Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 07/173 2 april 2008
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. C.E.B. Haazen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 8 maart 2007, bij het College binnengekomen op 12 maart 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 30 januari 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 29 augustus 2006, waarbij verweerder de toeslagrechten van appellant op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 13 april 2007 heeft appellant de gronden van zijn beroep aangevuld.
Bij brief van 8 juni 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 23 januari 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waar appellant zijn standpunt nader heeft toegelicht. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 33
Subsidiabiliteit
1. De landbouwers kunnen gebruik maken van de bedrijfstoeslagregeling indien:
a) zij op grond van ten minste één van de in bijlage VI bedoelde steunregelingen een betaling hebben ontvangen in de in artikel 38 vastgestelde Pro referentieperiode, of, (…)
Artikel 37
Berekening van het referentiebedrag
1. Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde Pro referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII.
(…)
Artikel 38
Referentieperiode
De referentieperiode omvat de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.
Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
1. In afwijking van artikel 37 heeft Pro een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden dat/die zich vóór of gedurende die referentieperiode heeft/hebben voorgedaan, het recht te verzoeken dat het referentiebedrag wordt berekend op basis van het kalenderjaar of de kalenderjaren in de referentieperiode dat/die niet is/zijn beïnvloed door het geval van overmacht of de uitzonderlijke
omstandigheden.
2. Indien de hele referentieperiode door het geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden werd beïnvloed, berekent de lidstaat het referentiebedrag op basis van de periode van 1997 tot en met 1999 of (…)
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
(…)”
Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover hier van belang:
“Artikel 3 bis Pro
Geconstateerde hectaren en dieren
Onverminderd de toepassing van bijlage VII bij Verordening (EG) nr. 1782/2003, is het voor de vaststelling van het in artikel 37, lid 1, van die verordening bedoelde referentiebedrag in aanmerking te nemen aantal hectaren of dieren waarvoor in de referentieperiode een rechtstreekse betaling is of had moeten worden toegekend, het aantal geconstateerde hectaren of dieren in de zin van artikel 2, onder r) en s), van Verordening (EG) nr. 2419/2001 voor elke van de in bijlage VI bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 vermelde rechtstreekse betalingen.”
Artikel 2, sub s van Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidt als volgt:
“Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
s. “geconstateerd dier”: een dier waarvoor aan alle in de voorschriften gestelde steuntoekenningsvoorwaarden is voldaan;
(…)”
Artikel 13 van Pro de Regeling luidt:
‘1. De landbouwer die overeenkomstig artikel 40 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 verzoekt om berekening van het referentiebedrag op een andere basis omdat zijn productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden, stelt DR daarvan uiterliijk op 15 mei 2006 schriftelijk in kennis, waarbij deze kennisgeving vergezeld gaat van relevant bewijsmateriaal.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft met het formulier “Inventarisatie Bedrijfsgegevens voor toeslagrechten” onder meer aangegeven dat in de jaren 2000, 2001 en 2002 sprake is geweest van een overmachtsituatie, waardoor zijn productie nadelig werd beïnvloed. Van de zes op het formulier vermelde overmachtsituaties heeft hij “MKZ” aangekruist. Op het formulier heeft hij niet aangegeven voor welk referentiejaar (welke jaren) en voor welke productgroep(en) hij dit beroep op overmacht doet.
- Bij besluit van 29 augustus 2006 heeft verweerder de toeslagrechten van appellant vastgesteld. Daarbij is hij in de productgroep runderen uitgegaan van 0 stieren in 2000, 0 stieren in 2001 en 25 stieren in 2002.
- Bij een op 5 oktober 2006 bij verweerder ontvangen brief heeft appellant tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 10 januari 2007 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Bij de vaststelling van appellants toeslagrechten is verweerder uitgegaan van het voor appellant in de jaren 2000, 2001 en 2002 geconstateerde aantal dieren en hectaren.
Appellant heeft in het formulier “Inventarisatie bedrijfsgegevens” melding gemaakt van een overmachtsituatie ingevolge MKZ. Verweerder heeft geen oorzakelijk verband vastgesteld tussen de MKZ-uitbraak in 2001 en het gegeven dat de productie in de productgroep runderen als volgt is verlopen.
jaar productie runderen nationale enveloppe productie stieren
1999 79
2000 0 0
2001 1 0
2002 1 25
2003 0 23
In 2000 was er geen sprake van MKZ. De productiedaling in 2000 kan daarom niet veroorzaakt zijn door MKZ. In 2001 en 2002 was er geen sprake van een productiedaling. Daardoor is er in deze jaren geen sprake geweest van een productiedaling tengevolge van MKZ. Daarenboven was de productie na afloop van de referentieperiode nog steeds niet op het niveau van 1999.
Geen van de referentiejaren is derhalve nadelig beïnvloed door MKZ. Daarom kan het beroep op overmacht worden gehonoreerd.
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat de pas later gemelde overmachtsituaties van faillissement en gezondheidsproblemen in 2000 niet erkend zouden zijn, indien deze tijdig zouden zijn gemeld.
Faillissement is immers aan te merken als een normaal bedrijfsrisico en levert dus geen overmacht op. De hartklachten van appellant in het jaar 2000 kunnen niet leiden tot het oordeel dat er sprake is geweest van langdurige arbeidsongeschiktheid tengevolge waarvan de productie in negatieve zin werd beïnvloed.
4. Het standpunt van appellant
Appellant kreeg in 1999 te maken met een faillissement in een door hem opgericht installatiebedrijf. De belastingdienst stelde hem daarvoor verantwoordelijk, tengevolge waarvan beslaglegging door de belastingdienst volgde op zijn landbouwbedrijfbedrijf. Daardoor was appellant niet langer in staat veevoer te kopen voor zijn stieren (in 1999 waren dat er 199) en was hij genoodzaakt deze ver onder de normale prijs te verkopen. Tevens dwong het beslag hem er toe gepachte grond aan de eigenaar terug te geven. Noodgedwongen is hij vervolgens overgeschakeld op het opfokken van rosé-kalveren op contractbasis. Daarnaast kreeg hij in 2000 hartklachten, die er toe leidden dat hij uiteindelijk in eind november 2000 werd gedotterd, waardoor hij zijn bedrijf in dat jaar niet verder kon opbouwen. In 2001 was hij zo ver hersteld dat hij met de herstart van zijn bedrijf, zoals hij dat tot 1999 voerde, kon beginnen. Alvorens de oude bedrijfsvoering te hervatten was het nodig in de op het houden van rosé-kalveren aangepaste stallen investeringen te doen. Toen de stal gereed was werd appellant geconfronteerd met het gegeven dat door de MKZ de aankoop van dieren om de stal te vullen nauwelijks mogelijk was.
Deze feiten gecombineerd met de MKZ leidden tot een niet representatieve en erg lage productie in de referentiejaren. De productie in de alternatieve jaren lag op een veel hoger niveau. Daarom acht appellant het gerechtvaardigd dat voor hem de alternatieve referentieperiode gaat gelden.
Bij het invullen van het formulier “Inventarisatie bedrijfsgegevens” heeft appellant als overmachtsituatie MKZ aangekruist. Hoewel er meer situaties van overmacht aanwezig waren volstond hij met het aankruisen van MKZ, omdat hij de andere redenen van overmacht niet goed kwijt kon op het formulier. Appellant veronderstelde dat hij in een later stadium wel de gelegenheid zou krijgen om zijn beroep op overmacht toe te lichten. Hij is hierbij afgegaan op de mededeling op het formulier dat verweerder nader contact met hem zou opnemen. Helaas heeft hij tot de beslissing op zijn aanvraag vaststelling toeslagrechten niets meer van verweerder vernomen.
Appellant bestrijdt verweerders opvatting dat het - naar later is komen vast te staan - ten onrechte door de belastingdienst gelegde beslag is aan te merken als een normaal bedrijfsrisico.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Appellant heeft aangevoerd dat hij door omstandigheden in de referentieperiode zodanig in de problemen is geraakt dat de productie van zijn bedrijf in die periode niet representatief is geweest.
Bij het invullen van het formulier “Inventarisatie bedrijfsgegevens voor toeslagrechten” verkeerde appellant in de veronderstelling dat de zes op dat formulier genoemde overmachtsituaties (MKZ, andere dierziekten, natuurramp, vernietiging bedrijfsgebouwen, langdurige arbeidsongeschiktheid en overlijden van het bedrijfshoofd) een limitatieve opsomming vormden. Van de overmachtsituaties waarop hij zich wilde beroepen stond alleen MKZ op het formulier. Daarom besloot hij alleen die overmachtsituatie aan te kruisen, nu hij aannam dat hij zijn beroep op overmacht later zou moeten toelichten.
5.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij bij een besluit tot vaststelling van toeslagrechten uitsluitend rekening mag houden met overmachtsituaties die hem vóór 15 mei 2006 zijn gemeld. Nu appellant pas in zijn op 5 oktober 2006 bij verweerder ontvangen bezwaarschrift melding heeft gemaakt van het faillissement en de daarmee verband houdende beslaglegging door de belastingdienst en van zijn gezondheidsproblemen in 2000 heeft verweerder uitsluitend de overmacht tengevolge van MKZ betrokken bij de vaststelling van de toeslagrechten.
5.3 Degene die zich wenst te beroepen op overmacht bij de vaststelling van zijn toeslagrechten dient deze overmacht/bijzondere omstandigheden ingevolge artikel 21 bis Pro van Verordening (EG) nr. 796/2004 juncto artikel 13 van Pro de Regeling vóór uiterlijk 15 mei 2006 bij verweerder te melden. Vast staat dat appellant vóór deze datum uitsluitend de overmachtsituatie MKZ bij verweerder heeft gemeld. Het College is evenwel van oordeel dat verweerder in de omstandigheden van dit geval niet zonder nader onderzoek heeft kunnen volstaan met de vaststelling dat vóór 15 mei 2006 geen andere overmachtsituatie dan MKZ door appellant is gemeld. Het overweegt daartoe als volgt.
5.4 Anders dan appellant stelt stond op het formulier inventarisatie dat verweerders Dienst Regelingen bij bevestigend antwoord op de vragen 1 (relatiegegevens onjuist) en
3 (melding van investeringen) de aanvrager nader zal benaderen. Appellant, die deze vragen niet met “ja” heeft beantwoord, kon derhalve aan dit formulier niet de verwachting ontlenen dat de Dienst Regelingen vóór de beslissing op de aanvraag toeslagrechten hem nadere vragen zou stellen omtrent de door hem gemelde overmacht.
5.5 Door gebruik te maken van een inventarisatieformulier dat de indruk wekt dat er slechts in zes situaties een beroep op overmacht kan worden gedaan stelt verweerder anderzijds wel degenen die andere dan de daar genoemde situaties willen inroepen voor een probleem.
Verweerder heeft bij de beoordeling van appellants beroep op de overmachtsituatie MKZ voorts moeten zien dat dit beroep in combinatie met appellants productiecijfers over de jaren 1999 tot en met 2002 op zijn minst merkwaardig was. Bij een terugval van de productie van 79 stieren in 1999 naar 0 stieren in 2000 is een beroep op MKZ onbegrijpelijk daar de MKZ zich pas voordeed in 2001. Als dan de productie in 2001 wederom 0 is en in 2002 stijgt is naar 25 stieren is het onbegrijpelijk dat dit verloop in de productie te wijten zou zijn aan de uitbraak van MKZ. De combinatie van MKZ en de productiegegevens lijkt zo onlogisch dat - het College sluit hier aan bij de wijze waarop verweerder toetst of er sprake is van een kennelijke fout - verweerder reeds bij een summier onderzoek bij ontvangst van de melding had kunnen vaststellen dat deze waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen appellant beoogde voor te leggen.
Onder deze omstandigheden had het uit een oogpunt van zorgvuldigheid op de weg van verweerder gelegen om bij appellant navraag te doen waarom hij de overmachtsituatie MKZ had aangekruist op het inventarisatieformulier alvorens te concluderen dat het beroep op overmacht niet gehonoreerd kon worden. Door dit niet te doen heeft verweerder nagelaten om de nodige kennis omtrent de relevante feiten te vergaren alvorens te beslissen. Daarmee heeft hij gehandeld in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
5.6 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep gegrond dient te worden verklaard en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
Van proceskosten waarin verweerder veroordeeld zou moeten worden, is het College niet gebleken.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit en bepaalt dat verweerder met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen
opnieuw zal beslissen op het door appellant gemaakte bezwaar;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van €141.—(zegge:
honderdeenenveertig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 april 2008.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas