Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/57 16 april 2008
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: P.J. Houtsma, werkzaam bij Houtsma Bedrijfsadvies te Deventer,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. C.E.B. Haazen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 24 januari 2007, bij het College op diezelfde dag per fax ontvangen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 20 december 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen verweerders besluit van 29 augustus 2006, waarbij zijn toeslagrechten werden vastgesteld.
Bij brief van 9 februari 2007 heeft appellant de gronden van zijn beroep aangevuld.
Bij brief van 10 april 2007 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Op 12 februari 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen hun standpunt hebben toegelicht. Appellant was daarbij aanwezig.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover hier van belang:
“ Artikel 33
Subsidiabiliteit
1. De landbouwers kunnen gebruik maken van de bedrijfstoeslagregeling indien:
a) zij op grond van ten minste één van de in bijlage VI bedoelde steunregelingen een betaling hebben ontvangen in de in artikel 38 vastgestelde Pro referentieperiode, of, (...)
Artikel 37
Berekening van het referentiebedrag
1. Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde Pro referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII.
(...)
Artikel 38
Referentieperiode
De referentieperiode omvat de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.
Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
1. In afwijking van artikel 37 heeft Pro een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden dat/die zich vóór of gedurende die referentieperiode heeft/hebben voorgedaan, het recht te verzoeken dat het referentiebedrag wordt berekend op basis van het kalenderjaar of de kalenderjaren in de referentieperiode dat/die niet is/ zijn beïnvloed door het geval van overmacht of de uitzonderlijke omstandigheden.
(...)
3. Een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de betrokken landbouwer, samen met relevant bewijsmateriaal ten genoegen van de bevoegde autoriteit, schriftelijk ter kennis van de autoriteit gebracht binnen een door elke lidstaat vast te stellen termijn.
(...)"
Artikel 3 bis Pro van Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt:
" Geconstateerde hectaren en dieren
Onverminderd de toepassing van bijlage VII bij Verordening (EG) nr. 1782/2003, is het voor de vaststelling van het in artikel 37, lid 1, van die verordening bedoelde referentiebedrag in aanmerking te nemen aantal hectaren of dieren waarvoor in de referentieperiode een rechtstreekse betaling is of had moeten worden toegekend, het aantal geconstateerde hectaren of dieren in de zin van artikel 2, onder r) en s), van Verordening (EG) nr. 2419/2001 voor elke van de in bijlage VI bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 vermelde rechtstreekse betalingen."
Artikel 2 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen luidt voorzover hier van belang als volgt:
"Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(...)
r. “geconstateerde oppervlakte”: de oppervlakte waarvoor aan alle steuntoekenningsvoorwaarden in het kader van de betrokken steunregeling is voldaan;
s. "geconstateerd dier": een dier waarvoor aan alle steuntoekenningsvoorwaarden in het kader van de betrokken steunregeling is voldaan;
(...)”
Artikel 23 van Pro Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees luidde voorzover hier van belang:
" 1. Wanneer residuen van stoffen die op grond van Richtlijn 96/22/EG van de Raad verboden zijn of residuen van stoffen die op grond van de genoemde richtlijn zijn toegestaan maar op illegale wijze zijn gebruikt, met toepassing van de relevante bepalingen van Richtlijn 96/23/EG van de Raad inzake controle worden aangetroffen bij een dier van het rundveebeslag van een producent, dan wel wanneer een niet-toegestane stof of een niet-toegestaan product, of een op grond van de eerstgenoemde richtlijn toegestane stof of toegestaan product die/dat evenwel illegaal voorhanden is, in welke vorm ook op het bedrijf van die producent wordt aangetroffen, wordt de betrokken producent voor het kalenderjaar, waarin een en ander is vastgesteld, uitgesloten van de bedragen waarin de bepalingen van deze afdeling voorzien.
In geval van recidive kan de uitsluitingsperiode naar gelang van de ernst van de overtreding verlengd worden tot vijf jaar, te rekenen vanaf het jaar waarin de recidive is geconstateerd.
(…).”
Artikel 13 van Pro de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) luidt als volgt:
"1. De landbouwer die overeenkomstig artikel 40 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 verzoekt om berekening van het referentiebedrag op een andere basis omdat zijn productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden, stelt DR daarvan uiterlijk op 15 mei 2006 in kennis, waarbij deze kennisgeving vergezeld gaat van relevant bewijsmateriaal.
( ...)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 6 juli 2001 heeft verweerder appellant voor het verkoopseizoen 2000 uitgesloten van bijdragen voor runderen in het kader van de Regeling dierlijke EG-premies wegens het aantreffen van ingevolge Richtlijn 96/22/EG van de Raad van 29 april 1996 verboden stoffen dan wel residuen daarvan.
- Een tegen dit besluit gericht bezwaar heeft verweerder bij besluit van 27 maart 2002 ongegrond verklaard. Door appellant is daartegen geen beroep ingesteld bij het College.
- Door middel van het formulier "Inventarisatie Bedrijfsgegevens voor toeslagrechten" heeft appellant kenbaar gemaakt dat hij van mening is dat de voor hem bij verweerder geregistreerde referentiegegevens voor de vaststelling van toeslagrechten, onderdeel runderen, voor het jaar 2000 niet juist zijn.
- Bij brief van 25 oktober 2005 heeft verweerder appellant meegedeeld niet voornemens te zijn deze gegevens in de door appellant gewenste zin te wijzigen.
- Bij besluit van 29 augustus 2006 heeft verweerder de aan appellant toekomende toeslagrechten vastgesteld. Daarbij is verweerder in de productgroep rundvlees, onderdeel runderen vrouw nationale enveloppe (code 021) uitgegaan van 0 geconstateerde dieren in het jaar 2000.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 26 september 2006 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 21 november 2006 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Uit verweerders gegevensadministratie blijkt dat appellant in 2000 geen geconstateerde dieren heeft gehad; aan hem zijn over dat jaar ook geen toeslagen als bedoeld in artikel 37 van Pro de Regeling verleend. In het jaar 2000 is bij AID-onderzoek op het bedrijf van appellant in de urine van drie runderen clenbuterol geconstateerd. Daarop is appellant bij besluit van 6 juli 2001 voor het jaar 2000 uitgesloten van steuntoekenning ingevolge de Regeling dierlijke EG-premies. Appellant is voor dat jaar dus geen slachtpremie toegekend. Een tegen dit besluit tot uitsluiting gemaakt bezwaar is bij besluit van 27 maart 2002 ongegrond verklaard, waarna geen beroep bij het College is gevolgd. Daarmee is dit besluit onherroepelijk geworden.
Conform de dwingend voorgeschreven Europese regelgeving is verweerder dus terecht uitgegaan van 0 geconstateerde dieren in het jaar 2000.
Pas in zijn bezwaarschrift van 26 september 2006 heeft appellant een beroep op overmacht gedaan.
Appellant kon tot uiterlijk 15 mei 2006 een melding van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden doen. Vanaf die datum gold de zogenoemde kortingsperiode tot en met 9 juni 2006. De melding is dus te laat ontvangen. De melding kan derhalve ingevolge artikel 40, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 juncto artikel 13, eerste lid van de Regeling juncto artikel 21 bis Pro, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 niet worden meegenomen bij de berekening van het referentiebedrag voor de vaststelling van toeslagrechten.
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat er overigens ook geen sprake is van overmacht. Het gegeven dat in 2000 verboden stoffen zijn aangetroffen dient voor appellants rekening en risico te komen. Evenmin kan de stelling van appellant dat hij in 2000 onder druk van de omstandigheden zou hebben afgezien van uitbetaling van slachtpremie, hem baten.
Met betrekking tot de door appellant eerst in beroep aangevoerde strijd met artikel 3 bis Pro van Verordening (EG) nr. 795/2004 heeft verweerder benadrukt dat dit artikel er blijkens de toelichting specifiek toe strekt de gevolgen van opgelegde kortingen en uitsluitingen ingevolge Verordening (EG) nr. 2419/2001 weg te nemen. De uitsluiting waarvan in dit geval sprake is, is opgelegd op grond van artikel 23 van Pro Verordening (EG) nr. 1254/1999 en voor een dergelijke uitsluiting heeft artikel 3 bis Pro geen gevolgen.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft in 2000 slachtpremie aangevraagd en daarvoor is hem een voorschot toegekend.
Dat uiteindelijk niet is uitgekeerd komt voort uit het feit dat door de AID in de urine van een drietal runderen op zijn bedrijf verboden stoffen zijn aangetroffen. Appellant heeft er destijds voor gekozen een schikking te treffen met het Openbaar Ministerie zonder schuld te bekennen en daarmee heeft hij tevens afgezien van uitbetaling van dierlijke premies. Op dat ogenblik kon hij niet weten dat dit ook gevolgen zou hebben voor de hoogte van de toe te kennen toeslagrechten onder het GLB-systeem.
