Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/935 2 april 2008
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Deventer,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit , verweerder,
gemachtigde: mr. C.E.B. Haazen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 22 december 2006, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 16 november 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 5 september 2006, waarbij verweerder appellants toeslagrechten op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 2 februari 2007 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 2 april 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij griffiersbrief van 4 oktober 2007 heeft het College verweerder verzocht nadere informatie te verstrekken. Bij brief van 8 november 2007 heeft verweerder hierop gereageerd.
Op 20 februari 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant, bijgestaan door zijn gemachtigde, is verschenen. Verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 42
Nationale reserve
(…)
4. De lidstaten gebruiken de nationale reserve om op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden vermeden, referentiebedragen vast te stellen voor landbouwers die zich in een bijzondere, door de Commissie volgens de in artikel 144,
lid 2, bedoelde procedure te omschrijven situatie bevinden.
(…)”
Artikel 21 van Pro Verordening (EG) nr. 795/2004 van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“1. Een landbouwer die onder de voorwaarden van de leden 2 tot en met 6 van het onderhavige artikel en uiterlijk op 15 mei
2004 geïnvesteerd heeft in productiecapaciteit of grond heeft gekocht, ontvangt toeslagrechten die zijn berekend door een referentiebedrag dat door de lidstaat is vastgesteld op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden voorkomen, te delen door een aantal hectaren dat niet groter is dan het aantal hectaren dat hij heeft gekocht.
(…)
2. Voor investeringen dient een desbetreffend plan of programma te zijn opgesteld waarvan de tenuitvoerlegging uiterlijk op 15 mei 2004 van start is gegaan. Het plan of programma wordt door de landbouwer aan de bevoegde autoriteit van de lidstaat meegedeeld.
Indien geen schriftelijk plan of programma bestaat, kan de lidstaat rekening houden met andere objectieve bewijzen van de investering.
Voor investeringen zoals bedoeld in lid 1, tweede alinea, moet de tenuitvoerlegging van het plan of programma evenwel uiterlijk op 31 december 2006 worden beëindigd.
(…)
3. De verhoging van de productiecapaciteit mag alleen betrekking hebben op de sectoren waarvoor in de referentieperiode een in bijlage VI bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 genoemde rechtstreekse betaling zou zijn verleend, in welk geval rekening wordt gehouden met de toepassing van de mogelijkheden waarin de artikelen 66 tot en met 70 van die verordening voorzien.
De aankoop van grond mag alleen betrekking hebben op de aankoop van subsidiabele grond in de zin van artikel 44, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1782/2003.
In geen geval wordt voor de toepassing van dit artikel dat deel van de verhoging van de productiecapaciteit en/of van de aangekochte grond in aanmerking genomen waarvoor de landbouwer reeds recht op de toewijzing van toeslagrechten en/of referentiebedragen voor de referentieperiode heeft.
(…)”
De Regeling luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 11
1. De landbouwer dient uiterlijk op 15 mei 2006 de aanvragen tot vaststelling van toeslagrechten in op een daartoe vastgesteld aanvraagformulier.
(…)
Artikel 16
1. Voor toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve komen uitsluitend in aanmerking:
a. (…)
c. landbouwers die overeenkomstig artikel 21 van Pro verordening 795/2004 geïnvesteerd hebben in productiecapaciteit of grond hebben gekocht, indien ten genoegen van de minister wordt aangetoond dat zij overeenkomstig artikel 21 van Pro verordening 795/2004, uiterlijk op 15 mei 2004:
(…)
- grond hebben gekocht, of voor tenminste zes jaar hebben gehuurd;
(…)
2. Landbouwers als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b tot en met d, komen uitsluitend in aanmerking voor toeslagrechten uit de nationale reserve voor zover:
a. zij als gevolg van de investering in productiecapaciteit of het in bezit krijgen, kopen of huren van subsidiabele grond, in de zin van artikel 44, tweede lid, van verordening 1782/2003, in het daarop volgende kalenderjaar, beschikken over meer:
(…)
v. hectaren, die recht hebben gegeven op de in bijlage VI van verordening 1782/2003 genoemde rechtstreekse betalingen, in geval van steun voor aardappelzetmeel, gedroogde voedergewassen en zaaizaad, berekend overeenkomstig bijlage VII van verordening 1782/2003 en alle voederareaal als bedoeld in artikel 43, derde lid, van verordening 1782/2003,
dan de betrokken productiecapaciteit of grond die in de referentieperiode beschikbaar was;
b. zij op basis daarvan meer rechtstreekse betalingen hebben ontvangen, zoals berekend op grond van artikel 17; en
(…).
