Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 07/353 7 mei 2008
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. C.E.B. Haazen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 16 mei 2007, bij het College binnengekomen op 21 mei 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 1 mei 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 22 september 2006, waarbij verweerder appellants toeslagrechten op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 19 juni 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij griffiersbrief van 5 oktober 2007 heeft het College verweerder om aanvullende gegevens verzocht. Verweerder heeft hierop gereageerd bij brief van 15 oktober 2007.
Op 20 februari 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant is verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“ Artikel 34
1. In het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling zendt de bevoegde autoriteit van de lidstaat aan de in artikel 33, lid 1, onder a), bedoelde landbouwers een aanvraagformulier toe waarin zijn vermeld:
a) het in hoofdstuk 2 bedoelde bedrag (hierna het „referentiebedrag” genoemd),
b) het aantal hectaren als bedoeld in artikel 43,
c) het aantal en de waarde van de toeslagrechten als gedefinieerd in hoofdstuk 3.
2. De landbouwers dienen hun aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling in vanaf een door de lidstaten vast te stellen datum, maar uiterlijk op 15 mei.
3. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandigheden in de zin van artikel 40, lid 4, worden geen toeslagrechten toegekend (…) aan landbouwers die toeslagrechten uit de nationale reserve krijgen, indien zij uiterlijk op 15 mei van het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling geen aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling indienen.
(…)
Artikel 42
Nationale reserve
(…)
4. De lidstaten gebruiken de nationale reserve om op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden vermeden, referentiebedragen vast te stellen voor landbouwers die zich in een bijzondere, door de Commissie volgens de in artikel 144,
lid 2, bedoelde procedure te omschrijven situatie bevinden.
(…)”
Artikel 21 bis Pro van Verordening (EG) nr. 795/2004 van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Te late indiening van een aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling
(…)
2. Indien in de betrokken lidstaat de aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling en de verzamelaanvraag elk afzonderlijk moeten worden ingediend, is voor de indiening van de verzamelaanvraag het bepaalde in artikel 21 van Pro de onderhavige verordening van toepassing.
Onverminderd gevallen van overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 34, lid 3, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 geldt in dat geval dat, indien een in dat lid bedoelde aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling na de desbetreffende termijn wordt ingediend, een verlaging van 3 % per werkdag wordt toegepast op de bedragen die in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling op basis van de aan de landbouwer toe te wijzen toeslagrechten moeten worden betaald.
Bij een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen wordt de aanvraag afgewezen en worden aan de landbouwer geen toeslagrechten toegewezen.
(…)”
Verordening (EG) nr. 795/2004 van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 12
Aanvragen
(…)
4. (…) De definitieve toeslagrechten worden uiterlijk op 15 augustus van het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling vastgesteld. Wegens specifieke administratieve omstandigheden mag een lidstaat de datum voor de definitieve vaststelling laten samenvallen met de datum voor de kennisgeving van de bedrijfstoeslag voor het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling, maar de definitieve vaststelling mag beslist niet later plaatsvinden dan op 31 december van het eerste jaar van toepassing.
(…)
Artikel 21
Investeringen
1. Een landbouwer die onder de voorwaarden van de leden 2 tot en met 6 van het onderhavige artikel en uiterlijk op 15 mei 2004 geïnvesteerd heeft in productiecapaciteit of grond heeft gekocht, ontvangt toeslagrechten die zijn berekend door een referentiebedrag dat door de lidstaat is vastgesteld op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden voorkomen, te delen door een aantal hectaren dat niet groter is dan het aantal hectaren dat hij heeft gekocht.
(…)”
De Regeling luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 10
1. Overeenkomstig titel III, en de daar genoemde bijlagen, van verordening 1782/2003 en verordening 795/2004, worden toeslagrechten uitsluitend toegewezen aan landbouwers als bedoeld in artikel 33, eerste lid, onderdeel a en b, van verordening 1782/2003 en aan landbouwers die toeslagrechten uit de nationale reserve verkrijgen.
(…)
Artikel 11
1. De landbouwer dient uiterlijk op 15 mei 2006 de aanvragen tot vaststelling van toeslagrechten in op een daartoe vastgesteld aanvraagformulier.
(…)
Artikel 16
1. Voor toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve komen uitsluitend in aanmerking:
(…)
c. landbouwers die overeenkomstig artikel 21 van Pro verordening 795/2004 geïnvesteerd hebben in productiecapaciteit of grond hebben gekocht, indien ten genoegen van de minister wordt aangetoond dat zij overeenkomstig artikel 21 van Pro verordening 795/2004, uiterlijk op 15 mei 2004:
- geïnvesteerd hebben in stalcapaciteit, of deze voor tenminste zes jaar hebben gehuurd;
- grond hebben gekocht, of voor tenminste zes jaar hebben gehuurd;
(…)
3. Een aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten uit de nationale reserve vindt plaats overeenkomstig artikel 11.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Met de toezending van het op 3 juli 2005 ondertekende formulier “Inventarisatie Bedrijfsgegevens voor toeslagrechten”aan verweerder heeft appellant te kennen gegeven dat hij een beroep wenste te doen op de nationale reserve in verband met investeringen in grond- of stalcapaciteit. Tevens heeft hij te kennen gegeven dat hij voor de productgroep zaaizaad voor het jaar 2000 een beroep op overmacht wenst te doen in verband met een ernstige natuurramp.