Hij heeft deze keuze gemaakt op basis van een afweging van belangen. Weliswaar kon hij niet verklaren hoe de clenbuterol op zijn bedrijf geconstateerd kon worden, maar het voeren van een procedure daarover kon zijn bedrijf langdurig belasten. Hij gaf er de voorkeur aan een boete van f 5500,- en het verlies van de premie over één jaar te accepteren.
Artikel 23 van Pro Verordening (EG) nr. 1254/1999 kent naast de sanctie van uitsluiting van een jaar ook een zwaardere sanctie, namelijk uitsluiting voor vijf jaar. Een sanctie in die orde van grootte zou hij misschien wel aangevochten hebben. Nu wordt echter door Verordening (EG) nr. 1782/2003 de sanctie van uitsluiting over het jaar 2000 voor een derde deel doorgetrokken naar de jaren 2006 en volgende. Als hij dat destijds geweten had, zou hij de uitsluiting wellicht ook hebben aangevochten. Door Verordening (EG) nr. 1782/2003 wordt de sanctie in zijn uitwerking achteraf in belangrijke mate verzwaard.
Appellant verwijst in zijn beroepschrift naar het bepaalde in artikel 3 bis Pro van Verordening (EG) nr. 795/2004 en stelt dat hij op basis daarvan er recht op kan doen gelden, dat de hem toegekende toeslagrechten mede berekend worden op basis van de door hem in het jaar 2000 gehouden runderen.
Appellant heeft verweerder dan ook verzocht het besluit inzake de slachtpremie voor het jaar 2000 te herzien. Aan het College verzoekt hij primair het ertoe te leiden dat de diergebonden betalingen betrekking hebbende op het jaar 2000 in de bepaling van het referentiebedrag worden verrekend.
Subsidiair verzoekt hij het College het jaar 2000 wegens overmacht buiten de berekening van de referentie te houden. Ten slotte vraagt hij om een proceskostenvergoeding in bezwaar en beroep.
Ter zitting heeft appellant medegedeeld dat verweerder zijn verzoek om herziening heeft afgewezen. Daarom verzoekt hij meer subsidiair dat het College zal bepalen dat zijn rechten op slachtpremie over het jaar 2000 opnieuw worden beoordeeld.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt allereerst vast dat verweerders beslissing om appellants verzoek om herziening van het besluit van 6 juli 2001 af te wijzen, in deze procedure niet ter beoordeling staat. Ook anderszins staat de vraag of het besluit van 6 juli 2001 destijds terecht genomen is, in deze procedure niet ter discussie. Doordat na de ongegrondverklaring op 27 maart 2002 van het tegen dit besluit gerichte bezwaar daartegen geen beroep bij het College is ingesteld, is dit besluit in rechte komen vast te staan. Het College is dus ook niet bevoegd verweerder op te dragen om tot een herbeoordeling van appellants aanvraag om slachtpremie over het jaar 2000 over te gaan.
5.2 Niet gezegd kan worden dat appellant conform het bepaalde in artikel 13 van Pro de Regeling uiterlijk op 15 mei 2006 de door hem gestelde overmacht of uitzonderlijke omstandigheden ter kennis van verweerder gebracht heeft. Reeds daarom kan zijn beroep op overmacht niet gehonoreerd worden.
5.3 Resteert derhalve appellants beroep op artikel 3 bis Pro van Verordening (EG) nr. 795/2004. Genoemd artikel regelt, in aanvulling op de in artikel 37 van Pro de Raadsverordening (EG) nr. 1782/2003 voorziene berekeningswijze van het referentiebedrag, dat bij de berekening daarvan moet worden uitgegaan van het aantal hectaren of dieren, waarvoor in de referentieperiode een rechtstreekse betaling is of had moeten worden toegekend. Het gaat, zo blijkt uit dit artikel, om het aantal geconstateerde hectaren of dieren in de zin van artikel 2, onder r) en s) van Verordening (EG) nr. 2419/2001, voor elke van de in bijlage VI bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 vermelde rechtstreekse betalingen.
Genoemd artikel 3 bis Pro is bij Verordening (EG) nr. 1974/2004 van de Commissie van 29 oktober 2004 in Verordening (EG) nr. 795/2004 opgenomen. In overweging 5 van eerstgenoemde verordening wordt deze wijziging als volgt toegelicht.
“ Overeenkomstig artikel 2, onder e) van Verordening (EG) nr. 1782/2003 zijn de “betalingen tijdens de referentieperiode” de in die periode verleende of te verlenen betalingen. In bijlage VII is bovendien bepaald dat rekening moet worden gehouden met verlagingen die voortvloeien uit de toepassing van basisarealen, maxima of andere kwantitatieve beperkingen. Omwille van de duidelijkheid moet derhalve worden gespecificeerd dat voor alle in bijlage VI van Verordening (EG) nr. 1782/2003 vermelde rechtstreekse betalingen geldt dat de kortingen en uitsluitingen in het kader van Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie niet in aanmerking mogen worden genomen, om te voorkomen dat de in de referentieperiode toegepaste kortingen en uitsluitingen een permanent karakter krijgen. Bijgevolg moet bij de vaststelling van de toeslagrechten worden uitgegaan van het aantal geconstateerde dieren en hectaren, onverminderd verdere controles en de toepassing van artikel 3, lid 1, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad.”
Uit deze overweging kan worden afgeleid dat artikel 3 bis Pro ertoe strekt te voorkomen dat de in de referentieperiode opgelegde kortingen en uitsluitingen in het kader van Verordening (EG) nr. 2419/2001 een permanent karakter zouden krijgen. De aan appellant opgelegde uitsluiting is niet gebaseerd op Verordening (EG) nr. 2419/2001, maar op Verordening (EG) nr. 1254/1999 en daarvoor is artikel 3 bis Pro, afgaande op de aangehaalde overweging, niet bedoeld.
Daar kan tegen ingebracht worden, dat de tekst van artikel 3 bis Pro van Verordening (EG) nr. 795/2004 zomin als de tekst van artikel 2, onder r) en s) van Verordening (EG) nr. 2419/2001, een aanknopingpunt voor een dergelijke beperkende interpretatie biedt.
In het geval van appellant gaat het College ervan uit dat uit de toekenning van slachtpremies over het jaar 2000 blijkt dat de betrokken dieren aan alle steuntoekenningsvoorwaarden in het kader van Verordening (EG) nr. 1254/1999 hebben voldaan en dat de enige reden waarom vervolgens geen uitbetaling heeft plaatsgevonden, de ingevolge artikel 23 van Pro die verordening opgelegde uitsluiting is.
Het College betrekt mede in de beschouwing dat – hoe ernstig het aantreffen van clenbuterol in een rundveehouderij ook is – daarop een precies omschreven sanctie staat, namelijk uitsluiting van premie voor de periode van één jaar, terwijl voorzien is in zwaardere sanctiemogelijkheden, oplopend tot een uitsluiting voor vijf jaar, voor het geval van recidive.
Gelet op een en ander dient artikel 3 bis Pro van Verordening (EG) nr. 795/2004 naar het oordeel van het College te worden uitgelegd overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, dat meebrengt dat een uitsluiting als aan appellant opgelegd, gelijk een uitsluiting op grond van bijvoorbeeld artikel 38 van Pro Verordening (EG) nr. 2419/2001, geen blijvende invloed op het inkomen van de veehouder behoort te hebben.
5.4 Voorgaande overwegingen leiden tot de conclusie dat een beslissing noodzakelijk is over de uitlegging van artikel 3 bis Pro van Verordening (EG) nr. 795/2004. Het College zal zich derhalve op grond van artikel 234 EG Pro tot het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen wenden met de hierna in het dictum geformuleerde vraag over de uitleg van artikel 3 bis Pro van Verordening (EG) nr. 795/2004 in samenhang met artikel 2 onder Pro r) en s) van Verordening (EG) nr. 2419/2001.
6. De beslissing
Het College:
- verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over
de volgende vraag:
Moet artikel 3 bis Pro van Verordening (EG) nr. 795/2004 gelezen in samenhang met artikel 2 onder Pro r) en s) van Verordening (EG) nr. 2419/2001 zo worden uitgelegd, dat daarmee alleen voorkomen wordt dat een korting of uitsluiting opgelegd op grond van het bepaalde in Verordening (EG) nr. 2419/2001 een permanent karakter krijgt, of is deze bepaling ook van toepassing als het gaat om kortingen of uitsluitingen opgelegd op grond van andere verordeningen?
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. S.C. Stuldreher en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 april 2008.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas