Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 07/413 14 april 2008
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
A CV, te B, gemeente C, appellante,
gemachtigden: mr. A.A.M. van Beek en mr. J.J.J. de Rooij, advocaten te Tilburg,
tegen
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 7 juni 2007, bij het College op die datum binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 april 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van haar melding voor hardheidscategorie 14a (het gewijzigde artikel 9) van het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv).
Bij brief van 6 augustus 2007 heeft appellante het beroep aangevuld met gronden.
Verweerder heeft bij brief van 13 september 2007 een verweerschrift en bij brief van 27 september 2007 op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Op 13 maart 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen, appellante bij monde van haar gemachtigde mr. De Rooij en verweerder bij monde van zijn hierboven vermelde gemachtigde, hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Ingevolge artikel 25 van de per 1 januari 2006 vervallen Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) konden bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 leidde tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende bepaling van de hoogte van deze rechten. Deze algemene maatregel van bestuur was het eveneens per 1 januari 2006 vervallen Bhv. Artikel 9 Bhv luidde voor zover hier van belang als volgt:
"1. Het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van de wet bepaalde varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht, van een daartoe aangemeld bedrijf wordt overeenkomstig deze paragraaf vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en vóór 10 juli 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens:
a. door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij beschikking van 21 januari 1997 hebben burgemeester en wethouders van de gemeente D aan E, wonende te F, (hierna: E) een nieuwe, de gehele inrichting aan de G te H omvattende, milieuvergunning verleend voor het bedrijfsmatig houden van (1.251) vleesvarkens en (200) gespeende biggen. Bij revisievergunning van 9 juli 1999 zijn de aantallen te houden dieren gewijzigd.
- Bij een op 13 november 1996 gedagtekende pachtovereenkomst zijn E als verpachter en de vennoot van appellante A (hierna: A) als pachter, met ingang van 1 augustus 1996 voor een periode van zes jaar de pacht van een deel van de stalruimte aan de G te H overeengekomen. Blijkens een daarop aangebracht stempel is deze overeenkomst op 3 januari 1997 goedgekeurd door de grondkamer voor I.
- Met dagtekening 17 september 1996 hebben E en A een overeenkomst gesloten, waarin voor zover van belang is bepaald dat ingaande 1 augustus 1996 door E als eigenaar aan A als varkensmester 840 vleesvarkens worden toevertrouwd met het doel deze "voor de afmest" te doen verzorgen en huisvesten. Deze overeenkomst is nadien gewijzigd.
- Naar aanleiding van de op 1 juli 2000 in werking getreden wijziging van het Bhv heeft appellante een hardheidsmelding gedaan voor toepassing van het gewijzigde artikel 9 Bhv, welke melding verweerder op 15 augustus 2000 heeft ontvangen.
- Naar aanleiding van die melding hebben ambtenaren van verweerders Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) op verzoek van het toenmalige Bureau Heffingen (thans: Dienst Regelingen) te Assen een onderzoek verricht naar het samenwerkingsverband tussen E en A, onderscheidenlijk appellante.
- Op 29 oktober 2003 heeft de AID naar aanleiding van dat onderzoek op ambtseed een rapport opgemaakt. In dit rapport is onder meer vermeld dat A door middel van een op 1 juli 1998 ondertekende arbeidsovereenkomst heeft (aan)getoond dat hij vanaf 1 september 1997 (in deeltijd) een medewerker, J, in dienst heeft en dat voor appellante in verband met die medewerker op 4 december 1997 een loonbelastingnummer is aangevraagd. Volgens een verklaring van de heer Jurrius van het kantoor Van Soest (de accountant) zou deze medewerker voor 50% in dienst zijn bij A/ appellante en voor 50% bij E.
- In het AID-rapport is voorts vermeld dat A heeft verklaard dat hij weinig verstand heeft van de varkenssector, de varkens niet zelf verzorgt en voorts dat genoemde medewerker, die al in dienst was bij E, volgens afspraak met E (ook) de werkzaamheden in het door appellante gepachte deel van het varkensbedrijf verricht.
- Verder blijkt uit het AID-rapport dat appellante vanaf het jaar 1998 in het kader van de landbouwtelling varkens heeft opgegeven en Minas-aangifte heeft gedaan.
- Bij besluit van 10 oktober 2005 heeft verweerder, onder verwijzing naar het AID-rapport en jurisprudentie van het College, aan appellante meegedeeld dat zij niet in aanmerking komt voor het door haar gewenste hardheidsgeval. Verweerder heeft hierbij overwogen dat een van de voorwaarden om voor toepassing van artikel 9 Bhv in aanmerking te komen is dat sprake moet zijn van een duidelijke relatie tussen de milieuvergunning en het bedrijf van degene die zich op toepassing van het hardheidsgeval beroept. Hiervan zou, aldus verweerder, sprake zijn wanneer de inrichting waarvoor de milieuvergunning is verleend voor 10 juli 1997 reeds zozeer behoorde tot het bedrijf van de Bhv-melder, dat het geheel als één bedrijf kan worden beschouwd. Verweerder concludeert dat aan die voorwaarde niet is voldaan.
- Appellante heeft tegen voormeld besluit bij brief van 1 november 2005 bezwaar gemaakt en dit bezwaar op 4 januari 2006 voorzien van gronden.
- Op 29 maart 2006 is appellante naar aanleiding van haar bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Dit besluit houdt - zakelijk samengevat - het volgende in.
Paragraaf 3 van het Bhv, waarin artikel 9 is opgenomen, is, zoals ook blijkt uit het opschrift, bedoeld voor bedrijven die na 1992 en voor 10 juli 1997 investerings-verplichtingen zijn aangegaan met betrekking tot het uitbreiden van de varkenshouderij binnen niet-benutte mestproductierechten (ook wel latente ruimte genoemd).
Om te kunnen vaststellen of sprake is van dergelijke investeringsverplichtingen, wordt in artikel 9 Bhv aangesloten bij een in het betreffende tijdvak aangevraagde of verleende milieuvergunning voor 'het desbetreffende bedrijf'. In dit geval is de milieuvergunning verleend aan E, die zelf niet beschikte over latente ruimte, terwijl appellante, die wel latente ruimte had, zich voor toepassing van het onderhavige hardheidsgeval heeft aangemeld. Hierdoor lijkt geen sprake te zijn van een (duidelijke) relatie tussen latente ruimte en de milieuvergunning.
Op grond van de jurisprudentie van het College kan niettemin van een dergelijk relatie sprake zijn indien de inrichting waarvoor de milieuvergunning is verleend voor 10 juli 1997 reeds zozeer behoorde tot het bedrijf van degene die zich voor het hardheidsgeval heeft gemeld, dat het geheel geacht moet worden 'het desbetreffende bedrijf' als bedoeld in artikel 9 Bhv te zijn. Uit dossieronderzoek en de behandeling van het bezwaar van appellante is volgens verweerder niet gebleken dat in dit geval aan die voorwaarde is voldaan, waartoe hij op het volgende heeft gewezen.
Uit het AID-rapport blijkt dat E en/of een van diens rechtspersonen de feitelijke houder van de varkens in de inrichting aan de G te H was en is en dat de dagelijkse bedrijfsvoering in handen van hem of zijn personeel is. Ook blijkt dat een deel van die varkens door E wordt opgegeven, terwijl volgens de AID naar alle waarschijnlijkheid sprake is van één stal zonder gescheiden voersysteem of mestopslagplaats. Uit een controlerapport en aanschrijving tot handhaving van de milieuvergunning van de gemeente D blijkt dat in de optiek van de gemeente E degene is die feitelijk de onderhavige varkenshouderij drijft.
Appellante heeft bovendien in het door haar gepachte deel van de - bestaande - stal van E geen investeringen gepleegd.
Uit het AID-rapport volgt dat J de varkens voor appellante zou verzorgen en dat de met hem per 1 september 1997 gesloten arbeidsovereenkomst is ondertekend op 1 juli 1998. Hieruit volgt dat appellante in ieder geval voor 10 juli 1997 geen personeel in dienst had voor de verzorging van de varkens. Appellante of haar voorganger heeft bovendien voorafgaand aan het jaar 1998 geen opgave gedaan van mestproductie op haar bedrijf en evenmin van het houden van varkens in het kader van de landbouwtelling(en).
Uit de bevindingen van de AID met betrekking tot de medewerker J en blijkt dat deze medewerker al voor de gestelde samenwerking in dienst was bij E en dat de afspraak met E was dat hij (ook) de varkens voor appellante zou gaan verzorgen.
Verder blijkt volgens verweerder uit hetgeen de AID met betrekking tot de verzorgingsovereenkomst tussen appellante en E heeft gerapporteerd dat appellante geen enkele zeggenschap heeft over de varkens, die eigendom zijn van E en door E worden aan- en afgevoerd. Ook de kosten van voer en dierenarts komen voor rekening van E en uit diens bedrijfsadministratie blijkt dat het beheer over de gehele bedrijfsvoering van de varkenshouderij (alle rekeningen) op zijn naam gebeurt. De bedrijfsadministratie van appellante met betrekking tot de akkerbouw wordt verzorgd door een ander kantoor dan haar bedrijfsadministratie met betrekking tot de varkenshouderij, die verzorgd wordt door de accountant die ook de administratie voor E doet.
Op grond van deze feiten en omstandigheden concludeert verweerder dat E als de eigenlijke houder van de beweerdelijk door appellante gehouden varkens moet worden aangemerkt, aangezien hij de feitelijke macht over die dieren heeft. Dit is ook in overeenstemming met het Denkavit-arrest van de Hoge Raad (2 juni 1998, NJ 1998, 714).
Naar de opvatting van verweerder was er voor 10 juli 1997 geen sprake van een duidelijke relatie tussen de milieuvergunning voor de inrichting aan de G te H en de latente ruimte van appellante. Appellante kan dan ook niet worden aangemerkt als "het desbetreffende bedrijf", als bedoeld in artikel 9 Bhv, en het bezwaar is reeds om die reden ongegrond.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft in beroep - samengevat - de volgende gronden aangevoerd.
4.1 Uit de overgelegde, door de pachtkamer op 3 januari 1997 goedgekeurde, overeenkomst blijkt dat het door appellante gepachte gedeelte van de onderhavige stal op basis van een van de wettelijk vereiste titels reeds ruimschoots voor 10 juli 1997 tot haar bedrijf behoorde. De op 21 november 1996 aangevraagde en op 21 januari 1997 verleende nieuwe milieuvergunning met betrekking tot 1.251 vleesvarkens en 200 gespeende biggen zag voorts op een uitbreiding ten opzichte van de oude, in 1995 verleende, vergunning.
Er is derhalve wel degelijk sprake van een tijdig aangegane, duidelijke relatie tussen de nieuwe milieuvergunning en het bedrijf van appellante en de daarop (in het verleden) rustende latente ruimte.
4.2 Alle door verweerder aangevoerde feiten en omstandigheden kunnen naar de opvatting van appellante aan het bestaan van die relatie niet afdoen.
Zo is voor de beantwoording van de vraag of het door appellante gepachte gedeelte van de stal aan de G te H tot haar bedrijf behoort, niet van belang dat E degene is die de milieuvergunning met betrekking tot die inrichting heeft aangevraagd en verkregen en de eigenaar van die stal en de varkens is. Het hoeft gelet op die omstandigheden voorts geen bevreemding te wekken dat de gemeente E heeft aangeschreven in verband met de gestelde overtreding van die vergunning.
Appellante moet gelet op de verzorgingsovereenkomsten met E en de arbeidsovereenkomst met J wel degelijk worden aangemerkt als de houder van de varkens in het door haar gepachte staldeel.
Uit het feit dat de op 1 juli 1998 getekende arbeidsovereenkomst als ingangsdatum 1 september 1997 vermeldt, kan niet, zoals verweerder heeft gedaan, worden geconcludeerd dat appellante zich voor laatstgenoemde datum niet met de varkenshouderij in H bezig hield. Voordien was J op basis van mondelinge afspraak werkzaam voor appellante, terwijl bovendien in verband met de varkenspest in het voorjaar van 1997 een tijdlang geen werkzaamheden in verband met de varkenshouderij zijn verricht.
Appellante is door de betalingen op grond van de ruimschoots voor 10 juli 1997 aangegane pachtovereenkomst bovendien wel degelijk investeringsverplichtingen aangegaan.
Verweerder miskent voorts de ingevolge artikel 9 Bhv van belang zijnde datum van 1 januari 2003, waarop de blijkens de milieuvergunning beoogde uitbreiding moet zijn gerealiseerd.
4.3 Ter zitting heeft appellante nog aangevoerd dat verweerder haar eigenlijk fraus legis (artikel 3 Whv) lijkt tegen te werpen, terwijl het ten tijde van het aangaan van het samenwerkingsverband met E op grond van de toenmalige bepalingen van de Meststoffenwet was toegestaan varkens te (gaan) houden op grond van op haar oppervlakte landbouwgrond rustende latente mestproductierechten.
4.4 Op grond van het vorenstaande concludeert appellante tot gegrondverklaring van het beroep, met veroordeling van verweerder in de door haar gemaakte proceskosten, met inbegrip van de in de bezwaarprocedure gemaakte kosten.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder zich op goede gronden op het standpunt stelt dat de blijkens de pachtovereenkomst tussen E en A voor 10 juli 1997 aangegane samenwerking niet tot de conclusie leidt dat het door appellante gepachte deel van de varkensinrichting te H voor genoemde datum reeds zo zeer tot haar bedrijf behoorde, dat (het gedeelte van) die stal en haar akkerbouwbedrijf te C gezamenlijk moeten worden aangemerkt als "het desbetreffende bedrijf" in de zin van artikel 9, eerste lid, Bhv.
5.2 Het College stelt in dit verband, onder verwijzing naar de aan partijen bekende vaste jurisprudentie, voorop dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de voormalige Whv volgt dat de in artikel 9 Bhv geregelde categorie van hardheidsgevallen een uitzondering vormt op het aan de Whv ten grondslag liggende uitgangspunt dat in het relevante referentiejaar wel aanwezige, doch niet benutte mestproductierechten niet tot een aanspraak op varkensrechten kunnen leiden en voorts dat het Bhv is bedoeld voor groepen van gevallen, waarbij bepaling van de hoogte van het varkensrecht overeenkomstig de Whv tot onbillijkheden van overwegende aard leidt.
Juist omdat sprake is van een uitzondering op de bij de Whv geïntroduceerde hoofdregel - geen omzetting van in de referentiejaren niet-benutte mestproductierechten in varkensrechten - dient de daarop in artikel 9 Bhv gemaakte uitzondering naar het oordeel van het College beperkt te worden uitgelegd.
Anders dan appellante veronderstelt, brengt een dergelijke toetsing niet mee dat haar zou worden verweten dat zij zich aan fraus legis schuldig zou hebben gemaakt.
5.2 In de onderhavige zaak staat weliswaar vast dat de pachtovereenkomst tussen de varkenshouder en eigenaar van de inrichting, E, en (de vennoot van) appellante is aangegaan vóór 10 juli 1997, maar de overige - objectief verifieerbare - feiten en omstandigheden van het geval rechtvaardigen naar het oordeel van het College het vermoeden dat indien al sprake is (geweest) van daadwerkelijke samenwerking tussen E en appellante, deze niet eerder dan ná de datum van 9 juli 1997 vorm heeft gekregen.
In dit verband acht het College met name van belang dat appellante voorafgaand aan het jaar 1998 noch in het kader van de landbouwtelling noch in het kader van de Minas aan verweerder kenbaar heeft gemaakt dat zij varkens zou houden, A tegenover de AID heeft verklaard dat hij geen verstand heeft van de varkenshouderij en van meet af aan met E heeft besproken dat J ook de varkens in het door appellante gepachte staldeel zou verzorgen en ten slotte dat in ieder geval niet eerder dan per 1 september 1007 aantoonbaar sprake is geweest van een arbeidsovereenkomst met deze J en appellante.
Anders dan appellante in haar aanvullend bezwaarschrift van 4 januari 2006 heeft betoogd, dient de beoordeling van de vraag of haar bedrijf in het kader van artikel 9 Bhv (tijdig) kan worden aangemerkt als "het desbetreffende bedrijf" in de zin van het eerste lid, te worden onderscheiden van de vraag of, zoals het tweede lid, aanhef, onder b en c, van dat artikel is voorgeschreven, uiterlijk op de datum van 1 januari 2003 sprake is (geweest) van het (grotendeels) realiseren van de beoogde uitbreiding. Voor beantwoording van eerstbedoelde vraag is, zoals verweerder in het bestreden besluit ook heeft overwogen, wel degelijk van belang of de samenwerking tussen appellante en E reeds voor de datum van 10 juli 2007 voldeed aan de in de jurisprudentie in dit kader ontwikkelde criteria.
5.3 Gelet op het vorenstaande had het op de weg van appellante gelegen in het kader van de bezwaarprocedure het hiervoor in § 5.2 genoemde, gerechtvaardigde, vermoeden dat in dit geval niet (tijdig) aan die criteria werd voldaan, aan de hand van objectieve gegevens te ontkrachten.
Met hetgeen zij in haar aanvullend bezwaarschrift van 4 januari 2006 heeft aangevoerd, is zij daarin naar het oordeel van het College niet geslaagd. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het bedrijf van appellante niet voor varkensrechten op grond van artikel 9 Bhv in aanmerking kan komen.
5.3 Het beroep is derhalve ongegrond.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 april 2008.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining