Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/217 19 maart 2008
18050 Elektriciteitswet 1998
Uitspraak in de zaak van:
Vereniging voor Energie, Milieu en Water, te Woerden, appellante,
gemachtigde: mr. M.R. het Lam, advocaat te Den Haag,
tegen
raad van bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: NMa), verweerder,
gemachtigden: mr. M. Vleggeert en mr. drs. E.T.W.M. van Leeuwen, werkzaam bij de NMa.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 2 maart 2006, bij het College binnengekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 19 januari 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 30 juli 2004 waarbij de waarde van de APX per 30 september 2003 en de verrekening daarvan met de veilingopbrengst is vastgesteld.
Bij brief van 5 april 2006 heeft appellante de gronden van haar beroep ingediend.
Bij brief van 10 mei 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en bij brief van 17 mei 2006 de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 3 mei 2007 heeft appellante het College desgevraagd haar statuten doen toekomen.
Op 8 november 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunten bij monde van hun gemachtigden nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
" 1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2. (…)
3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. "
De Elektriciteitswet 1998 (hierna: de Wet) luidde ten tijde van en voorzover hier van belang als volgt:
" Artikel 31
1. Met inachtneming van de in artikel 26b bedoelde regels zenden de gezamenlijke netbeheerders aan de raad van bestuur van de mededingingsautoriteit een voorstel voor de door hen jegens afnemers te hanteren voorwaarden met betrekking tot:
a) de wijze waarop netbeheerders en afnemers alsmede netbeheerders zich jegens elkaar gedragen ten aanzien van het in werking hebben van de netten, het voorzien van een aansluiting op het net en het uitvoeren van transport van elektriciteit over het net, (…)
4. In de voorwaarden, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, worden in ieder geval voorwaarden gesteld voor het bepalen van de omvang van de capaciteit voor het transport van elektriciteit over het landsgrensoverschrijdend net en voor het toewijzen van de beschikbare capaciteit op dat net, waaronder tevens begrepen wordt het veilen van capaciteit dan wel het volgens een andere marktconforme methode toewijzen van capaciteit, en het toewijzen van capaciteit die een afnemer niet gebruikt. (…)
6. De netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet benut de opbrengst van het veilen of op een andere marktconforme methode toewijzen van capaciteit overeenkomstig de regeling, bedoeld in het vierde lid, voor het opheffen van beperkingen in de transportcapaciteit op landsgrensoverschrijdende netten dan wel voor andere, door de raad van bestuur van de mededingingsautoriteit te bepalen doelen.
Artikel 82
1. Tegen een op grond van deze wet genomen besluit, met uitzondering van een besluit op grond van de artikelen 77h en 77i, kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van beroep voor het bedrijfsleven.
2. Indien beroep wordt ingesteld tegen een besluit op grond van de artikelen 77h en 77i is, in afwijking van artikel 8:7 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, de rechtbank te Rotterdam bevoegd.
3. Voor zover een door de raad van bestuur van de mededingingsautoriteit genomen besluit, genomen op grond van de artikelen 36, 37 en 41c, aangemerkt wordt als een algemeen verbindend voorschrift, kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van beroep voor het bedrijfsleven.
4. Een representatieve organisatie wordt geacht belanghebbende te zijn bij besluiten genomen op grond van deze wet. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 13 januari 2004 heeft de directeur van de Dienst uitvoering en toezicht Energie (hierna: directeur DTe) met toepassing van artikel 31, zesde lid, van de Wet een nader doel vastgesteld ten aanzien van de opbrengsten van het veilen van capaciteit door de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet TenneT B.V. (hierna: TenneT) op het landgrensoverschrijdende net. Daarbij is bepaald dat TenneT zal worden vergoed voor de aankoop, operatie en eventuele verliezen bij verkoop van de APX Spotmarket B.V. (hierna: APX). Hiervoor wordt € 27.000.000,- uit de veilingopbrengsten gereserveerd (hierna: de garantie). Indien uit een door TenneT op 1 maart 2004 over te leggen rapport blijkt dat de waarde van de APX op de peildatum 30 september 2003 lager is dan € 24.000.000,-, zal het verschil aan TenneT worden vergoed uit de garantie. Indien deze waarde hoger is, zal TenneT het verschil betalen aan de garantie.