3. De landbouwer dient de aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten uit de nationale reserve uiterlijk in op 15 mei van het eerste kalenderjaar van gebruik van deze toeslagrechten.
4. Artikel 11, tweede en derde lid, zijn van toepassing op aanvragen die worden ingediend op grond van het derde lid.
Artikel 17
1. De extra referentiebedragen worden voor landbouwers als bedoeld in artikel 16, tweede lid, berekend op basis van de volgende methode:
a. De toename, ten opzichte van de referentieperiode, in het jaar na en als gevolg van de investering in de betrokken productiecapaciteit, het in bezit krijgen, kopen of huren van grond, van het bedrag aan rechtstreekse betalingen, ontvangen op grond van de in bijlage VI van verordening 1782/2003 genoemde steunregelingen, wordt berekend en aangepast volgens de methode beschreven in bijlage VII van verordening 1782/2003;
b. Het resultaat van de berekening van onderdeel a) wordt verminderd met een bedrag van € 500,- dat naar evenredigheid over de onderscheiden, op grond van de in dat onderdeel bedoelde steunregelingen, ontvangen extra bedragen wordt verdeeld; en
c. De extra bedragen zoals berekend overeenkomstig onderdeel b) worden vermenigvuldigd met een nader door de minister vast te stellen percentage. Hij maakt dit percentage bij besluit bekend in de staatscourant.
2. In afwijking van het eerste lid en artikel 16, tweede lid, wordt op verzoek van de landbouwer voor de berekening van het extra referentiebedrag uitgegaan van het tweede jaar na de investering in productiecapaciteit of het in bezit krijgen, kopen of huren van grond, maar uiterlijk 2005, indien hij ten genoegen van de minister aantoont dat hij in het eerste jaar nadien niet in staat was de betrokken productiecapaciteit of grond ten volle te benutten.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op het formulier “Melding nationale reserve” heeft appellant te kennen gegeven dat hij, in verband met investeringen in grond, bestaande uit de aankoop van 6.89 ha grond op 22 november 2002, in aanmerking wenste te komen voor toeslagrechten uit de nationale reserve. Onder rubriek 2 “benutting” van het formulier heeft appellant aangegeven dat hij de extra productiecapaciteit ten volle heeft kunnen benutten in het eerste jaar na de investering.
- Bij brief van 25 augustus 2006 heeft verweerder appellant onder meer het volgende meegedeeld:
“Ik ben bij de beoordeling van uw melding nationale reserve afgeweken van uw gegevens.
U geeft aan geïnvesteerd te hebben in 6.89 ha grond. Omdat u echter 100 % van uw toegewezen toeslagrechten uit de nationale reserve dient te benutten, ben ik uitgegaan van de beteelde oppervlakte van 6.58 hectare zoals blijkt uit uw aanvraag oppervlakten 2005.
Geen toeslagrechten
In de Regeling GLB-inkomenssteun is opgenomen dat het resultaat van de berekening wordt verminderd met een bedrag van 500 euro. Het bedrag dat op basis van de door u ingezonden melding is berekend, blijft beneden de 500 euro grens. Door de toepassing van de vermindering komt u op dit moment niet in aanmerking voor toeslagrechten uit de nationale reserve.”
- Bij besluit van 5 september 2006 heeft verweerder appellant 30,33 gewone toeslagrechten met een waarde per toeslagrecht van € 27,65 per toeslagrecht vastgesteld.
- Bij brief van 16 oktober 2006 heeft appellant tegen dit besluit bezwaar gemaakt, omdat daarbij geen toeslagrechten uit de nationale reserve zijn vastgesteld.
- Vervolgens heeft verweerder, nadat appellant op 8 november 2006 telefonisch te kennen heeft gegeven dat hij geen hoorzitting wenste, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij onder meer het volgende overwogen.
“De toewijzing uit de nationale reserve wordt berekend nadat is gecontroleerd dat uw investering aan alle overige voorwaarden voldoet. In uw geval is de investering in grond meegenomen.
De toewijzing uit de nationale reserve wordt berekend op basis van de toename van de rechtstreekse betalingen als gevolg van de investering(en), ten opzichte van de referentieperiode (art 17 eerste Pro lid, sub a, van de Regeling).
In beginsel wordt voor de bepaling van de toename van de rechtstreekse betalingen uitgegaan van het eerste jaar na de investering (= effectjaar) (art 16 lid 2 Regeling Pro). Op uw verzoek kan worden uitgegaan van het tweede jaar na de investering. Het effectjaar is echter uiterlijk 2005 (art. 17, tweede lid, van de Regeling). Als u meerdere investeringen heeft gedaan, is de datum van de laatste investering bepalend.
U heeft niet verzocht om uit te gaan van het tweede jaar na investering, omdat u zowel in het eerste jaar als in het tweede jaar na uw investering geen maïspremie heeft aangevraagd en geen extra productiecapaciteit heeft gehad. U heeft om die reden mijn ministerie verzocht uit te gaan van het jaar 2005 als effectjaar.
In uw geval is bij de berekening uitgegaan van het jaar 2003, dit is het eerste jaar na de laatste investering, omdat u in uw melding nationale reserve heeft aangegeven dat u de extra productiecapaciteit in het eerste jaar na de investering heeft kunnen benutten.
Uit nader onderzoek is gebleken dat u heeft geïnvesteerd in het jaar 2002. Volgens de regelgeving wordt voor de bepaling van de toename van de rechtstreekse betalingen uitgegaan van het eerste jaar na de investering of het tweede jaar na de investering. Het is niet mogelijk uit te gaan van het derde jaar na investering (in uw geval het jaar 2005). De toewijzing uit de nationale reserve is terecht berekend op basis van het effectjaar 2003. In de bezwaarfase heeft u geen nadere bewijsstukken geleverd die een ander licht op de zaak werpen.”
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat appellant verklaard heeft dat hij in 2003 en 2004 geen maïspremie heeft aangevraagd. Onder verwijzing naar de meitellingen heeft appellant gesteld dat hij in die jaren wel maïs heeft verbouwd, echter zonder dat daarvoor premie werd verkregen.
In zijn brief van 8 november 2007 heeft verweerder daaraan toegevoegd:
“(…) In de referentiejaren 2000, 2001 en 2002 heeft appellant aan rechtstreekse betalingen gemiddeld (…) € 838,62 na korting ontvangen.
Voor de gewone toeslagrechten wordt het gemiddeld steunbedrag na korting verdeeld over over het gemiddeld aantal hectaren in de referentieperiode, te weten 30,33 (=91: 3). Aan appellant zijn derhalve 30,33 toeslagrechten toegekend, met een waarde per toeslagrecht van € 27,65 (= € 838,62 : 30,33).
Het referentiebedrag uit de nationale reserve wordt ingevolge artikel 17 van Pro de Regeling GLB-inkomenssteun 2006, berekend aan de hand van het extra steunbedrag dat appellant in het effectjaar heeft ontvangen ten opzichte van de gemiddeld in de referetieperiode ontvangen rechtstreekse betalingen.
In het effectjaar 2003 heeft appellant alleen voor 3 vrouwelijke runderen nationale enveloppe slachtpremie ontvangen. Het bijbehorende steunbedrag is € 102,84 (= 3x € 34,28). Appellant heeft in het effectjaar dus minder aan steun ontvangen dan gemiddeld in de referentieperiode(…) en komt reeds daarom niet in aanmerking voor een toekenning uit de nationale reserve. De investering heeft immers in dit geval niet geleid tot extra rechtstreekse betalingen als bedoeld in het tweede lid, sub b, van artikel 16 van Pro de Regeling GLB-inkomenssteun 2006.
Ten overvloede merk ik nog op, dat in het geval van het jaar 2004 (als zijnde het tweede jaar na de investering) als effectjaar aangemerkt zou zijn, dit evenmin geleid zou hebben tot een extra referentiebedrag uit de nationale reserve. (…)”
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft in november 2002 6.89 ha grond gekocht. In de jaren 2003 en 2004 is op die grond wel maïs verbouwd, maar is geen premie aangevraagd, omdat de grond niet voldeed aan de op dat moment geldende definitie akkerland. In 2005 is wel subsidie gevraagd en verkregen.
De aankoop van de grond heeft geleid tot een toename van het aantal hectaren dat recht geeft op toeslagrechten uit de nationale reserve. Door de subsidietoekenning op de aanvraag 2005 heeft de aankoop ook geleid tot een toename van de rechtstreekse betalingen ten opzichte van het bedrag aan betalingen dat in de referentieperiode werd betaald. Derhalve komt appellant in aanmerking voor toeslagrechten uit de nationale reserve.
Appellant verkeerde in de jaren 2003 en 2004 in de onmogelijkheid om voor de door hem geteelde maïs akkerbouwsteun te verkrijgen. Een landbouwer echter, die kort vóór 15 mei in 2004 dezelfde grond zou hebben aangekocht zou als effectjaar 2005 hebben gehad. In dat jaar zou hem akkerbouwsubsidie zijn toegekend. De landbouwer zou de grond dus wel voor toeslagrechten uit de nationale reserve in aanmerking hebben kunnen brengen.
Artikel 17 van Pro de Regeling stelt met de eis dat de investering in het effectjaar (en eventueel op verzoek in het jaar daarna) extra subsidie moet hebben opgeleverd een van de Europese regels afwijkende eis, die ertoe leidt dat niet alle landbouwers die vóór 15 mei 2004 grond hebben aangekocht op gelijke wijze worden behandeld bij de toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve.
De afwijzing is daarom in strijd met het bepaalde in artikel 42 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 en artikel 21 van Pro de Verordening (EG) nr. 795/2004. Door in het geval van appellant 2005 niet als effectjaar te erkennen, wordt een ongelijke behandeling van landbouwers tot stand gebracht. Aldus treden markt- en concurrentieverstoringen op.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Appellant stelt dat de artikelen 16 en 17 van de Regeling, die ertoe leiden dat de akkerbouwsteun, die hij over het jaar 2005 ontvangen heeft voor de maïs die op de door hem op 22 november 2002 aangekochte grond verbouwd is, geen grondslag kunnen vormen voor toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve, in strijd met artikel 42, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 zijn vastgesteld. Daartoe voert hij aan dat zich situaties laten denken, waarin over het jaar 2005 voor een dergelijk perceel ontvangen akkerbouwsteun wel grondslag voor toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve zouden vormen. Aldus wordt, naar appellants mening, een inbreuk gemaakt op de gelijke behandeling van landbouwers en komen markt- en concurrentieverstoringen tot stand.
5.2 Het College kan appellant daarin niet volgen. Ter onderbouwing daarvan volstaat het College met het volgende.
5.2.1 In artikel 17, eerste lid, onder a) van de Regeling wordt uitdrukkelijk bepaald dat het moet gaan om rechtstreekse betalingen, ontvangen op grond van de in bijlage VI bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 genoemde steunregelingen. Voor akkerbouwsteun worden in die bijlage de artikelen 2, 4 en 5 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 aangewezen.
5.2.2 De over het jaar 2005 toegekende akkerbouwsteun is echter gebaseerd op Verordening (EG) nr. 1782/2003 zelf en niet op Verordening (EG) nr. 1251/1999. Laatstgenoemde verordening is immers ingevolge het bepaalde in artikel 153, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 met ingang van 28 oktober 2003 ingetrokken, met dien verstande dat zij van toepassing blijft voor het op 31 juni 2005 eindigende verkoopseizoen 2004/2005.
Dit leidt tot de conclusie dat ook in de door appellant geconstrueerde gevallen geen recht zou bestaan op toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve. Enige reden om op die grond aan de verbindendheid van de betrokken bepalingen te twijfelen is er dus niet.
5.3 Gesteld noch gebleken is voorts dat verweerder in strijd met het vorenoverwogene in andere gevallen dan dat van appellant betalingen van akkerbouwsteun over het jaar 2005 wel ten grondslag zou hebben gelegd aan de toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve. Conclusie moet dan ook zijn dat het bestaan van ongelijke behandeling van gelijke gevallen hier ook anderszins niet is aangetoond.
5.4 Appellant heeft ten slotte nog gesteld dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen en in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Nu deze stellingen niet nader zijn uitgewerkt of onderbouwd, kan het College de juistheid daarvan niet inzien.
5.5 Het beroep is dan ook ongegrond .
5.6 Voor een veroordeling in de proceskosten ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 april 2008.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas