citaat niet de betekenis toekomt die appellante eraan toegekend wil zien.
Uit het vorenoverwogene volgt dat het geïnstalleerd nominaal elektrisch vermogen van de turbine/generator vóór en na de uitbreiding vergeleken moet worden. Niet in geschil is, dat dat het door de fabrikant vastgestelde en gewaarborgde maximale vermogen van de installatie in continubedrijf is, zoals dat op de installatie staat vermeld. Vaststaat dat in 1995 het nominale vermogen van de turbine/generator 56,9 MW was, zodat de bijplaatsing van een extra eenheid met een vermogen van 13,3 MW, een toename van 23,4% betekent ten opzichte van de bestaande installatie. Aangezien dit percentage ruim onder de grens van 30% ligt, is de uitbreiding niet 'ingrijpend' in de zin van artikel 9 van de Regeling.
Verweerder heeft mitsdien met toepassing van de Regeling terecht besloten tot (handhaving van) weigering van de gevraagde ontheffing.
Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond moet worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. F. Stuurop en mr. H.G. Lubberdink, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 maart 2008.
w.g. W.E. Doolaard w.g. E. van Kerkhoven