- Op 11 april 2006 heeft appellant verweerder met het formulier “Aanvraag toeslagrechten” verzocht zijn toeslagrechten vast te stellen.
- Bij besluit van 22 september 2006 heeft verweerder voor appellant 4,50 toeslagrechten vastgesteld met een totale waarde van € 1596,20. Daarbij zijn appellant geen toeslagrechten uit de nationale reserve toegekend. Daarnaast heeft verweerder voor de bepaling van het referentiebedrag het jaar 2000 bij de productgroep zaaizaad wegens overmacht niet meegenomen.
- Bij brief van 1 november 2006 heeft appellant tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. In verband met een onjuist vastgesteld voederareaal in 2000 heeft verweerder wel het aantal appellant toekomende toeslagrechten gewijzigd in 3.83 met een totale waarde van € 1596,19.
Met betrekking tot de bezwaren van appellant heeft verweerder, samengevat, het volgende overwogen.
Om voor toeslagrechten uit de nationale reserve in aanmerking te komen dient men ingevolge de artikelen 11 en 16 van de Regeling vóór uiterlijk 15 mei 2006 een aanvraag ingediend te hebben. Vervolgens kan men op straffe van een korting de aanvraag ook nog indienen gedurende de zogenoemde kortingstermijn van 25 werkdagen, zoals bedoeld in artikel 21 bis Pro van Verordening (EG) nr. 796/2004. deze kortingstermijn eindigde op 9 juni 2006. nu op laatstgenoemde dag geen aanvraag voor toeslagrechten uit de nationale reserve bij verweerder bekend was kon verweerder appellant ook geen toeslagrechten uit de nationale reserve toekennen.
In het verweer heeft verweerder hieraan toegevoegd dat appellant uit de toelichting op het formulier “Inventarisatiegegevens Bedrijfsgegevens voor toeslagrechten” heeft kunnen begrijpen dat het hier om een inventarisatie ging en niet om een aanvraag. Uit dit formulier blijkt evenmin dat verweerder een toezegging heeft gedaan dat het benodigde aanvraagformulier zal worden toegezonden. Daarenboven heeft verweerder via diverse voorlichtingskanalen duidelijk gecommuniceerd dat voor toeslagrechten uit de nationale reserve een afzonderlijke aanvraag moet worden ingediend. Het is de verantwoordelijkheid van de aanvrager om zich tijdig te informeren omtrent de voorwaarden van de Regeling. Tevens is het aan de aanvrager om zich, indien verweerder hem geen formulieren heeft toegezonden, tijdig in het bezit te stellen van de voor een reguliere aanvraag noodzakelijke formulieren.
4. Het standpunt van appellant
Appellant verkeerde in de veronderstelling dat hij met de invulling van het inventarisatieformulier reeds een aanvraag toeslagrechten uit de nationale reserve had ingediend. Hij kon dit ook menen nu op het formulier staat vermeld “Wij gaan uw toeslagrechten berekenen”. Bovendien vermeldt het formulier dat degenen die op het formulier te kennen hebben gegeven dat zij toeslagrechten uit de nationale reserve in verband met investeringen willen, later rechtstreeks door de Dienst Regelingen zullen worden benaderd.
Appellant heeft uit de pers begrepen dat hij vóór 15 mei een aanvraag moest indienen, maar hij ondernam daarop geen specifieke actie omdat hij meende reeds een aanvraag te hebben ingediend. Diverse telefoontjes met de Dienst Regelingen leerden hem dat de afhandeling van aanvragen nationale reserve vertraging had opgelopen en dat hij rustig diende af te wachten.
Nu appellant meent dat hem niets te verwijten valt meent hij voor wat betreft het niet voldoen aan het vereiste van tijdige indiening van de aanvraag met vrucht een beroep op overmacht te kunnen doen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerders beslissing om vast te houden aan het niet vaststellen van toeslagrechten uit de nationale reserve op de grond dat appellant de aanvraag daartoe niet tijdig heeft ingediend, in rechte standhoudt.
5.2 De toewijzing en vaststelling van toeslagrechten geschiedt in een complexe procedure. Uitgangspunt is dat men toeslagrechten kan krijgen op basis van de in de referentiejaren 2000, 2001 en 2002 verwezenlijkte productie, waarvoor steun verkregen is.
Zulke toeslagrechten worden hierna aangeduid als “reguliere toeslagrechten”. Bij de berekening daarvan spelen bij de overheid beschikbare gegevens een belangrijke rol. Daarom meldt verweerder de landbouwers de gegevens waarover hij beschikt en krijgen zij de gelegenheid om te wijzen op feiten of omstandigheden die grond zouden vormen om van die gegevens af te wijken. Verweerder kan op basis daarvan zijn gegevens eventueel aanpassen.
Vervolgens wordt ingevolge artikel 11 van Pro de Regeling in beginsel uiterlijk op 15 mei 2006 een aanvraag tot vaststelling ingediend, waarop verweerder een besluit neemt.
Een landbouwer kan daarnaast verzoeken om toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve. Zulke rechten worden niet gebaseerd op daadwerkelijk door de aanvrager in de referentiejaren verwezenlijkte productie. De ter verkrijging van zulke rechten voorziene procedure verloopt aldus dat de landbouwer, die daarvoor in aanmerking meent te komen, tijdig meldt een beroep te willen doen op de nationale reserve. Voor die melding is een formulier beschikbaar. Verweerder beoordeelt de situatie van de landbouwer die een dergelijke melding gedaan heeft en geeft hem uitsluitsel over zijn aanspraken, waarna de landbouwer ook voor deze rechten ingevolge artikel 16 van Pro de Regeling overeenkomstig artikel 11 in Pro beginsel voor 15 mei 2006 een aanvraag tot vaststelling kan indienen.
Vervolgens komt een besluit tot vaststelling tot stand.
Tegen een dergelijk besluit kan de betrokken landbouwer desgewenst bezwaar en zo nodig beroep instellen.
5.3 Bij deze opbouw van de besluitvorming kan het gevaar bestaan, dat vertraging in de indiening of behandeling van het verzoek om toewijzing van rechten uit de nationale reserve ertoe leidt dat geen beslissing over toewijzing genomen is voordat de uiterste termijn voor de indiening van een aanvraag tot vaststelling afloopt.
In de Nederlandse praktijk kan dit zich echter niet licht voordoen, nu het door verweerder verspreide formulier, dat gebruikt moet worden voor de aanvraag tot vaststelling van de reguliere toeslagrechten, vermeldt dat die aanvraag mede betrekking heeft op:
“de toeslagrechten waarvoor ik een beroep heb gedaan op de nationale reserve of nog ga doen”.
Tijdige indiening van een aldus geformuleerde aanvraag leidt er naar het oordeel van het College in beginsel toe dat aan de indiener niet kan worden tegengeworpen dat hij niet tijdig een aanvraag als bedoeld in artikel 16, derde lid, van de Regeling heeft ingediend. Ook in het hier aan de orde zijnde geval gaat het College daarvan uit. Appellant had op 11 april 2006 bij verweerder een aanvraag tot vaststelling toeslagrechten ingediend. Deze kon mede betrekking hebben op de toeslagrechten uit de nationale reserve, waarop na de indiening een beroep zou worden gedaan. Aldus had hij overeenkomstig artikel 11 een Pro aanvraag gedaan.
5.4 Gelet hierop moet geoordeeld worden dat het bestreden besluit, dat gebaseerd is op de vaststelling dat geen aanvraag gedaan is, niet voldoet aan het ingevolge artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te stellen vereiste dat het op een deugdelijke motivering berust.
Het beroep is dan ook gegrond en het bestreden besluit zal moeten worden vernietigd.
5.5 Met de constatering dat als gevolg van de door verweerder in het formulier opgenomen verwijzing naar een eventueel toekomstig beroep op de nationale reserve tijdig aan het aanvraagvereiste voldaan is, staat echter niet zonder meer vast dat ook een voldoende gepreciseerd onderliggend beroep op de nationale reserve gedaan is om toeslagrechten uit de nationale reserve toe te kunnen wijzen. Er zal immers een concreet en onderbouwd beroep op de nationale reserve gedaan moeten zijn, om een dergelijk verzoek te kunnen inwilligen. Artikel 12, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 795/2004 bepaalt dat toeslagrechten uiterlijk op 31 december 2006 moeten zijn vastgesteld. Daarmee staat in elk geval vast dat verzoeken om toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve die na die datum zijn ingediend, in de aan de orde zijnde besluitvormingsronde feitelijk niet gehonoreerd konden worden. Appellant heeft in zijn bezwaarschrift van 1 november 2006 aangegeven dat hij veronderstelde reeds een aanvraag voor rechten uit de nationale reserve te hebben ingediend.
Aan appellant had ten tijde van het nemen van het bestreden besluit zeker kunnen worden tegengeworpen dat van hem geen melding van een beroep op de nationale reserve ontvangen was. Maar nu geen duidelijke termijn gesteld was voor het doen van een dergelijk beroep, had hem, gelet op hetgeen hij omtrent de aanvraag nationale reserve vermeldde in zijn bezwaarschrift van 1 november 2006, de gelegenheid moeten worden geboden deze aanvraag nader te onderbouwen.
5.6 Het College is ten slotte niet gebleken dat appellant proceskosten heeft gemaakt die met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar van appellant beslist met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is
overwogen;
- bepaalt dat aan appellant het door hem betaalde griffierecht ad € 143.—(zegge: honderdrieënveertig euro) wordt vergoed
door de Staat der Nederlanden.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2008.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas