Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/574 3 juli 2008
27307 Kaderwet EZ-subsidies
Subsidieregeling opwekken duurzame
electriciteit in vergistingsinstallaties
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. E. Beele, advocaat te ‘s-Hertogenbosch,
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigden: mr. C. Cromheecke en mr. J. van Essen, beiden werkzaam bij verweerders agentschap SenterNovem.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 3 augustus 2007, bij het College binnengekomen op 6 augustus 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 juni 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant, gericht tegen verweerders besluit van 21 februari 2007, waarbij de aanvraag van appellant om subsidie op grond van de Subsidieregeling opwekken duurzame elektriciteit in vergistingsinstallaties (hierna: de Regeling) is afgewezen, ongegrond verklaard.
Bij brief van 30 augustus 2007 heeft appellant de gronden van zijn beroep aangevuld.
Bij brief van 28 september 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebben stukken overgelegd.
Op 22 april 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij is verschenen appellant in persoon, bijgestaan door mr. M.J.M.G. van Gerwen, kantoorgenoot van de gemachtigde van appellant. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Regeling is, voor zover hier van belang, bepaald:
“Artikel 2
De Minister kan op aanvraag subsidie verstrekken aan een producent die duurzame elektriciteit opwekt met een vergistingsinstallatie die is aangesloten op het Nederlandse net.
Artikel 3
Geen subsidie als bedoeld in artikel 2 wordt verstrekt indien:
(…)
c. de voor de ingebruikname van de vergistingsinstallatie benodigde vergunningen niet voor 18 augustus 2006 zijn aangevraagd.”
In de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is, voor zover hier van belang, bepaald:
“ Artikel 3:4
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 19 december 2006 heeft verweerder van appellant een aanvraag ontvangen voor subsidie op grond van de Regeling ten behoeve van de oprichting en ingebruikname van een biomassavergistingsinstallatie op het perceel C te B.
- Bij brieven van 20 december 2006 en 31 januari 2007 heeft verweerder verzocht de voor de beoordeling van de aanvraag benodigde gegevens, onder meer een afschrift van de bouw- en milieuvergunning, in te zenden.
- Bij brief van 12 februari 2007 heeft appellant aan verweerder een afschrift van de op 4 augustus 2006 door appellant aangevraagde en op 9 februari 2007 door het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant verleende milieuvergunning toegezonden. Bij dezelfde brief heeft appellant aan verweerder een afschrift van de op 29 november 2006 door appellant aangevraagde en op 9 februari 2007 door het college van burgemeester en wethouders van Sint Anthonis verleende bouwvergunning toegezonden.
- Bij besluit van 21 februari 2007 heeft verweerder de aanvraag van appellant afgewezen op de grond dat niet is voldaan aan artikel 3, aanhef en onder c, van de Regeling, aangezien gebleken is dat de voor de ingebruikname van de vergistingsinstallatie benodigde bouwvergunning niet voor 18 augustus 2006 is aangevraagd.
- Bij brief van 30 maart 2007 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Daarbij is gevoegd een verklaring opgesteld door D, van 28 maart 2007. Deze verklaring houdt onder meer het volgende in:
“ D (…), verklaart dat A, (…) ruim vóór 18 augustus 2006 overleg heeft gevoerd ter verkrijging van een bouwvergunning voor het oprichten van een mestvergistingsinstallatie op het perceel C te B. (…)
Op verzoek van de aanvrager is met de Afdeling Ruimte en Wonen (…) herhaalde malen overleg gevoerd, ruim vóór 18 augustus 2006, om te komen tot de benodigde bouwvergunning voor het oprichten van een mest (co)vergistingsinstallatie.
Op grond van de voorschriften van het vigerende bestemmingsplan was het oprichten van een (co) vergistingsinstallatie niet rechtstreeks mogelijk. Wij wilden echter een verruiming toestaan om deze vorm van duurzame ontwikkeling in het buitengebied mogelijk te maken en wij hebben beleid ontwikkeld onder welke voorwaarden co-vergisting van mest zou kunnen worden toegestaan. In afwachting van deze ontwikkelingen heeft aanvrager gewacht met het indienen van de officiële bouwaanvraag tot na de vaststelling van dit beleid. Het overleg was met name ook noodzakelijk, omdat aanvrager bij de aanvraag om milieuvergunning rekening diende te houden met de uitgangspunten van ons beleid met name voor wat betreft aantallen m3 te verwerken eigen mest en de totale capaciteit van maximaal 25.000 ton op jaarbasis.”
- Op 25 mei 2007 is appellant namens verweerder op zijn bezwaren gehoord. Voorafgaand aan de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie zijn door verweerder bij brief van 8 mei 2007 enkele vragen aan appellant gesteld.
- Bij de beantwoording van deze vragen heeft appellant een brief van het college van burgemeester en wethouders van Sint Anthonis van 24 mei 2007, gericht aan verweerder, overgelegd waarin, voor zover hier van belang, het volgende is meegedeeld:
“ Normaal gesproken wanneer iemand een bepaalde ontwikkeling voor ogen heeft, komt hij/zij informeren bij de gemeente of de ontwikkeling past binnen het geldende bestemmingsplan. Wanneer dit niet het geval is, wordt veelal een verzoek ingediend om alsnog medewerking te verlenen om de beoogde ontwikkeling mogelijk te maken.
Ook A heeft (…) geïnformeerd wat de mogelijkheden waren om een vergistingsinstallatie op te richten in het bouwblok behorende bij het perceel C. (…)
De eerste gesprekken over het oprichten van (co)-vergistingsinstallatie hebben plaatsgevonden op 4 april en 10 mei. Toen is onder meer afgesproken dat wij eerst beleid zouden gaan ontwikkelen waarin het provinciale beleid zou worden betrokken. Dit laatste is door Gedeputeerde Staten vastgesteld op 16 mei 2006.
(…)
Omdat nog niet duidelijk was wanneer wel en wanneer geen medewerking zou worden verleend aan het oprichten van dergelijke installatie, was het ook niet verstandig al een bouwvergunningaanvraag in te dienen.
Toen eenmaal bekend was welke richting het beleid uit zou gaan, heeft A vooruitlopend op de definitieve notitie, op 4 augustus 2006 de milieuvergunningaanvraag ingediend. Op 3 juli is A ook zelf nog aan de balie geweest om te informeren naar de stand van zaken.
Uiteindelijk heeft het college van B&W op 17 oktober 2006 de bovengenoemde beleidsnotitie vastgesteld. Vervolgens heeft op 8 november een gesprek plaatsgevonden. In dit gesprek werd duidelijk dat het verzoek voldoet aan de uitgangspunten van bovengenoemde beleidsnotitie. Daarom is direct daarna het officiële verzoek ingediend.
Wij hopen erop u hiermee voldoende duidelijk te hebben gemaakt dat (…) onzerzijds is aangegeven dat het noodzakelijk was met indienen van de definitieve bouwvergunningaanvraag te wachten tot dat het beleid omtrent vergistingsinstallaties in het buitengebied was vastgesteld.”
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn afwijzing van de subsidieaanvraag gehandhaafd en geoordeeld dat gebleken is dat de voor de ingebruikname van de vergistingsinstallatie benodigde bouwvergunning op 29 november 2006, dus na de in de Regeling gestelde datum van 18 augustus 2006, is aangevraagd.
De stelling van appellant dat hij, door vóór 18 augustus 2006 in overleg te treden met de gemeente over de oprichting van een vergistingsinstallatie, voldoet aan de eis van de Regeling, heeft verweerder verworpen. Verweerder is van opvatting dat het voeren van overleg niet hetzelfde is als het doen van een aanvraag voor het verkrijgen van de benodigde vergunning. De Regeling geeft verweerder niet de bevoegdheid om van de voorwaarden opgenomen in artikel 3 van de Regeling af te wijken. Het gaat bovendien om een gebonden bevoegdheid, zodat geen plaats is voor een belangenafweging. Voor een belangenafweging is slechts plaats voor zover niet uit een wettelijk voorschrift voortvloeit wat de inhoud van een besluit dient te zijn. Indien de wetgever het bestuursorgaan voorschrijft hoe gehandeld dient te worden - zoals het geval is bij artikel 3, aanhef en onder c, van de Regeling -, is het bestuursorgaan daaraan gebonden en komt een belangenafweging niet meer aan de orde.
4. Het standpunt van appellant
Appellant stelt zich op het standpunt dat uit artikel 3, aanhef en onder c, van de Regeling noch uit de toelichting op deze bepaling voortvloeit dat onder het begrip “aangevraagd” moet worden verstaan het indienen van een aanvraagformulier. In de Regeling wordt immers niet verwezen naar het doen van een “ontvankelijke bouwaanvraag” in de zin van het Besluit indieningsvereisten aanvraag bouwvergunning. Volgens appellant is aan het criterium van voornoemd artikelonderdeel voldaan, indien hij aannemelijk maakt dat hij ten aanzien van het vergunningentraject vóór 18 augustus 2006 de nodige stappen heeft ondernomen. In dit verband verwijst hij naar de verklaring van D van 28 maart 2007 en de brief van het college van burgemeester en wethouders van Sint Anthonis van 24 mei 2007.
Voorts stelt appellant dat artikel 3, aanhef en onder c, van de Regeling niet de voorwaarde stelt dat alle benodigde vergunningen vóór 18 augustus 2006 moeten zijn aangevraagd. Volgens appellant laat de Regeling de keuze tussen de bouwvergunning en de milieuvergunning. Een andere uitleg van de Regeling is volgens appellant in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat het begrip “benodigde vergunningen” niet in de Regeling is gedefinieerd. Bovendien is voor de ingebruikname van de vergistingsinstallatie de milieuvergunning bepalend en niet de bouwvergunning.
Tot slot voert appellant aan dat verweerder in het in bezwaar gehandhaafde primaire besluit heeft miskend dat bij het nemen van dit besluit moet worden voldaan aan de in hoofdstuk 3 van de Awb gecodificeerde beginselen van behoorlijk bestuur. Zo heeft er volgens appellant ten onrechte geen belangenafweging plaatsgevonden. De in artikel 3:4, eerste lid, Awb genoemde clausulering “voor zover uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit” kan in dit geval geen toepassing vinden, omdat het in artikel 3, aanhef en onder c, van de Regeling bedoelde begrip “aangevraagd” een dergelijke beperking niet kent.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College staat voor de vraag of verweerder terecht de subsidieaanvraag van appellant heeft afgewezen op de grond dat niet is voldaan aan artikel 3, aanhef en onder c, van de Regeling, omdat de voor de ingebruikname van zijn vergistingsinstallatie verleende bouwvergunning is aangevraagd na 18 augustus 2006. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
5.2 In de toelichting op de Regeling is ten aanzien van het criterium van artikel 3, onder c, onder meer het volgende vermeld:
“Tot slot dienen de benodigde vergunningen voor de vergistingsinstallatie voor 18 augustus 2006 te zijn aangevraagd. Dit omdat deze regeling een overgangsfaciliteit is voor bedrijven die voor kleinschalige vergistingsinstallaties MEP-subsidie hadden willen aanvragen. De overgangsfaciliteit is opgesteld omdat het niet redelijk wordt geacht dat producenten van kleinschalige vergistingsinstallaties, die in de verwachting dat zij tussen 18 augustus 2006 en 31 december 2006 subsidie zouden kunnen aanvragen reeds bepaalde stappen hebben gezet, in het geheel niet meer voor subsidie in aanmerking komen.”
5.3 Naar het oordeel van het College gaat het bij de voorwaarde van artikel 3, aanhef en onder c, van de Regeling - gelet op het doel en de strekking van deze bepaling - om een in voldoende mate geconcretiseerde vergunningaanvraag, die ook als zodanig is aan te merken. Niet vereist is, zoals verweerder in zijn verweerschrift heeft gesteld, dat hiervoor een officieel aanvraagformulier als bedoeld in het Besluit indieningsvereisten aanvraag bouwvergunning wordt gehanteerd. Er dient echter wel sprake te zijn van een schriftelijke aanvraag in de zin van de Woningwet. Bovendien moet het naar het oordeel van het College gaan om een lopende aanvraag van vóór 18 augustus 2006.
Bij het vorenstaande neemt het College in aanmerking dat het bij de Regeling gaat om een uitzondering op de hoofdregel - het op nul stellen van de subsidie -, die om een strikte toepassing vraagt. De uitleg die verweerder thans geeft aan artikel 3, aanhef en onder c, van de Regeling strookt met de kennelijke bedoeling van de Regeling en is derhalve niet onjuist.
5.4 Het College is met verweerder van oordeel dat het voeren van overleg met het bevoegd gezag niet kan worden aangemerkt als het aanvragen van de voor de vergistingsinstallatie benodigde bouwvergunning in de zin van artikel 3, aanhef en onder c, van de Regeling. Het College neemt hierbij in aanmerking dat niet gebleken is van een in voldoende mate geconcretiseerde schriftelijke bouwvergunningaanvraag, die ook als zodanig is aan te duiden. De verklaring van D van 28 maart 2007 en de brief van het college van burgemeester en wethouders van Sint Anthonis van 24 mei 2007 geven geen aanleiding voor een ander oordeel. Gelet hierop moet in het geval van appellant 29 november 2006 worden aangemerkt als datum van indiening van de bouwvergunningaanvraag. Hieruit vloeit voort dat door appellant niet is voldaan aan de voorwaarde voor subsidieverlening van artikel 3, aanhef en onder c, van de Regeling.
Voor zover appellant heeft aangevoerd dat in de Regeling niet is voorgeschreven dat zowel de bouwvergunning als de milieuvergunning voor 18 augustus 2006 moeten zijn aangevraagd overweegt het College, dat een vergistingsinstallatie pas in gebruik kan worden genomen nadat deze is opgericht. Dat voor het oprichten een bouwvergunning benodigd is, die het gebruik van de gronden ten behoeve van de beoogde vergistingsinstallatie legitimeert, staat voor het College vast.
De stelling van appellant dat het in bezwaar gehandhaafde primaire besluit in strijd is met artikel 3:4, eerste lid, Awb omdat geen afweging van de betrokken belangen heeft plaatsgevonden, kan het College niet onderschrijven. Gelet op de bewoordingen van artikel 3, aanhef en onder c, van de Regeling was verweerder in de onderhavige omstandigheden gehouden de aanvraag af te wijzen. Aan een belangenafweging als door appellant genoemd, staat derhalve een beperking als bedoeld in het eerste lid van genoemd artikel 3:4 Awb in de weg.
5.5 Het vorenstaande in aanmerking genomen heeft verweerder bij het bestreden besluit het bezwaar tegen het primaire besluit terecht ongegrond verklaard.
5.6 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond is.
5.7 Voor een vergoeding van proceskosten op de voet van artikel 8:75 Awb ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. E.R. Eggeraat en mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir, in tegenwoordigheid van mr. A. Douwes als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2008.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Douwes