Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/614 11 juni 2008 5125 Regeling dierlijke EG-premies
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. C.A. van Kooten-de Jong, advocaat te Montfoort,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M.W. Oomen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 23 augustus 2005, bij het College binnengekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 juli 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen het besluit van
6 oktober 2004 waarbij de aanvraag van appellant voor specifieke premierechten zoogkoeien 2004 in het kader van de Regeling dierlijke EG-premies is afgewezen.
Bij brief van 26 september 2005 heeft appellant de gronden van zijn beroep ingediend.
Op 23 november 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 20 december 2006 heeft appellant een nader stuk in het geding gebracht.
Op 12 maart 2007 heeft verweerder het College desgevraagd een reactie op appellants brief van 20 december 2006 doen toekomen.
Bij brief van 6 april 2007 heeft appellant een nader stuk overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 december 2007, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees luidde voorzover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 9
1. Elke lidstaat houdt een nationale reserve met premierechten voor zoogkoeien aan.
(…)
3. De lidstaten gebruiken hun nationale reserves voor de toekenning, binnen de grenzen van deze reserves, van premierechten, met name aan nieuwkomers, jonge landbouwers en andere prioritaire producenten.
(…) "
In de Regeling dierlijke EG-premies (hierna: Regeling) was voorzover en ten tijde hier van belang het volgende bepaald:
"Artikel 1.1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
v. bedrijf:
1. geheel van in Nederland gelegen productie-eenheden die de producent ingevolge een recht van eigendom, een zakelijk gebruiksrecht, een door de grondkamer goedgekeurde of geregistreerde pachtovereenkomst, een pachtovereenkomst als bedoeld in artikel 58 van Pro de Pachtwet of een grondgebruiksverklaring als bedoeld in artikel 1 van Pro de Regeling landbouwgrond Meststoffenwet in beheer heeft, dan wel
2. door de producent beheerde grond dan wel grond tijdelijk in gebruik gekregen op grond van een overeenkomstig artikel 192, respectievelijk artikel 194, van de Landinrichtingswet vastgesteld plan van tijdelijk gebruik, dan wel krachtens artikel 46, vierde lid, van de Reconstructiewet Midden-Delfland of krachtens artikel 28, vierde lid, van de Herinrichtingswet Oost-Groningen en de Gronings-Drentse Veenkoloniën, dan wel grond tijdelijk in gebruik gekregen van de Dienst Landelijk Gebied van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, of
3. de in Nederland gelegen bedrijfsgebouwen waarvan de producent op basis van een schriftelijke overeenkomst ten minste gedurende de aanhoudperiode als bedoeld in het vierde lid het gebruik heeft, of
4. in Nederland gelegen grond welke door een terreinbeherende organisatie op basis van een schriftelijke overeenkomst ten minste gedurende 7 maanden met ingang van 31 maart van het jaar waarin de premie wordt aangevraagd, aan de producent in gebruik is gegeven, of
(…)
ii. nationale reserve: reserve als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van verordening 2467/98, onderscheidenlijk als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van verordening 1254/1999;
(…)
kk. nge's: Nederlandse grootte-eenheden, door het Landbouw Economisch Instituut berekende verhoudingsgetallen die een beoordeling mogelijk maken van de productie-omvang van het gehele landbouwbedrijf en van afzonderlijke takken;
(…)
Artikel 3.1
Overeenkomstig verordening 1254/1999, verordening 2342/1999, verordening 2529/2001 en verordening 2550/2001 worden vanuit de nationale reserve specifieke premierechten toegekend aan producenten.
(…)
Artikel 3.3
1. Producenten die op het moment van de aanvraag van premie voor (...) zoogkoeien beschikken over minimaal (…) 10 zoogkoeien, en die aantonen dat zij ten behoeve van de uitbreiding van de voor de (…) zoogkoeienhouderij te gebruiken grond een deel van door andere producenten (…) voor de zoogkoeienhouderij gebruikte grond hebben verworven, waardoor een minimum bedrijfsomvang van ten minste 60 nge's is ontstaan, komen in aanmerking voor de toekenning van specifieke premierechten op voorwaarde dat (…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 17 mei 2004 heeft verweerder van appellant een formulier ‘Gecombineerde Opgave 2004 voor: Landbouwtelling, Gebruik gewaspercelen en Aanvraag oppervlakten’ ontvangen. Onder onderdeel D ‘Tuinbouw open grond’ van de aanvraag heeft appellant 1.00 ha overige bol- en knolgewassen opgegeven.
- Op 25 juni 2004 heeft verweerder van appellant een aanvraag specifieke premierechten zoogkoeien 2004 ontvangen. De aanvraag vermeldt dat een bedrag van € 50.000,00 in huisvesting voor de zoogkoeienhouderij is geïnvesteerd, waarmee de stalcapaciteit voor zoogkoeien wordt verhoogd van 20 tot 50/60. Voorts is in de aanvraag aangegeven dat appellant een oppervlakte van 8 ha grond ten behoeve van de zoogkoeienhouderij heeft verworven.
- Bij besluit van 6 oktober 2004 heeft verweerder appellants aanvraag voor specifieke premierechten zoogkoeien seizoen 2004 op grond van de Regeling afgewezen, omdat het bedrijf van appellant niet voldeed aan de vastgestelde minimumnorm van 60 Nederlandse grootte-eenheden (hierna: nge). Een nge is een maatstaf waarmee de economische omvang van agrarische activiteiten wordt weergegeven.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 9 november 2004 bezwaar gemaakt.
- Op 23 maart 2005 is appellant over zijn bezwaar telefonisch gehoord.
- Bij brieven van 7 april 2005 en 3 mei 2005 heeft appellant verweerder nadere informatie verstrekt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen. Daarbij heeft hij berekend dat het bedrijf van appellant een omvang heeft van 41,6582 nge.
3. Het standpunt van appellant
3.1 Appellant meent dat verweerder de omvang van het bedrijf van appellant onjuist heeft berekend. Het bedrijf is groter dan 60 nge.
3.2 In de eerste plaats heeft verweerder een aantal hectaren gewas ten onrechte buiten de berekening van de bedrijfsomvang gelaten. Dit geldt voor het perceel in Lisse van 1.0 ha dat appellant op 3 mei 2004 kocht op de groenveiling en in eigen beheer had. Appellant heeft op dit perceel fritillaria’s geteeld voor zijn rekening en risico en had zeggenschap over de teelt. Gezien de afstand tussen dit perceel en het bedrijf van appellant, liet hij de werkzaamheden op het perceel door de eigenaar ervan tegen een vaste vergoeding uitvoeren.
Voorts is het perceel op Texel ten onrechte voor slechts 1.0 ha fritillaria’s meegerekend. Dat dit 1.4 ha dient te zijn, blijkt onder andere uit de grondgebruikersverklaring die vermeldt dat het perceel een oppervlakte van 1.21 ha heeft.
Tevens heeft verweerder ten onrechte een perceel van 500 m2 vaste planten bij het woonhuis van appellant, niet meegerekend in het aantal nge. De overgelegde factuur van de verkoop van deze planten vormt voldoende bewijs. Daarnaast kan verweerder het gebruik controleren aan de hand van de originele grondkaarten waarover hij beschikt.
3.3 In de tweede plaats heeft verweerder een te lage nge-norm, te weten 15,2727 nge, aan de fritillaria’s toegekend door hierop de restcategorie ‘Overige bol- en knolgewassen’ toe te passen. Dat de nge-norm van de restcategorie te laag is voor fritillaria’s, heeft verweerder in het bestreden besluit ook erkend. Fritillaria’s horen in deze restcategorie niet thuis.
Verweerder had een aparte nge-norm voor fritillaria’s moeten laten vaststellen door het Landbouw Economisch Instituut (hierna: LEI). De lijst met nge-normen blijkt onvolledig; het ligt op de weg van verweerder om deze onvolledigheid weg te nemen. Voorzover het niettemin aan appellant zou zijn geweest om dit onderzoek te doen, had verweerder hem hiertoe uitdrukkelijk in de gelegenheid moeten stellen. De besluitvorming is derhalve onzorgvuldig geweest.
3.4 Appellant heeft op 20 december 2006 een onderzoeksrapport in het geding bracht. Daarmee heeft hij aangetoond dat de nge-norm voor fritillaria’s beduidend hoger ligt dan 15,2727. Uit het onderzoek van C, werkzaam bij D B.V., blijkt dat de algemene norm voor een hectare fritillaria’s 47,31 nge moet zijn. De nge-norm van de restcategorie is derhalve ten onrechte toegepast.
Appellant acht het onjuist dat verweerder een bedrijfsspecifieke berekening van het aantal nge per hectare fritillaria’s van hem eist gelet op het feit dat de Regeling uitgaat van een algemene (landelijke) norm per gewas.
3.5 Ter zitting heeft appellant in dit kader subsidiair gesteld dat het gewas fritillaria’s minimaal in de categorie lelies (met nge-norm 22,98) geplaatst dient te worden, omdat het als een speciale soort lelie kan worden beschouwd.
4 Het bestreden besluit en verweerders nadere standpunt
4.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Dit bezwaar had betrekking op het aantal ha fritillaria’s en vaste planten dat verweerder in de berekening betrokken heeft en op de indeling van de fritillaria’s in de categorie ‘Overige bol- en knolgewassen’, waarvoor een omrekenfactor van 15,2727 nge per ha geldt. 4.2 Het aantal ha fritillaria’s en vaste planten dat in de berekening van het aantal nge kan worden betrokken dient in het geval van appellant als volgt te worden berekend. Voor de rubriek ‘Tuinbouw onder glas (Bloembollen en -knollen)’ heeft appellant aangegeven 2.40 ha fritillaria’s te hebben geteeld, te weten 1.40 ha op de locatie Texel en 1.0 ha op de locatie Lisse. Uit nader onderzoek is echter gebleken dat de gronden op laatstgenoemde locatie niet tot het bedrijf van appellant gerekend kunnen worden, omdat appellant deze gronden niet zelf in beheer heeft. Aan het einde van het teeltseizoen koopt appellant de op deze gronden geteelde bollen (fritillaria’s) van de eigenaar van de gronden, die de bollen voor appellant teelt. Op de locatie Texel houdt verweerder vast aan de 1.00 ha die in de landbouwtelling is opgegeven. Gelet hierop kan onder de rubriek ‘Tuinbouw onder glas (Bloembollen en -knollen)’ en categorie ‘Overige bol- knolgewassen’ slechts 1.0 ha fritillaria’s op de locatie Texel worden benut voor de berekening van het aantal nge.
In de rubriek ‘Tuinbouw onder glas (Vaste planten)’ is geen enkele categorie die kan worden benut in de berekening van het aantal nge. Appellant heeft weliswaar gesteld dat hij 500 m2 vaste planten heeft geteeld, ten bewijze waarvan hij een kopie van een rekening van 2004 en 2005 voor de gemeente Texel heeft overgelegd, waarin is aangegeven dat respectievelijk 300 en 160 planten zijn geleverd, maar hieruit blijkt niet dat deze planten kunnen worden herleid tot 500 m2. Bovendien heeft de factuur van 2005 geen betrekking op het onderhavige premiejaar 2004. Nu appellant op geen andere wijze heeft aangetoond dat hij 500 m2 vaste planten heeft geteeld, heeft verweerder deze 500 m2 niet meegeteld voor de berekening van het aantal nge.
4.3 De stelling van appellant dat de fritillaria’s ten onrechte zijn ondergebracht in de categorie ‘Overige bol- knolgewassen’ is onjuist. Uit nader onderzoek is gebleken dat de toepassing van de nge norm ‘Overige bol- knolgewassen’ wel terecht is, maar dat deze norm voor fritillaria’s te laag kan zijn. Het is aan appellant om zijn stellingen ten aanzien van de te hanteren norm met bewijs te ondersteunen. Zijn keuze om de op zijn bedrijf toegesneden norm voor fritillaria’s niet door het LEI te laten berekenen komt geheel voor zijn rekening en risico. Als hij dat niet doet is toepassing van de nge-norm van de categorie ‘Overige bol- en knolgewassen’ op de fritillaria’s juist.
4.4 Gelet hierop kan 1.0 ha fritillaria’s in de berekening van het aantal nge worden betrokken. Daarnaast kan voor de rubriek ‘Tuinbouw onder glas (Overige gewassen/gronden)’ 11.70 ha grasland worden benut voor de berekening van het aantal nge.
4.5 Het totaal aantal nge voor het bedrijf van appellant bedraagt 41,6582, samengesteld uit 7,083 nge voor de rubriek ‘Rundvee’, 7,8392 nge voor de rubriek ‘Akkerbouw’, 0 nge voor de rubriek ‘Tuinbouw open grond (Groenten)’ en 26,736 nge voor de rubriek ‘Tuinbouw onder glas’. Hierdoor is niet voldaan aan de voorwaarde, zoals gesteld in artikel 3.3, eerste lid, van de Regeling dat met de investering van appellant een bedrijf van ten minste 60 nge moet zijn ontstaan. De onderhavige aanvraag van appellant is derhalve terecht afgewezen.
4.6 In reactie op het op 20 december 2006 door appellant overgelegde onderzoek heeft verweerder de stelling betrokken dat dit berust op algemene uitgangspunten waarvan de herkomst en betrouwbaarheid onvoldoende zijn onderbouwd en dat van een concreet op het bedrijf van appellant toegesneden norm geen sprake is.
4.7 In het verweerschrift heeft verweerder uiteengezet dat hij het niet ongeoorloofd acht om een categorie ‘Overige gewassen’ te hanteren voor gewassen waarvoor (nog) geen specifieke norm berekend is. In een situatie waarin een producent een bijzonder belang heeft bij exacte berekening van de bedrijfsomvang, wordt deze overigens desgewenst in de gelegenheid gesteld om een op zijn bedrijf toegesneden norm te laten bepalen door het LEI. Omdat de bewijslast dan op de producent rust draagt hij de kosten daarvan. Verweerder heeft zich ervan vergewist dat zulke kosten niet onredelijk hoog zijn.
Appellant heeft daarvoor in de bezwaarprocedure de gelegenheid gehad, doch heeft toen te kennen gegeven de daarmee gemoeide kosten niet voor zijn rekening te willen nemen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In geschil is of verweerder in het bestreden besluit terecht heeft geoordeeld dat appellants bedrijf niet voldoet aan de op grond van artikel 3.3 van de Regeling vereiste minimale omvang van 60 nge, als gevolg waarvan hij niet in aanmerking komt voor specifieke premierechten zoogkoeien in 2004.
Partijen zijn het erover eens dat in de rubriek rundvee 7,083 nge aanwezig zijn en in de rubriek akkerbouw 7,8392 nge, terwijl het grasland 11,466 nge vertegenwoordigt. Samen is dat 26,3882 nge.
5.2 Appellant heeft gesteld, maar naar het oordeel van het College niet aannemelijk gemaakt dat hij 500 m2 vaste planten heeft geteeld op een perceel bij zijn woning. Uit de door hem overgelegde factuur blijkt slechts dat aan de gemeente Texel planten geleverd zijn, maar niet op welk bedrijf ze geteeld zijn.
Het argument van appellant dat verweerder het gebruik van het perceel kan controleren aan de hand van originele grondkaarten waarover hij beschikt, volgt het College niet. Verweerder heeft onweersproken gesteld dat een dergelijk klein oppervlak, dat bovendien aan het erf van appellant grenst, op de grondkaart niet kan worden onderscheiden.
Verweerder heeft dit perceel derhalve op goede gronden niet tot de bedrijfsomvang gerekend.
5.3.1 Appellant heeft daarnaast gesteld dat het door hem opgegeven perceel te Lisse, waarop fritillaria’s zijn geteeld, tot zijn bedrijf dient te worden gerekend.
Deze stelling van appellant kan niet slagen. Appellant heeft immers dit perceel niet op grond van enig recht als genoemd in artikel 1.1, eerste lid, onder v van de Regeling onder beheer gehad. Appellant heeft slechts de fritillaria’s die geteeld werden op dit perceel op een groenveiling van de eigenaar gekocht. Dat de teelt na aankoop voor rekening en risico van appellant kwam en dat appellant aldus een zekere zeggenschap had over het feitelijk gebruik van het perceel, maakt dit niet anders. Het perceel is bij de vaststelling van de bedrijfsomvang terecht buiten beschouwing gelaten.
5.3.2 Met betrekking tot de omvang van het perceel op Texel waarop eveneens fritillaria’s zijn geteeld, overweegt het College dat appellant bij de landbouwtelling heeft opgegeven dat op 1.00 ha fritillaria’s werden geteeld. Een dergelijke opgave sluit op zichzelf niet uit dat het perceel, waarop geteeld werd, groter is dan 1.00 ha. Derhalve hoeft, ook als appellant nu zou bewijzen dat het perceel groter is dan 1.00 ha, daaruit niet te worden afgeleid, dat er ook meer fritillaria’s op geteeld zijn.
Verweerder mocht, in elk geval zolang geen overtuigend bewijs van andere feiten voorlag, bij zijn berekening uitgaan van de door appellant zelf bij de landbouwtelling opgegeven oppervlakte van het beteelde perceel.
Uitgegaan dient dus te worden van 1.00 ha fritillaria’s.
5.4.1 Ten aanzien van appellants grief dat verweerder ten onrechte de nge-norm van de restcategorie ‘Overige bol- en knolgewassen’ op de fritillaria’s heeft toegepast en voor fritillaria’s een aparte nge-norm had moeten laten vaststellen overweegt het College als volgt.
Artikel 1.1, eerste lid, onder kk van de Regeling bepaalt dat Nederlandse grootte-eenheden door het LEI berekende verhoudingsgetallen zijn die een beoordeling mogelijk maken van de productie-omvang van het gehele landbouwbedrijf en van afzonderlijke takken. Het LEI heeft voor 2004 een lijst opgesteld van ‘alle producten en hun normen uit de Landbouwtelling van 2004’ welke onderdeel uitmaakt van de Regeling landbouwtelling en GDI 2004. Onder de categorie ‘Bloembollen en -knollen’, staan ‘Overige bol- en knolgewassen’ vermeld met een nge-norm van 15,2727 per hectare. Een aparte categorie fritillaria’s kent de lijst niet.
5.4.2 Het College overweegt voorts dat deze nge-norm van 15,2727 per hectare een algemeen verbindend voorschrift is waaraan verweerder is gebonden.
Voorzover appellant betoogt dat deze nge-norm onverbindend moet worden geacht bij gebrek aan een specifieke norm voor fritillaria's, volgt het College dit betoog niet.
Het hanteren van een restcategorie voor weinig gekweekte gewassen waarvan onvoldoende gegevens beschikbaar zijn om voor ieder afzonderlijk gewas een specifieke norm vast te stellen is niet onrechtmatig.
5.5 Het College stelt vast dat fritillaria’s onder de categorie bloembollen en -knollen vallen. Deze categorie is onderverdeeld in: gladiolen, hyacinten, irissen, krokussen, lelies, narcissen, overige bol- en knolgewassen, en tulpen. Nu fritillaria’s niet tot een van de specifiek genoemde gewassen gerekend kunnen worden, vallen zij onder de ‘overige bol- en knolgewassen’.
Het betoog van appellant dat de nge-norm van de categorie lelies diende te worden toegepast, acht het College onjuist. Fritillaria’s zijn geen lelies.
Ook als dit betoog wel juist zou zijn, zou dit niet leiden tot het door appellant gewenste resultaat, nu met toepassing van de nge-norm van deze categorie de bedrijfsomvang de 60 nge niet zou overstijgen.
5.6.1 Hoewel de nge-norm een algemeen verbindend voorschrift is, heeft verweerder onder ogen gezien dat zich bijzondere situaties kunnen voordoen waarin toepassing van de geldende nge-norm tot een berekening van de bedrijfsomvang zou leiden, die zo weinig recht doet aan de werkelijke situatie, dat daaraan niet zou kunnen worden vastgehouden. Voor een dergelijk geval heeft verweerder zich bereid verklaard om op basis van een op het individuele bedrijf toegespitste berekening van het LEI de nge-norm buiten toepassing te laten, waarbij dit bedrijf zelf de kosten van die berekening dient te dragen.
Met een dergelijke benadering worden producenten naar het oordeel van het College niet te kort gedaan. Het College ziet geen grond verweerder tot verdergaande tegemoetkoming aan individuele producenten gehouden te achten.
5.6.2 Appellant heeft geen op zijn bedrijf toegesneden berekening van het LEI ingediend, omdat naar zijn mening de kosten van zo’n berekening niet door hem, doch door verweerder gedragen moeten worden.
Het College constateert, dat aldus geen bewijsstuk voorligt op basis waarvan verweerder kon concluderen, dat de omvang van het bedrijf van appellant onjuist is berekend.
Het door appellant overgelegde rapport van C van D kon als zodanig niet dienen, omdat daarin slechts op basis van algemene uitgangspunten een berekening van gemiddelde opbrengsten gemaakt is, en niet is onderzocht in hoeverre de situatie op appellants bedrijf aan die uitgangspunten voldoet.
5.7 Het beroep dient gelet op het voorgaande ongegrond te worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. J.H. van Kreveld in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2008.
w.g. W.E. Doolaard w.g. C.M. Leliveld