Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 07/185 7 mei 2008
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellanten,
gemachtigde: J. Bijma, werkzaam bij LTO Noord advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. C.E.B. Haazen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 20 maart 2007, bij het College op dezelfde dag per fax binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 februari 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen een besluit van 13 september 2006, waarbij verweerder de toeslagrechten van appellanten op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 23 april 2007 hebben appellanten de gronden van hun beroep aangevuld.
Bij brief van 27 april 2007 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Op 23 mei 2007 heeft hij een verweerschrift ingediend.
Op 6 december 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellanten, bijgestaan door hun gemachtigde, zijn verschenen. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 42
Nationale reserve
(…)
4. De lidstaten gebruiken de nationale reserve om op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden vermeden, referentiebedragen vast te stellen voor landbouwers die zich in een bijzondere, door de Commissie volgens de in artikel 144, lid 2, bedoelde procedure te omschrijven situatie bevinden.
(…)”
Artikel 21 bis van Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Te late indiening van een aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling
(…)
2. Indien in de betrokken lidstaat de aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling en de verzamelaanvraag elk afzonderlijk moeten worden ingediend, is voor de indiening van de verzamelaanvraag het bepaalde in artikel 21 van de onderhavige verordening van toepassing.
Onverminderd gevallen van overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 34, lid 3, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 geldt in dat geval dat, indien een in dat lid bedoelde aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling na de desbetreffende termijn wordt ingediend, een verlaging van 3 % per werkdag wordt toegepast op de bedragen die in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling op basis van de aan de landbouwer toe te wijzen toeslagrechten moeten worden betaald.
Bij een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen wordt de aanvraag afgewezen en worden aan de landbouwer geen toeslagrechten toegewezen.
(…)”
Verordening (EG) nr. 795/2004 van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 12
Aanvragen
(…)
4. (…) De definitieve toeslagrechten worden uiterlijk op 15 augustus van het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling vastgesteld. Wegens specifieke administratieve omstandigheden mag een lidstaat de datum voor de definitieve vaststelling laten samenvallen met de datum voor de kennisgeving van de bedrijfstoeslag voor het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling, maar de definitieve vaststelling mag beslist niet later plaatsvinden dan op 31 december van het eerste jaar van toepassing.
(…)
Artikel 21
Investeringen
1. Een landbouwer die onder de voorwaarden van de leden 2 tot en met 6 van het onderhavige artikel en uiterlijk op 15 mei 2004 geïnvesteerd heeft in productiecapaciteit of grond heeft gekocht, ontvangt toeslagrechten die zijn berekend door een referentiebedrag dat door de lidstaat is vastgesteld op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden voorkomen, te delen door een aantal hectaren dat niet groter is dan het aantal hectaren dat hij heeft gekocht.
(…)”
De Regeling luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“ Artikel 10
1. Overeenkomstig titel III, en de daar genoemde bijlagen, van verordening 1782/2003 en verordening 795/2004, worden toeslagrechten uitsluitend toegewezen aan landbouwers als bedoeld in artikel 33, eerste lid, onderdeel a en b, van verordening 1782/2003 en aan landbouwers die toeslagrechten uit de nationale reserve verkrijgen.
(…)
Artikel 11
1. De landbouwer dient uiterlijk op 15 mei 2006 de aanvragen tot vaststelling van toeslagrechten in op een daartoe vastgesteld aanvraagformulier.
(…)
Artikel 16
1. Voor toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve komen uitsluitend in aanmerking:
(…)
c. landbouwers die overeenkomstig artikel 21 van verordening 795/2004 geïnvesteerd hebben in productiecapaciteit of grond hebben gekocht, indien ten genoegen van de minister wordt aangetoond dat zij overeenkomstig artikel 21 van verordening 795/2004, uiterlijk op 15 mei 2004:
- geïnvesteerd hebben in stalcapaciteit, of deze voor tenminste zes jaar hebben gehuurd;
- grond hebben gekocht, of voor tenminste zes jaar hebben gehuurd;
(…)
3. Een aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten uit de nationale reserve vindt plaats overeenkomstig artikel 11.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten hebben op 23 maart 2006 een aanvraag toeslagrechten ingediend. Bij besluit van 13 september 2006 heeft verweerder de toeslagrechten vastgesteld.