- Tegen dit besluit is geen bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 30 juli 2004 is de waarde van de APX per 30 september 2003 en de verrekening hiervan met de veilingopbrengst vastgesteld. De garantie is hiermee komen te vervallen.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 9 september 2004 tijdig bezwaar gemaakt.
- Op 20 december 2004 is appellante over haar bezwaar gehoord.
- Per 1 juli 2005 zijn de onderhavige bevoegdheden van de directeur DTe overgegaan op verweerder.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante niet-ontvankelijk verklaard en het besluit van 30 juli 2004 gehandhaafd. Hiertoe heeft verweerder, samengevat weergegeven, het volgende overwogen.
Appellante is geen belanghebbende bij het besluit. Zij heeft niet beoogd om een eigen belang van de rechtspersoon centraal te stellen, maar om op te komen voor de collectieve belangen van haar leden.
Voor de vraag of appellante op grond van artikel 1:2, derde lid, Awb in deze procedure als belanghebbende kan worden ontvangen, is bepalend of het besluit van 30 juli 2004 binnen de reikwijdte van haar statutaire doel kan worden gebracht. Verweerder citeert artikel 3 van Pro de statuten van appellante:
" 1. De vereniging heeft ten doel het behartigen van de belangen van haar leden, in het bijzonder waar deze belangen verband houden met:
a. voorwaarden, tarieven en prijzen van energie- en water-gerelateerde producten en diensten;
b. overige aan het gebruik van energie en water-gerelateerde kosten en voorwaarden.
2. Zij tracht dit doel te bereiken door onder meer:
a. professionele belangenbehartiging, gericht op het beïnvloeden van besluitvorming door overheid en marktpartijen, het voeren van juridische procedures en het vertegenwoordigen van haar leden in internationale, nationale en regionale advies- en overlegorganen;
b. dienstverlening, gericht op het bewerkstelligen van optimale leveringsvoorwaarden voor energie- en water-gerelateerde producten en diensten, het informeren van haar leden over markt- en beleidsontwikkelingen, regelgeving en overige relevante zaken op het gebied van energie en water en het verschaffen van een ontmoetingsplaats aan (subgroepen van) leden voor (informeel) overleg met partijen en personen. "
Verweerder verstaat de statuten van appellante zo, dat zij bevoegd is om op te komen voor de collectieve belangen van de leden indien de tarieven van de leden, de zakelijke verbruikers van energie, in het geding zijn. Daarvan kan alleen sprake zijn indien op grond van de Wet een besluit wordt genomen dat rechtstreeks van invloed is op de hoogte van de tarieven, zoals bij een tariefbesluit of een besluit waarbij de structuur van de tarieven nader wordt vastgesteld. Dit is niet het geval bij het onderhavige besluit, dat uitsluitend ziet op de vaststelling van een verrekening in het kader van de veiling van de APX. Het rechtsgevolg van het besluit is niet gericht op de vaststelling van een tarief, en ook overigens valt niet in te zien in hoeverre het bestreden besluit rechtstreeks van invloed zou kunnen zijn op de belangen van de leden van appellante in vorenstaande zin. De conclusie is dat het besluit niet binnen de reikwijdte van artikel 3 van Pro de statuten van appellante kan worden gebracht en dat mitsdien appellante niet kan worden aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, Awb.
Appellante is evenmin belanghebbende bij het besluit ingevolge artikel 82, vierde lid, van de Wet. De door appellante gehanteerde wetsuitleg zou betekenen dat zij ook bezwaar kan maken tegen besluiten waarbij zij geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2 Awb Pro, hetgeen onjuist is. In artikel 82, vierde lid, van de Wet is door de wetgever niet uitdrukkelijk afgeweken van artikel 1:2 Awb Pro waardoor hierin van het "belanghebbende"-begrip in laatstgenoemd artikel moet worden uitgegaan. Dit sluit derhalve uit dat appellante onbeperkt bezwaar kan maken tegen ieder besluit dat verweerder heeft genomen.
Verweerder merkt in de tweede plaats op dat in artikel 82, vierde lid, van de Wet het begrip "representatieve organisatie" centraal wordt gesteld. Binnen het systeem van de Wet wordt aan dit begrip alleen betekenis en nadere invulling gegeven in de bepalingen die betrekking hebben op de totstandkoming van de technische codes en de Tarievencode en in een aantal bepalingen die betrekking hebben op de vaststelling van maximumtarieven. Nu de wetgever aan de representatieve organisaties buiten dit kader geen taken heeft toebedeeld, moet volgens verweerder worden geconcludeerd dat binnen het systeem van de Wet een organisatie alleen kan optreden in de hoedanigheid van een representatieve organisatie, indien het belang van deze organisatie betrokken is bij een besluit dat rechtstreeks verband houdt met de technische codes, of de Tarievencode, dan wel bij een besluit dat betrekking heeft op de meettarieven of op een methodebesluit. In andere gevallen, zoals de onderhavige, kan - bij gebreke van een wettelijke taak - geen sprake zijn van een representatieve organisatie als bedoeld in de Wet en derhalve ook niet van een belanghebbende in de hiervoor bedoelde zin.
In zijn verweerschrift en ter zitting heeft verweerder voorts gesteld dat appellante geen procesbelang heeft in de onderhavige procedure. Appellante heeft geen bezwaar gemaakt tegen het besluit van 13 januari 2004, dat hierdoor formele rechtskracht heeft en rechtens onaantastbaar is. De door appellante aangevoerde beroepsgronden richten zich echter in feite tot dit besluit en niet het "uitvoeringsbesluit" van 30 juli 2004.
4. Het standpunt van appellante
Appellante voert, samengevat weergegeven, in de eerste plaats aan dat zij op grond van artikel 1:2 Awb Pro belanghebbende is bij het besluit van 30 juli 2004. Appellante betoogt dat haar statutaire doelstelling ziet op het behartigen van de collectieve belangen van haar leden met betrekking tot tarieven, prijzen, voorwaarden en overige aan het gebruik van energie gerelateerde kosten en voorwaarden. Bij energiegerelateerde kosten kan worden gedacht aan de kosten die ten grondslag worden gelegd aan de transporttarieven. Bij energiegerelateerde voorwaarden kan worden gedacht aan de betrouwbaarheid van netten (stroomstoringen) en de beschikbaarheid van voldoende transportcapaciteit om aan het door verbruikers gevraagde transport van elektriciteit te kunnen voldoen. Anders dan verweerder is appellante derhalve van mening dat de reikwijdte van haar statutaire doelstelling niet is beperkt tot "tarieven".
Het aanwenden van veilingopbrengsten ter verlaging van nettarieven valt onder de reikwijdte van haar statutaire doelstelling. Dit geldt ook voor het gebruik van veilingopbrengsten voor investeringen in het net, aangezien dit leidt tot verlaging van de aan de transporttarieven ten grondslag gelegde kosten en daarmee tot lagere tarieven. Daarnaast zijn investeringen in het net voor afnemers van belang, omdat daarmee de betrouwbaarheid van het net wordt vergroot, en/of wordt gewaarborgd dat er voldoende transportcapaciteit is om te kunnen voldoen aan de transportbehoefte van verbruikers.
Nu het besluit van 30 juli 2004 ziet op de vraag welke veilingopbrengsten beschikbaar zijn voor verlaging van nettarieven respectievelijk investeringen in het net, valt dit onder de reikwijdte van de statutaire doelstelling van appellante en is appellante op grond van artikel 1:2 Awb Pro belanghebbende bij dit besluit. Ter zitting heeft appellante hieraan toegevoegd dat het evident is dat zij er belang bij heeft dat een zo groot mogelijk deel van de veilingopbrengsten wordt benut voor investeringen in netinfrastructuur dan wel verlaging van de nettarieven. Hoe kleiner het bedrag is dat TenneT uit de veilingopbrengsten mag benutten in verband met de financiering van de APX, des te groter is het bedrag dat terugvloeit naar de veilingopbrengsten.
Appellante betoogt in de tweede plaats dat zij in ieder geval op grond van artikel 82, vierde lid, van de Wet als belanghebbende bij genoemd besluit moet worden beschouwd. Zij is een representatieve organisatie als bedoeld in artikel 82, vierde lid, van de Wet, en is op grond hiervan belanghebbende bij alle besluiten genomen krachtens de Wet.
De interpretatie van verweerder van artikel 82, vierde lid, van de Wet acht appellante op meerdere onderdelen onjuist. Verweerder meent ten onrechte dat een collectieve organisatie reeds op grond van artikel 1:2 Awb Pro moet gelden als belanghebbende bij een bepaald besluit om te kunnen worden aangemerkt als een representatieve organisatie in de zin van artikel 82, vierde lid, van de Wet. De wetgever heeft volgens appellante beoogd in artikel 82, vierde lid, van de Wet een uitdrukkelijk van artikel 1:2 Awb Pro afwijkende en ruimere regeling op te nemen. Het gebruik van het woord "geacht" in artikel 82, vierde lid, van de Wet maakt duidelijk dat dit artikel uitgaat van de juridische fictie, dat organisaties die volgens artikel 1:2 Awb Pro niet als belanghebbende kunnen worden beschouwd, als gevolg van de bijzondere regeling van artikel 82, vierde lid, van de Wet toch worden aangemerkt als belanghebbende bij besluiten op grond van de Wet.
Uit de tekst van artikel 82, vierde lid, van de Wet volgt voorts dat de in dit artikel bedoelde representatieve organisaties worden aangemerkt als belanghebbende bij alle besluiten genomen krachtens de Wet. De door verweerder gestelde beperking van de toepassing van dit artikel tot besluiten over de tariefstructuren, de technische voorwaarden, de meettarieven of de methodebesluiten verdraagt zich derhalve niet met de wettekst.
Verweerder heeft haar bezwaar tegen genoemd besluit, gelet op het voorgaande, ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College ziet zich voor de vraag gesteld of verweerder het bezwaar van appellante bij het bestreden besluit terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
5.2 Artikel 82, eerste lid, van de Wet bepaalt dat een belanghebbende tegen een op grond van deze wet genomen besluit, met uitzondering van een besluit op grond van de artikelen 77h en 77i, beroep kan instellen bij het College. Op grond van artikel 1:2 Awb Pro is een belanghebbende degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
5.3 Anders dan verweerder is het College van oordeel dat appellante op grond van artikel 82, eerste lid, van de Wet juncto artikel 1:2 Awb Pro belanghebbende is bij het besluit van 30 juli 2004. Het College acht hierbij van belang dat de statutaire doelstellingen in artikel 3 van Pro de statuten van appellante onder meer zien op behartiging van belangen die verband houden met voorwaarden van energiegerelateerde producten en diensten en overige aan het gebruik van energie gerelateerde voorwaarden. De statuten beperken zich derhalve niet tot (besluitvorming omtrent) tarieven, zoals gesteld door verweerder.
Het besluit van 30 juli 2004 strekt ertoe te bepalen welk deel van het bedrag uit de veilingopbrengsten, dat bij besluit van 13 januari 2004 met toepassing van artikel 31, zesde lid, van de Wet was gereserveerd, definitief toevalt aan TenneT en welk deel van de garantie weer terugvalt aan de veilingopbrengsten. Gezien de beschikbare gegevens kan het belang van appellante dat betrokken is bij evengenoemd besluit, geacht worden daarin te zijn gelegen, dat een zo groot mogelijk deel van de veilingopbrengsten wordt benut voor investeringen in netinfrastructuur dan wel verlaging van de nettarieven. Immers, hoe kleiner het bedrag is dat TenneT uit de veilingopbrengsten mag benutten in verband met de financiering van de APX, des te groter is het bedrag dat terugvloeit naar de veilingopbrengsten. Niet kan worden staande gehouden dat dit belang buiten de reikwijdte van de statutaire doelstelling van appellante valt. Appellante is derhalve aan te merken als belanghebbende in voornoemde zin bij het besluit van 30 juli 2004. Voorts moet in verband hiermede worden geoordeeld dat appellante, anders dan verweerder stelt, een procesbelang heeft in de onderhavige procedure.
5.4 Het College is op grond van het voorgaande van oordeel dat verweerder het bezwaar van appellante ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het beroep dient dan ook gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
5.5 Het College acht ten slotte termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van appellante van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 644,-- , op basis van 2 punten tegen een waarde van € 322,-- per punt.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep gegrond.
- vernietigt het besluit van 19 januari 2006, met kenmerk 101851/20;
draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig
euro), te betalen door de Staat der Nederlanden;
bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,-- (zegge:
tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. C.J. Borman, mr. H.O. Kerkmeester, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2008.
w.g. H.C. Cusell w.g. C.M. Leliveld