Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(Vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 07/553 18 juli 2008
27332 Kaderwet EZ-subsidies
Subsidieregeling aanpak urgente bedrijfslocaties
Uitspraak in de zaak van:
Gemeente Roosendaal, te Roosendaal, appellante,
gemachtigde: mr. E.R.S. Dijkstra, werkzaam bij de gemeente,
tegen
Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. M.W. Schilperoort, werkzaam bij verweerders agentschap SenterNovem.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 31 juli 2007, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 21 juni 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder zijn besluit van 19 december 2006 tot afwijzing van appellantes aanvraag om subsidie op grond van de Subsidieregeling aanpak urgente bedrijfslocaties (hierna: de Regeling), die is gebaseerd op de Kaderwet EZ-subsidies (hierna: Kaderwet EZ) gehandhaafd.
Bij brief van 27 augustus 2007 heeft appellante de gronden van het beroep aangevoerd.
Bij brief van 23 oktober 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 6 juni 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij gemachtigde zijn verschenen. Aan de zijde van verweerder verscheen voorts A. Bij die gelegenheid hebben partijen hun standpunten nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Kaderwet EZ bepaalde ten tijde hier van belang:
“Artikel 3
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van Onze Minister kunnen de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt nader worden bepaald alsmede andere criteria voor die verstrekking worden vastgesteld.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van Onze Minister kunnen voorts regels worden vastgesteld met betrekking tot:
a. het bedrag van de subsidie dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald;
b. de aanvraag van een subsidie en de besluitvorming daarover;
c. de voorwaarden waaronder de subsidie wordt verleend;
d. de verplichtingen voor de subsidie-ontvanger;
e. de vaststelling van de subsidie;
f. intrekking en wijziging van de subsidieverlening of -vaststelling;
g. de betaling van de subsidie en het verlenen van voorschotten.
(…)”
De Regeling bepaalde ten tijde van en voor zover hier van belang:
“Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
a. project: een samenhangend geheel van activiteiten die tot doel hebben ernstige criminaliteit op een bedrijfslocatie met een kwart in drie jaar terug te dringen, in samenwerking met de ondernemers die op de betreffende bedrijfslocatie gevestigd zijn;
b. bedrijfslocatie: een bedrijventerrein of een winkelgebied.
(…)
Artikel 5
1. Een aanvraag om subsidie wordt ingediend met een ondertekend en volledig ingevuld formulier, dat is opgenomen in de bij deze regeling behorende bijlage 1.
2. De aanvraag gaat vergezeld van:
a. een projectplan, met inbegrip van een analyse van de problematiek op de locatie;
b. (…)
c. een verklaring waaruit blijkt dat het project gesteund wordt door twee of meer ondernemingen die op de bedrijfslocatie gevestigd zijn;
d. (…)
(…)
Artikel 7
De minister beslist in ieder geval afwijzend op een aanvraag:
a. indien de aanvraag niet voldoet aan het bepaalde in deze regeling;
(…)
Artikel 8
1. De minister rangschikt de aanvragen waarop niet met toepassing van artikel 7 afwijzend Pro is beschikt, zodanig dat een project hoger gerangschikt wordt naar mate:
a. de noodzaak tot aanpak van de criminaliteit op de betreffende bedrijfslocatie groter is;
b. het meer bijdraagt aan het terugdringen van de criminaliteit;
c. het een groter draagvlak heeft bij de ondernemers die op de bedrijfslocatie gevestigd zijn, dat blijkt uit een financiële of andere bijdrage.
(…)”
De Toelichting bij de Regeling vermeldt:
“Aanpak van urgente bedrijvenlocaties
De Aanpak Urgente Bedrijvenlocaties is een van de projecten van het Actieplan Veilig Ondernemen en heeft ten doel een aantal urgente bedrijvenlocaties aan te pakken waarbij per locatie de aanwezige criminaliteit binnen drie jaar wordt teruggedrongen met een kwart. Deze aanpak richt zich op bedrijvenlocaties en winkelcentra waar de onveiligheid een acute bedreiging vormt voor betrokkenen en waar een snelle en kordate aanpak noodzakelijk is. Dit project richt zich daarmee, in tegenstelling tot het Keurmerk Veilig Ondernemen, alleen op urgente locaties.
(…)
Artikel 5
(…)
Bijzonder voor deze regeling is dat een zogeheten ‘verklaring van draagvlak’ overlegd moet worden: dat is een verklaring waaruit blijkt dat het project door de relevante ondernemers op de bedrijfslocatie ondersteund wordt. Deze verklaring is vormvrij en kan bijvoorbeeld bestaan uit een lijst met handtekeningen of een financiële bijdrage van enkele van de bedrijven op de bedrijfslocatie. Essentieel hiervoor is, dat de verklaring aansluit bij de projectdefinitie en de criteria van artikelen 7 en 8.
(…)
Artikel 8
(…)
Ten slotte is van belang, dat er een groot draagvlak voor het project is, omdat een gezamenlijke inspanning een kritische succesfactor is voor de slagingskans voor het [teru]gdringen van de criminaliteit. Met draagvlak wordt gedoeld op de mate waarin de partijen die geraakt worden door de onveiligheidsproblematiek, zich achter de aanpak scharen. Ook de wijze van medewerking speelt een rol, waarbij medefinanciering zwaarder telt dan bijvoorbeeld het ondertekenen van alleen een intentieverklaring.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 14 augustus 2006 ontving verweerder van appellante een aanvraag voor subsidie op grond van de Regeling voor het project CREDO (Centrum Roosendaal Enthousiast, Doortastend en Ondernemend). De totale kosten voor het project bedragen volgens de aanvraag € 1.427.127. Het doel van het project is blijkens de aanvraag het verbeteren van de leefbaarheid, de (sociale) veiligheid en de kwaliteit van de winkel- en woonomgeving in het gebied Molenstraat/Brugstraat/Hoogstraat.
- Bij brief van 19 december 2006 heeft verweerder appellante bericht dat de aanvraag als 14e was gerangschikt en dat het budget door honorering van hoger gerangschikte aanvragen was uitgeput. Verweerder heeft mitsdien afwijzend op de aanvraag beslist.
- Bij brief van 18 januari 2007 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Bij brief van 20 maart 2007 heeft verweerder appellante op haar verzoek de rangschikking van de aanvragen doen toekomen, alsmede een toelichting op de rangschikking van de aanvraag van appellante.
- Op 10 april 2007 is appellante op haar bezwaren gehoord.
- Bij e-mailbericht van 24 mei 2007 heeft verweerder appellante gevraagd een zienswijze in te dienen op het voornemen de bezwaren ongegrond te verklaren om de reden dat de motivering een element bevatte dat niet in de primaire beslissing was opgenomen.
- Bij e-mailbericht van 5 juni 2007 heeft appellante haar zienswijze ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
- Bij brief van 27 augustus 2007 heeft appellante met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur verweerder verzocht om afschriften van de adviezen van de informele expertcommissie en andere adviezen die hebben meegewogen bij de beoordeling van alle aanvragen op grond van de Regeling.
- Bij brief van 1 oktober 2007 heeft verweerder geschoonde notulen en adviezen van de expertcommissie verstrekt, alsmede geschoonde oplegnotities van het secretariaat.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren tegen zijn besluit tot afwijzing van de aanvraag deels gegrond en deels ongegrond verklaard en daaraan het volgende ten grondslag gelegd.
Verweerder is met appellante van mening dat het besluit tot afwijzing summier is gemotiveerd en stelt in het bestreden besluit dit gebrek te hebben geheeld. Met betrekking tot de motivering van de rangschikking stelt verweerder dat de aanvragen weliswaar onderling worden vergeleken om tot een rangschikking te komen, maar dat dit niet betekent dat in een afwijzende beschikking moet worden gemotiveerd waarom andere aanvragen een hogere score hebben gekregen dan het project van appellante. Het besluit is voldoende gemotiveerd als de toegekende score voldoende is gemotiveerd en de totaalrangschikking daarbij wordt vermeld.
De projecten zijn gerangschikt op basis van de criteria die in artikel 8, eerste lid, van de Regeling worden genoemd, te weten urgentie, bijdrage en draagvlak. Deze criteria zijn kwalitatief: de beoordeling geschiedt in onderlinge samenhang met elkaar en in vergelijking met andere projecten. Het project van appellante scoorde hoog op het criterium ‘urgentie’, maar op de twee andere criteria beduidend lager. Deze laatste twee criteria hebben in verhouding tot de eerste zwaarder gewogen, omdat deze twee inhoud geven aan het project en feitelijk zorgen voor het terugdringen van de criminaliteit en het slagen van het project.
De bevoegdheid tot het toekennen van wegingsfactoren aan de criteria vloeit voort uit de bevoegdheid tot rangschikken en uit het feit dat verweerder de criteria in onderlinge samenhang moet bezien. De methode die is gevolgd bestaat daarin dat in ieder geval voldoende moet worden gescoord op het criterium ‘urgentie’, en dat de scores voor de beide andere criteria qua zwaarte dubbel tellen.
Het project van appellante scoort goed op het urgentiecriterium, maar minder goed op de beide andere criteria. Wat betreft de bijdrage aan de vermindering van de criminaliteit merkt verweerder op dat 60 % van de opgevoerde projectkosten betrekking heeft op de investeringspost ‘herinrichting openbaar gebied’, welke post ziet op het veranderen van rijrichting en het opnieuw inrichten van het openbaar gebied. Het is onvoldoende duidelijk geworden hoe deze maatregelen bijdragen aan het terugdringen van de criminaliteit, aldus verweerder. Voorts is verweerder van mening dat dergelijke kosten kosten zijn die ook buiten het kader van het project gemaakt zouden worden, voor werkzaamheden die nu vervroegd worden uitgevoerd.
Met betrekking tot het draagvlak van het project bij betrokken ondernemers stelt verweerder dat dit betrekkelijk laag is, aangezien de winkeliersverenigingen en de woningbouwverenigingen slechts een beperkte financiële bijdrage leveren in verhouding tot de bijdrage van de gemeente en in verhouding tot de kosten waarvoor subsidie wordt gevraagd. Een intentieverklaring, zoals bij de aanvraag gevoegd, scoort voor verweerder in dat opzicht lager dan medefinanciering.
Ter zitting heeft verweerder voorts opgemerkt dat anders dan appellante stelt het criterium draagvlaak niet louter wordt ingevuld op grond van geleverde financiële bijdrage. Het gaat ook om de mate van betrokkenheid van de ondernemers, waarbij een intentieverklaring minder zwaar weegt dat aantoonbare concrete inspanningen ten behoeve van het project. Verweerder verwijst daarbij naar het voorbeeld van de gemeente Spijkenisse.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep het volgende naar voren gebracht.
Appellante is van mening dat in het bestreden besluit een vergelijkende beschouwing had moeten worden opgenomen met betrekking de verschillende aanvragen ter onderbouwing van de rangschikking als geheel. Nu die ontbreekt en enkel is ingegaan op het project van appellante is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd.
Verweerder heeft aan de drie rangschikkingscriteria van art. 8, eerste lid, van de Regeling ten onrechte een verschillend gewicht gegeven. In de Regeling, noch in de handleiding die ter beschikking staat voor het aanvragen van de subsidie is vermeld dat de criteria een verschillend gewicht hebben. Appellante acht dit in strijd met beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel. Voorts is het in strijd met artikel 3 Kaderwet Pro EZ.
Verweerder heeft zich volgens appellante ten onrechte op het standpunt gesteld dat de noodzaak van de herinrichtingskosten onvoldoende is aangetoond. Appellante meent duidelijk te hebben aangetoond dat en hoe de herinrichting kan bijdragen aan het terugdringen van de criminaliteit. Voorts sluiten de kosten die zijn opgevoerd goed aan bij de veiligheidsanalyse die appellante heeft gemaakt, en ook bij hetgeen in de bijlage bij de subsidiehandleiding is vermeld als voorbeelden van mogelijke kostenposten. De opvatting van verweerder dat de herinrichtingskosten kosten zijn die toch moesten worden gemaakt, is in strijd met de Regeling. Deze biedt geen ruimte om een dergelijk oordeel te betrekken bij de beoordeling op het criterium ‘bijdrage’. Voorts wijst appellante erop dat hier geen sprake is van vervroegde onderhoudswerkzaamheden.
Het standpunt van verweerder met betrekking tot de bijdrage van de ondernemers- en woningbouwverenigingen is volgens appellante in strijd met de Regeling. Het gaat niet om de (hoogte van de) financiële bijdrage in relatie tot de kosten van het project, maar om de mate waarin partijen zich achter het project hebben geschaard. Voorts blijkt uit de aanvraag dat het aantal participerende ondernemers hoog is, en dat zij wel degelijk een financiële bijdrage leveren. Daarbij komt dat de woningbouwverenigingen op eigen kosten overlastgevende panden gaan renoveren en ontwikkelen. Appellante noemt een aantal voorbeelden van betrokkenheid en van financiële bijdragen die uit de aanvraag blijken. Voorts verwijst appellante ter zitting naar de stukken die zij via de Wob-procedure heeft verkregen, en in het bijzonder naar de oplegnotitie inzake de gemeente Spijkenisse. In dat project leveren de ondernemers geen financiële bijdrage, terwijl het wel hoger scoort op draagvlak.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Aan de orde is de vraag of verweerder de aanvraag van appellante voor subsidie op grond van de Regeling heeft kunnen afwijzen op de grond dat het budget was uitgeput door toezeggingen inzake hoger gerangschikte aanvragen. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
5.2 Met betrekking tot de motivering van de rangschikking van de projecten overweegt het College dat in een geval als het onderhavige, waarin op basis van een rangschikking subsidiegelden worden verdeeld, aan de aanvrager inzicht moet worden geboden in de gronden voor de rangschikking van diens eigen project. Naar het oordeel van het College heeft verweerder in het bestreden besluit op toereikende wijze uiteengezet op grond van welke maatstaven de ingediende projecten zijn beoordeeld en op welke wijze tot de rangschikking is gekomen. Anders dan appellante stelt, brengt het gebruik maken van de methode van rangschikking niet met zich dat verweerder bij zijn motivering van de rangschikking van een project moet ingaan op de sterke en zwakke punten van andere projecten en de redenen voor toekenning van een rang in de uiteindelijke rangschikking. Verweerder heeft uiteen gezet dat de ingediende projecten ieder individueel zijn beoordeeld op basis van gelijke maatstaven, en dat ieder project aan de hand van die beoordeling een score heeft gekregen. Vervolgens zijn de projecten van hoogste score naar laagste score gerangschikt. Het is inherent aan een dergelijke methode van rangschikking dat in beginsel ieder project op de eigen merites wordt beoordeeld. Het is naar het oordeel van het College deze beoordeling die verweerder in zijn besluit dient te onderbouwen.
5.3 Met betrekking tot de stelling van appellante dat het toekennen van wegingsfactoren aan de drie in artikel 8 van Pro de Regeling genoemde beoordelingscriteria in strijd is met de Regeling en met artikel 3 van Pro de Kaderwet EZ overweegt het College dat de Regeling noch de Kaderwet EZ in de weg staan aan het toekennen van wegingsfactoren. Gelet op artikel 8 van Pro de Regeling komt aan verweerder enige beoordelingsruimte toe bij het rangschikken, van welke ruimte verweerder gebruik heeft gemaakt door wegingsfactoren te gebruiken. Ter beoordeling staat of verweerder bij de uitoefening van zijn bevoegdheid tot rangschikking gebruik heeft mogen maken van de onderhavige wegingsfactoren.
Verweerder heeft met betrekking tot het criterium ‘urgentie’ opgemerkt dat wanneer de problematiek op een locatie niet urgent is, de Regeling niet van toepassing is. Met betrekking tot de criteria ‘draagvlak’ en ‘bijdrage’ heeft verweerder opgemerkt dat deze betrekking hebben op de kans dat een project zal slagen, aangezien de mate van betrokkenheid van de ondernemers en de mate van bijdrage van een project op het terugdringen van de problematiek voor verweerder een voorspellende waarde heeft voor het bereiken van de doelstelling van de Regeling door het project. Om deze reden heeft verweerder aan deze criteria een zwaarder gewicht toegekend. Het College overweegt dienaangaande dat uit de Toelichting van de Regeling blijkt dat de Regeling ten doel heeft het terugdringen van criminaliteit en onveiligheid op bedrijvenlocaties waar de onveiligheid een acute bedreiging vormt voor betrokkenen en waar een snelle en kordate aanpak noodzakelijk is. Naar het oordeel van het College volgt uit artikel 8, gelezen in samenhang met artikel 1, en met de Toelichting, dat ‘urgentie’ een minimumcriterium is waaraan een project op zijn minst moet voldoen om te kunnen meedoen in de rangschikking. Reeds hierom slaagt het beroep van appellante op het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel niet. Voorts is aannemelijk dat naar mate de ondernemers op de betreffende locatie meer betrokkenheid tonen bij de aanpak van de problemen, een project meer kans van slagen heeft. Ook acht het College aannemelijk dat die kans van slagen toeneemt in geval het project ook concreet bijdraagt aan het oplossen van de problematiek. Het College komt op dit punt dan ook tot de slotsom dat verweerder gelet op de doelstellingen van de Regeling een in verhouding tot het criterium ‘urgentie’ groter gewicht mogen toekennen aan de criteria ‘draagvlak’ en ‘bijdrage’.
5.4 Met betrekking tot de beoordeling door verweerder van het criterium ‘bijdrage’ meer in het bijzonder de mate waarin de herinrichtingskosten bijdragen aan het terugdringen van de criminaliteit in het betrokken gebied overweegt het College het volgende. De aanvraag bevat geen concreet herinrichtingsplan en daar waar de aanvraag betrekking heeft op de herinrichting van het openbaar gebied wordt voornamelijk gesteld dat een verandering van rijrichting nodig is. Voorts wordt opgemerkt dat trottoirs en straatmeubilair zullen worden opgeknapt. De met de herinrichting gemoeide kosten maken het grootste deel van de projectkosten uit en zijn zodanig hoog, dat naar het oordeel van het College een nadere concretisering en onderbouwing van de in het kader van de herinrichting voorgenomen maatregelen in de aanvraag aangewezen zou zijn geweest. Nu deze ontbreekt, is het College met verweerder van oordeel dat onvoldoende duidelijk is geworden hoe de maatregelen bijdragen aan het terugdringen van de criminaliteit.
5.5 Het College aanvaardt niet het standpunt van appellante dat verweerder in strijd met de Regeling heeft beslist dat het draagvlak onder de ondernemers betrekkelijk laag is. Dienaangaande overweegt het College dat uit artikel 8, eerste lid, onder c van de Regeling blijkt dat onder ‘draagvlak’ wordt verstaan een financiële of andere bijdrage aan het project. Uit de Toelichting blijkt dat hiermee wordt gedoeld op de mate waarin de partijen die worden geraakt door de onveiligheidsproblematiek zich achter de aanpak scharen. Anders dan appellante stelt heeft verweerder niet het standpunt ingenomen dat het bij de beoordeling gaat om de hoogte van de financiële bijdrage in relatie tot de kosten van het project. Verweerder heeft gesteld dat moet blijken dat ondernemers concreet betrokken zijn bij de uitvoering van het project. Het leveren van een financiële bijdrage is daarvoor een indicator, aldus verweerder. Appellante heeft gewezen op de intentieverklaring, een brief van de ondernemersvereniging Brugstraat en op de ‘Overeenkomst overlastgevende panden’. Het College overweegt dat laatstgenoemde overeenkomst niet de ondernemers op de bedrijfslocatie betreft, zoals vereist op grond van artikel 8 van Pro de Regeling. Voorts wijst het College erop dat in de aanvraag onder het kopje ‘Financiering van het project’ (laatste pagina aanvraagformulier) achter ‘ondernemers’ geen bedrag is vermeld, zodat de stelling van appellante dat de ondernemers in totaal € 61.000 bijdragen feitelijke grondslag ontbeert. Naar het oordeel van het College heeft verweerder voorts kunnen oordelen dat noch uit de intentieverklaring, noch uit de brief van de ondernemersvereniging zodanig concreet blijkt op welke wijze de ondernemers betrokken zijn bij de uitvoering van de plannen, dat een hogere waardering op dit criterium aangewezen zou zijn. Onder die omstandigheden faalt het betoog van appellante.
5.6 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond is.
5.7 Voor een veroordeling in de proceskosten op voet van artikel 8:75 Awb Pro bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in tegenwoordigheid van mr. A. Graefe als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2008.
w.g. A.J.C. de Moor-van Vugt w.g. A. Graefe