- Bij brief van 24 oktober 2006, door verweerder ontvangen op 25 oktober 2006, hebben appellanten tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij deze brief hebben appellanten tevens een op 24 oktober 2006 door hen ondertekend formulier “Melding nationale reserve” overgelegd.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
Het bezwaar van appellanten richt zich tegen het feit dat in het besluit tot vaststelling van de toeslagrechten geen rekening is gehouden met de door appellanten aangevraagde toeslagrechten uit de nationale reserve.
De melding nationale reserve had ingevolge artikel 11 juncto artikel 16 van de Regeling vóór 15 mei 2006 moeten zijn ingediend. Op die datum was een dergelijke melding niet bij verweerder ingediend en evenmin werd een melding ontvangen binnen de zogenoemde kortingstermijn bedoeld in artikel 21 bis van Verordening (EG) nr. 796/2004, die op 9 juni 2006 was verstreken. Bij verweerder is slechts een op 25 oktober 2006 ontvangen melding nationale reserve van appellanten bekend.
Naar aanleiding van een telefonische mededeling van appellanten dat een melding nationale reserve wel degelijk eerder dan 25 oktober 2006 zou zijn ingediend heeft verweerder intern naspeuringen gedaan. Daaruit is niet gebleken dat door appellanten een andere melding dan de op 25 oktober 2006 ingediende is gedaan. Ingevolge artikel 21 bis van Verordening (EG) nr. 796/2004 is verweerder, behoudens een situatie van overmacht, gehouden een niet tijdig ingediende melding nationale reserve af te wijzen. Verweerder heeft, nu van overmacht niet is gebleken, op goede gronden bij de vaststelling van de toeslagrechten geen rekening gehouden met een aanvraag voor toeslagrechten uit de nationale reserve.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten verkeerden tot het besluit tot vaststelling van de toeslagrechten in de veronderstelling dat de aanvraag voor extra rechten uit de nationale reserve in verband met investeringen zou worden meegenomen in de door hen ingediende aanvraag toeslagrechten. In dit verband hebben zij op het navolgende gewezen.
Bij notarieel opgemaakte akte uitgifte erfpacht van 19 november 2001 hebben appellanten een aantal percelen in erfpacht verkregen.
Bij controle op de voor hen geregistreerde bedrijfsgegevens op de door verweerder daartoe in het leven geroepen website hebben zij vastgesteld dat de in erfpacht verkregen percelen in hun gegevens waren verwerkt. Daaruit hebben appellanten de conclusie getrokken dat deze percelen en de daarmee gemoeide investering ook zouden meetellen in verweerders besluit tot vaststelling van hun toeslagrechten. Daarom is van deze mutatie geen melding gemaakt op het formulier “Inventarisatie Bedrijfsgegevens voor toeslagrechten”. Zij leefden derhalve totdat definitief werd beslist op hun aanvraag toeslagrechten in de vaste veronderstelling dat bij hun aanvraag toeslagrechten tevens de investering die gemoeid was met het verwerven van deze gronden zou worden meegenomen.
Toen uit het besluit tot vaststelling van de toeslagrechten bleek dat de toegekende toeslagrechten wel in hoeveelheid gelijk waren aan hetgeen zij mochten verwachten, maar dat het bedrag lager zou zijn dan verwacht, diende alsnog te worden geopteerd voor de nationale reserve. Vervolgens hebben zij alsnog een melding nationale reserve gedaan.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerders beslissing om vast te houden aan het niet vaststellen van toeslagrechten uit de nationale reserve op de grond dat appellanten de aanvraag daartoe niet tijdig hebben ingediend, in rechte standhoudt.
5.2 De toewijzing en vaststelling van toeslagrechten geschiedt in een complexe procedure. Uitgangspunt is dat men toeslagrechten kan krijgen op basis van de in de referentiejaren 2000, 2001 en 2002 verwezenlijkte productie, waarvoor steun verkregen is.
Zulke toeslagrechten worden hierna aangeduid als “reguliere toeslagrechten”. Bij de berekening daarvan spelen bij de overheid beschikbare gegevens een belangrijke rol. Daarom meldt verweerder de landbouwers de gegevens waarover hij beschikt en krijgen zij de gelegenheid om te wijzen op feiten of omstandigheden die grond zouden vormen om van die gegevens af te wijken. Verweerder kan op basis daarvan zijn gegevens eventueel aanpassen.
Vervolgens wordt ingevolge artikel 11 van de Regeling in beginsel uiterlijk op 15 mei 2006 een aanvraag tot vaststelling ingediend, waarop verweerder een besluit neemt.
Een landbouwer kan daarnaast verzoeken om toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve. Zulke rechten worden niet gebaseerd op daadwerkelijk door de aanvrager in de referentiejaren verwezenlijkte productie. De ter verkrijging van zulke rechten voorziene procedure verloopt aldus dat de landbouwer, die daarvoor in aanmerking meent te komen, tijdig meldt een beroep te willen doen op de nationale reserve. Voor die melding is een formulier beschikbaar. Verweerder beoordeelt de situatie van de landbouwer die een dergelijke melding gedaan heeft en geeft hem uitsluitsel over zijn aanspraken, waarna de landbouwer ook voor deze rechten ingevolge artikel 16 van de Regeling overeenkomstig artikel 11 in beginsel voor 15 mei 2006 een aanvraag tot vaststelling kan indienen.
Vervolgens komt een besluit tot vaststelling tot stand.
Tegen een dergelijk besluit kan de betrokken landbouwer desgewenst bezwaar en zo nodig beroep instellen.
5.3 Bij deze opbouw van de besluitvorming kan het gevaar bestaan, dat vertraging in de indiening of behandeling van het verzoek om toewijzing van rechten uit de nationale reserve ertoe leidt dat geen beslissing over toewijzing genomen is voordat de uiterste termijn voor de indiening van een aanvraag tot vaststelling afloopt.
In de Nederlandse praktijk kan dit zich echter niet licht voordoen, nu het door verweerder verspreide formulier, dat gebruikt moet worden voor de aanvraag tot vaststelling van de reguliere toeslagrechten, vermeldt dat die aanvraag mede betrekking heeft op:
“de toeslagrechten waarvoor ik een beroep heb gedaan op de nationale reserve of nog ga doen”.
Tijdige indiening van een aldus geformuleerde aanvraag leidt er naar het oordeel van het College in beginsel toe dat aan de indiener niet kan worden tegengeworpen dat hij niet tijdig een aanvraag als bedoeld in artikel 16, derde lid, van de Regeling heeft ingediend.
Ook in het hier aan de orde zijnde geval gaat het College daarvan uit. Appellanten hadden op 23 maart 2006 bij verweerder een aanvraag tot vaststelling toeslagrechten ingediend. Deze kon mede betrekking hebben op de toeslagrechten uit de nationale reserve, waarop na de indiening een beroep zou worden gedaan. Aldus hadden zij overeenkomstig artikel 11 een aanvraag gedaan.
5.4 Gelet hierop moet geoordeeld worden dat het bestreden besluit, dat gebaseerd is op de vaststelling dat geen tijdige aanvraag gedaan is, niet voldoet aan het ingevolge artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht te stellen vereiste dat het op een deugdelijke motivering berust.
Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellanten dienen te beslissen.
5.5 Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de door appellanten gemaakte kosten voor rechtsbijstand ten bedrage van € 644.--.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar van appellanten beslist met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- gelast dat aan appellanten het door hen gestorte griffierecht ad € 285.—(zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) wordt
vergoed;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellanten die worden vastgesteld op € 644.—(zegge:
zeshonderdvierenveertig euro);
- wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die de genoemde bedragen dient te vergoeden.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2008.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas