Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Vijfde enkelvoudige kamer
AWB 07/483 14 april 2008
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Deventer,
tegen
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 3 juli 2007, bij het College binnengekomen op 4 juli 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 1 juni 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de afwijzing haar in aanmerking te brengen voor een van de hardheidsgevallen van het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv), ongegrond verklaard.
Bij brief van 2 augustus 2007 heeft appellante het beroep aangevuld met gronden.
Verweerder heeft bij brief van 6 september 2007 een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Op 13 maart 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Voorts is voor appellante verschenen haar vennoot A.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Ingevolge artikel 25 van Pro de per 1 januari 2006 vervallen Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) konden bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 leidde Pro tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende Pro bepaling van de hoogte van deze rechten. Deze algemene maatregel van bestuur was het eveneens per 1 januari 2006 vervallen Bhv, waarvan het in hoofdstuk 2, § 3, geplaatste artikel 9, voor zover hier van belang, als volgt luidde:
"1. Het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van Pro de wet bepaalde varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht, van een daartoe aangemeld bedrijf wordt overeenkomstig deze paragraaf vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en vóór 10 juli 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens:
(…)
b. een aanvraag is ingediend om een milieuvergunning (…)"
Het in hoofdstuk 2, § 4 geplaatste artikel 13 luidde Pro voor zover hier van belang als volgt:
"1. Het varkensrecht en het fokzeugenrecht, van een daartoe aangemeld bedrijf worden in afwijking van paragraaf 3 bepaald overeenkomstig deze paragraaf, indien is voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in artikel 9, eerste (…) lid, en bovendien de mestproductie van andere diersoorten dan varkens in 1996 ten minste 125 kg fosfaat bedraagt en ten minste 5% is van de som van het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen geldend met betrekking tot 1996 en het met betrekking tot dat jaar geldende grondgebonden mestproductierecht."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Aan appellante is op 23 juli 1981 een vergunning ingevolge de Hinderwet verleend voor het in de inrichting aan de D te C houden van 30 melk- en kalfkoeien, 20 stuks jongvee, 100 legkippen en 622 mestvarkens.
- In 1990 heeft appellante aan burgemeester en wethouders van C een kennisgeving gedaan van een verandering van die inrichting, inhoudende dat sprake is van 642 mestvarkens, 700 legkippen en 72 stuks melkrundvee.
- Bij een op 14 februari 1997 door de gemeente op het bedrijf van appellante gehouden (milieu)controle is gebleken dat sprake was van 46 stuks melkvee, 25 stuks jongvee en 866 vleesvarkens. Blijkens een naar aanleiding daarvan aan appellante gerichte brief van de gemeente van 6 maart 1997 is met haar afgesproken dat zou worden bekeken wat de mogelijkheden zijn om voor die situatie een milieuvergunning te verlenen.
- Bij brief van eveneens 6 maart 1997 hebben burgemeester en wethouders van C zich met het oog daarop tot de commissie Maatwerk van de Stichting Vernieuwing E gewend met het verzoek een preadvies uit te brengen.
- Burgemeester en wethouders van C hebben bij brief van 26 mei 1997 aan die stichting onder meer het volgende bericht:
"Op 25 maart 1997 heeft u (…) een brief aan ons gezonden met een reactie op ons verzoek. Met deze reactie kunnen wij echter weinig beginnen. Ons inziens is een preadvies juist bedoeld om, voordat een definitieve aanvraag om een milieuvergunning ingediend wordt, al meer duidelijkheid te hebben over het standpunt van de commissie Maatwerk. Het is namelijk bijzonder vervelend en tijdrovend om tijdens de procedure te ontdekken dat de commissie Maatwerk anders denkt over te nemen maatregelen dan de gemeente.
(…) De heer A heeft aangegeven dat hij voor de huidige, niet vergunde, situatie een milieuvergunning wil aanvragen. (…) De bestaande stallen zijn aangepast en geschikt gemaakt voor de huisvesting van meer mestvarkens (…)
Omdat de heer A voor de uitbreiding ammoniakrechten aan dient te kopen willen wij van u graag vernemen, in de vorm van een preadvies, welke eisen de commissie Maatwerk stelt aan deze uitbreiding en van welke plaats bijvoorbeeld ammoniakrechten aangekocht dienen te worden."
- Bij brief van 14 oktober 1997 hebben burgemeester en wethouders van C appellante van de stand van zaken op de hoogte gesteld. Deze brief eindigt met de volgende zin:
" Gezien het feit dat bij u al sinds februari 1997 bekend is dat er een revisievergunning aangevraagd moet worden, verwachten wij dat binnen twee maanden na verzenddatum van deze brief een ontvankelijke aanvraag is ingediend."
- Op 24 december 1998 heeft de gemeente C van appellante een aanvraag voor een nieuwe, de gehele inrichting omvattende milieuvergunning ontvangen. De aanvraag heeft betrekking op 45 melk- en kalfkoeien, 30 stuks jongvee en 768 vleesvarkens.
- Na de inwerkingtreding van de Whv heeft verweerder aan de hand van de opgave van de mestproductie voor varkens in 1996 voor appellante 477 verhandelbare en 2 niet-verhandelbare varkensenrechten geregistreerd.
- Naar aanleiding van meldingen van appellante voor de hardheidscategorieën 4 en 14b van het Bhv heeft verweerder appellante op 2 april 1999 en 26 oktober 2000 meegedeeld dat zij daarvoor niet in aanmerking komt omdat de milieuvergunning niet in het juiste tijdvak is aangevraagd.
- In verband met een tegen appellante aanhangig gemaakte strafvervolging heeft de gemachtigde van appellante zich bij brief van 15 maart 2005 tot verweerder gewend met het verzoek duidelijk te maken hoe het varkensrecht van appellante is berekend.
- Bij - inmiddels onherroepelijk - vonnis van 16 oktober 2006 heeft de economische politierechter van de rechtbank Zutphen appellante terzake van de tenlastegelegde overtreding van het verbod van artikel 15 Whv Pro in de jaren 2002 en 2003 ontslagen van alle rechtsvervolging.
- Dit vonnis is gebaseerd op het oordeel dat het begin van de procedure voor het verkrijgen van een milieuvergunning dateert van vóór 10 juli 1997 en dat om die reden niet vaststaat dat de varkensrechten van appellante een juiste omvang hebben.
- Naar aanleiding van voormeld vonnis heeft (de gemachtigde van) appellante zich bij brief van 22 december 2006 tot verweerder gewend met het verzoek haar alsnog in aanmerking te brengen voor een van de hardheidsgevallen 4 of 14b van het Bhv.
- Bij besluit van 9 februari 2007 heeft verweerder dat verzoek afgewezen op de grond dat de aanvraag voor een nieuwe milieuvergunning niet is ingediend in de periode van 1 januari 1993 tot 10 juli 1997 en de voorprocedure niet kan worden beschouwd als een integraal onderdeel van die aanvraag.
- Tegen dat besluit heeft appellante op 16 maart 2007 bezwaar gemaakt.
- Op 4 april 2007 heeft appellante verweerder meegedeeld dat zij geen prijs stelt op het houden van een hoorzitting.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en daartoe - zakelijk samengevat - het volgende overwogen.
Categorie 4/14b van het Bhv is bedoeld voor bedrijven die reeds voor de inwerkingtreding van de Whv bezig waren om te schakelen van het houden van andere dieren dan varkens naar (meer) varkens en daartoe concrete stappen hebben gezet in de vorm van onomkeerbare investeringsverplichtingen. In het Bhv wordt in het kader daarvan aangesloten bij een tijdig, dat wil zeggen voor 10 juli 1997, aangevraagde milieuvergunning. De door appellante op 24 december 1998 aangevraagde milieuvergunning voldoet niet aan de ingevolge artikel 13, eerste lid, juncto artikel 9, eerste lid, Bhv gestelde eis met betrekking tot het tijdvak van indiening.
Bovendien was die aanvraag niet gericht op een omschakeling, maar op een bevestiging van het aantal vleesvarkens dat appellante reeds hield. Verweerder verwijst in dit verband naar de uitspraak van het College van 7 oktober 2003 in de zaak AWB 03/70 (LJN8034). Appellante komt evenmin voor enige andere reguliere hardheidscategorie van het Bhv in aanmerking, terwijl de als vangnet bedoelde hardheidscategorie 11 minder varkensrechten oplevert dan thans voor appellante zijn geregistreerd.
Omdat het bezwaar ongegrond is, ziet verweerder geen reden de door appellante in bezwaar gemaakte kosten te vergoeden.
3.2 In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder nog het volgende opgemerkt.
Het varkensrecht van appellante is berekend aan de hand van de Whv en er is van besluitvorming met betrekking tot dat recht geen sprake geweest. Reeds om die reden kan verweerder het oordeel van de economische politierechter te Zutphen dat de besluiten waarbij varkensrechten zijn toegekend mogelijk niet in stand kunnen blijven, niet onderschrijven.
De politierechter heeft in het vonnis van 16 oktober 2006 slechts gesteld dat de voorprocedure met betrekking tot de aanvraag voor een milieuvergunning onderdeel uitmaakt van de totale procedure voor het krijgen van zo’n vergunning, maar heeft zich niet uitgelaten over de vraag welk moment van belang is om te kunnen beoordelen of de milieuvergunning gelet op artikel 9, eerste lid, Bhv tijdig is aangevraagd.
Met betrekking tot de in het aanvullend beroepschrift aangevoerde stelling dat verweerder productierechten zou toekennen zonder dat daarvoor een duidelijke grondslag in de toepasselijke regelgeving aanwezig is, wijst verweerder er op dat van toekenning van dergelijke rechten geen sprake is. Wel is er een wettelijke basis om onder bepaalde omstandigheden ontheffing te verlenen van het huidige verbod van artikel 19 Meststoffenwet Pro. Een dergelijke situatie is hier echter niet aan de orde.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft tegen het bestreden besluit de volgende gronden aangevoerd.
Aangezien tegen het vonnis van de politierechter door de vertegenwoordiger van de Staat der Nederlanden, in dit geval het openbaar ministerie, geen hoger beroep is ingesteld en het vonnis kracht van gewijsde heeft gekregen, is dat vonnis ook voor verweerder bindend.
Dit brengt naar de opvatting van appellante mee dat verweerder er in diens besluitvorming vanuit had behoren te gaan dat de procedure voor het verkrijgen van een nieuwe milieuvergunning dateert van vóór 10 juli 1997 en dat bijgevolg aan appellante extra varkensrechten hadden moeten worden toegekend.
Appellante wijst er op dat verweerder in het verleden het standpunt huldigde dat de reactie op een hardheidsmelding op grond van het Bhv geen besluit inhield en dat een varkenshouder, die het met de inhoud van die reactie niet eens was dit maar diende aan te voeren in het kader van een eventuele strafvervolging.
Tenslotte stelt appellante dat de praktijk met betrekking tot de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet laat zien dat verweerder onder omstandigheden bereid is buiten het wettelijk systeem om varkensrechten toe te kennen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Vaststaat dat de aanvraag voor een nieuwe milieuvergunning van appellante niet is ingediend voor 10 juli 1997, zoals vereist op grond van (artikel 13 juncto Pro) artikel 9, eerste lid, Bhv. Verweerder was derhalve in beginsel gehouden het verzoek van appellante haar in aanmerking te brengen voor een (mede) in dat artikel geregeld hardheidsgeval, af te wijzen.
5.2 Anders dan appellante stelt behoefde verweerder naar het oordeel van het College in het vonnis van de economische politierechter te Zutphen van 16 oktober 2006, ook al is dat vonnis in kracht van gewijsde gegaan, in dit geval geen aanleiding te vinden van het bepaalde in de Bhv af te wijken. Allereerst wijst het College er in navolging van verweerder op dat de economisch politierechter in zijn vonnis geen oordeel heeft gegeven over het tijdstip waarop appellante geacht zou moeten worden een nieuwe aanvraag voor een milieuvergunning te hebben gedaan, waaraan wordt toegevoegd dat dit in het kader van de strafprocedure ook niet de taak was van die rechter.
Op grond van vaste jurisprudentie van het College (o.m. uitspraak van 13 januari 2004, AWB 03/91, www. rechtspraak.nl, AO2300) zou van een rechtsplicht van verweerder om van het Bhv af te wijken slechts sprake kunnen zijn indien de hier aan de orde zijnde situatie door de Besluitgever niet is voorzien en deze - wanneer dat wel het geval zou zijn geweest - onmiskenbaar in artikel 9 (en volgende) van het Bhv zou zijn opgenomen. Hiervan is naar het oordeel van het College geen sprake, waartoe als volgt wordt overwogen.
5.2 Uit de hiervoor onder 2.2 weergegeven feiten en omstandigheden blijkt dat appellante op 14 februari 1997 aanmerkelijk meer vleesvarkens op haar bedrijf hield dan haar op grond van de toenmalige milieuvergunning was toegestaan en dat zij haar stallen destijds al had aangepast om meer varkens te kunnen huisvesten. Voorts blijkt daaruit dat pas naar aanleiding van de controle correspondentie tussen de gemeente C en de Stichting Vernieuwing E op gang is gekomen.
Het College leidt hieruit af dat appellante pas naar aanleiding van de op haar bedrijf gehouden (milieu)controle tot het voornemen is gekomen de reeds door haar gerealiseerde uitbreiding van het aantal varkens op haar bedrijf te legaliseren en overweegt dat dit een omstandigheid is, die voor haar rekening en risico komt. Dat de gemeente C het vervolgens, naar het College aanneemt overigens mede in het belang van appellante, wenselijk achtte voordat een definitieve aanvraag voor een milieuvergunning zou worden ingediend een preadvies van genoemde stichting te ontvangen, kan onder de gegeven omstandigheden niet leiden tot de slotsom dat de correspondentie tussen de gemeente en genoemde stichting op een lijn zou moeten worden gesteld met een tijdig aangevraagde milieuvergunning. Ten overvloede merkt het College in dit verband nog op dat uit die correspondentie blijkt dat destijds nog niet duidelijk was hoeveel extra ammoniakrechten appellante met het oog op de door haar gewenste legalisatie van de bestaande situatie diende aan te kopen, terwijl de uiteindelijke vergunningaanvraag betrekking had op een geringer aantal varkens dan ten tijde van de controle op het bedrijf is geconstateerd. Derhalve is aannemelijk dat voor 10 juli 1997 nog niet (voldoende) duidelijk was hoe de aanvraag zou komen te luiden en kan ook om die reden van het op een lijn stellen met een vergunningaanvraag naar het oordeel van het College geen sprake zijn.
5.3 Hierbij komt dat, zoals hiervoor al overwogen en ook door verweerder in het bestreden besluit is opgemerkt, de uiteindelijk door appellante ingediende aanvraag voor een nieuwe milieuvergunning niet zag op een vergroting van het aantal op het bedrijf aanwezige varkens. Evenmin blijkt uit de feiten en omstandigheden van het geval dat die vergunningaanvraag zag op een vergroting van het aantal varkens, onder gelijktijdige vermindering van het aantal andere dieren dan varkens. Ook om die redenen voldoet appellante niet aan de voorwaarden voor toepassing van de artikelen 9 en 13 Bhv.
5.4 Het beroep is derhalve ongegrond. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 april 2008.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining