Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Voorzieningenrechter
AWB 08/494 18 juli 2008
11020 Boswet
Compensatie herplantplicht
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
A en drie anderen, te B, verzoekers,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. E.M. Reijnders, werkzaam bij verweerder,
waaraan voorts als partij deelneemt:
de Gemeente Rheden, (hierna: de gemeente)
gemachtigden: G.A. Bannink en N. Moll, beiden werkzaam bij de gemeente.
1. De procedure
Bij brief van 31 mei 2008, ter griffie van het College ontvangen op 4 juni 2008, hebben verzoekers beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 24 april 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaarschrift van verzoekers tegen zijn besluit van 22 januari 2008, waarbij is ingewilligd een door de gemeente ingediend verzoek om ontheffing van de herplantplicht op grond van de Boswet.
Verzoekers hebben bij brief van 3 juli 2008 de voorzieningenrechter van het College verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft bij brief van 11 juli 2008 een schriftelijke reactie gegeven op het verzoek.
Het verzoek is ter zitting behandeld op 17 juli 2008. Verschenen zijn voor verzoekers A, C en D. Verweerder en de gemeente hebben zich doen vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Boswet luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
" AFDELING II
Artikel 2
1. Hij, die het voornemen heeft om tot vellen of doen vellen van houtopstand, anders dan bij wijze van dunning, over te gaan, is verplicht van dat voornemen ten minste één maand doch niet langer dan één jaar tevoren door toezending van een formulier, dat als aangetekend stuk wordt verzonden, kennis te geven aan Onze Minister alsmede, zo hij niet de eigenaar is van de te ontbloten grond, ook aan deze laatste. Onze Minister stelt het model voor dit formulier vast.
Onze Minister zendt onverwijld een bevestiging van de ontvangst van de kennisgeving.
2. (…)
3. Het is verboden te vellen of te doen vellen, anders dan bij wijze van dunning, zonder dat een voorafgaande tijdige kennisgeving als bedoeld in het eerste lid is gedaan.
Artikel 3
1. De eigenaar van grond, waarop een houtopstand, anders dan bij wijze van dunning, is geveld of op andere wijze tenietgegaan, is verplicht binnen een tijdvak van drie jaren na de velling of het tenietgaan van de houtopstand te herbeplanten volgens regelen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen.
2. De in het vorige lid bedoelde eigenaar is tevens verplicht beplanting die niet is aangeslagen binnen drie jaren na de herbeplanting te vervangen.
3. De in de voorgaande leden bedoelde eigenaar kan aan Onze Minister een verklaring vragen, inhoudende dat de door hem voorgestelde herbeplanting voldoet aan de regelen, krachtens het eerste lid gesteld.
AFDELING III
Artikel 8
Tegen een op grond van Afdeling II genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
AFDELING VI
Artikel 13
1. Onze Ministers van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen en van Landbouw en Visserij kunnen ter bewaring van natuur- en landschapsschoon het vellen en doen vellen, anders dan bij wijze van dunning, van bossen en andere houtopstanden telkens voor ten hoogste vijf jaar verbieden.
2. (…) "
Artikel 2 van het Koninklijk Besluit van 20 juni 1962, houdende regelen ten aanzien van de verplichting tot herbeplanting, bedoeld in artikel 3 van de Boswet (hierna: het Koninklijk Besluit), luidt als volgt:
" Artikel 2
1. Aan de verplichting tot herbeplanting, bedoeld in artikel 3 van de Boswet, moet worden voldaan door beplanting van de grond, waarop zich de gevelde houtopstand bevond, of van andere grond, voor zover Onze Minister hiertoe toestemming heeft verleend.
2. Onze Minister verleent de in het eerste lid bedoelde toestemming, tenzij:
a. de grond die de eigenaar wil beplanten gelegen is in een ander gebied dan dat waar zich de gevelde houtopstand bevond;
b. de grond die de eigenaar wil beplanten van mindere kwaliteit is dan die waarop zich de gevelde houtopstand bevond;
c. de grond die de eigenaar wil beplanten een kleinere oppervlakte heeft dan die waarop zich de gevelde houtopstand bevond;
d. de gevelde houtopstand deel uitmaakte van een boskern;
e. andere belangen, welke verband houden met de bodemproduktie, hierdoor zouden worden geschaad.
3. Op grond van bijzondere omstandigheden kan Onze Minister ook in de in het tweede lid genoemde gevallen de in het eerste lid bedoelde toestemming verlenen. Aan deze toestemming kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.
4. Voor de toepassing van het bepaalde in het tweede lid, aanhef en onder a, verdeelt Onze Minister bij regeling het Rijk in gebieden."
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Verzoekers maken deel uit van de "Geërfden van het dorp B". In 1921 heeft deze groep het Rozendaalse Veld (waarbinnen het Rozendaalse Zand is gelegen) onder voorwaarden geschonken aan de gemeente.
- In 2005 heeft de gemeente het plan opgevat om op het Rozendaalse Zand de oorspronkelijke zandverstuiving in ere te herstellen. Daarvoor is noodzakelijk dat ongeveer 19 hectare bos en opslag wordt verwijderd en van nog eens 20 hectare de bovenste vegetatielaag wordt afgevoerd.
- Door middel van het formulier "Kennisgeving van een voorgenomen velling Boswet, artikel 2", door verweerder ontvangen op 28 september 2007, heeft de Bosgroep Midden Nederland verweerder in kennis gesteld van de voorgenomen velling van 2045 are grove den in het Rozendaalse Zand ten behoeve van het herstel van stuifzand.
- Verweerder heeft de Bosgroep Midden Nederland en de gemeente, als eigenaar, bij brief van 1 oktober 2007 de ontvangst van deze melding bevestigd.
- Aangezien verweerder niet binnen een maand na 28 september 2007 heeft gereageerd op de melding, kwam de Bosgroep Midden Nederland vanaf dat moment de bevoegdheid toe met de kapwerkzaamheden te beginnen.
- De gemeente heeft bij formulier "Tot ontheffing, uitstel of compensatie in het kader van de kennisgeving voorgenomen velling", door verweerder ontvangen op 22 september 2007, toestemming gevraagd om bij wege van compensatie op andere gronden aan de herplantplicht te voldoen.
- Bij soortgelijk formulier, door verweerder op 30 november 2007 ontvangen, heeft de gemeente een verzoek om ontheffing van de herplantplicht ingediend.
- De gemeente heeft bij brief van 29 november 2007 het compensatieverzoek ingetrokken.
- Verweerder heeft bij besluit van 22 januari 2008 het verzoek om ontheffing van de herplantplicht ingewilligd.
- Bij brief van 1 februari 2008 hebben (onder meer) verzoekers bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Op 13 februari 2008 heeft een hoorzitting plaatsgevonden
- Bij uitspraak van 4 februari 2008 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Arnhem een groep Geërfden niet-ontvankelijk verklaard in hun vordering dat de gemeente op straffe van een dwangsom wordt verboden, zolang de toestemming van de Geërfden ontbreekt, tot het vellen van voornoemde 19 hectaren bos over te gaan.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit van 24 april 2008 genomen, waarbij de bezwaren van verzoekers ongegrond zijn verklaard.
3. Het standpunt van verzoekers
Verzoekers hebben de voorzieningenrechter gevraagd verweerders besluit te vernietigen en daaraan voor de gemeente het rechtsgevolg te verbinden dat de werkzaamheden moeten worden stilgelegd tot zes weken nadat een nieuw besluit is genomen op (een eventueel nieuw) verzoek om ontheffing van de herplantplicht of nadat op een nieuw verzoek om een voorlopige voorziening is beslist dan wel, om, gelet op het spoedeisend belang verbonden aan de instandhouding van het resterende bos en de dreiging van de hervatting van de vellingswerkzaamheden na 15 juli 2008, bij wijze van voorlopige voorziening het besluit te schorsen tot zes weken nadat opnieuw is beslist op het bezwaar, met dien verstande dat de stillegging van de werkzaamheden blijft gehandhaafd totdat op een eventueel nieuw verzoek om voorlopige voorziening zal zijn beslist.
Ter onderbouwing van dit verzoek hebben verzoekers het volgende naar voren gebracht.
Het besluit van de gemeente om een deel van het bos te kappen, is niet in overeenstemming met de in de schenkingsakte voorziene procedure genomen. De gemeente heeft nagelaten betrokkenen tijdig te informeren en een draagvlak te creëren. Tijdens een buitengewone vergadering van Geërfden heeft een ruime meerderheid van de aanwezigen onder meer uitgesproken dat de schenkingsvoorwaarden zijn geschonden. Verzoekers zijn als Geërfden geraakt in hun belang, dat valt terug te voeren op een eeuwenoud recht, dat zijn vorm heeft behouden in de schenkingsakte uit 1921. Subsidiair zijn verzoekers getroffen in hun belang als omwonenden, die recreatief gebruikmaken van de bossen en op die grond de instandhouding en het beheer van het bos in hoge mate waarderen en nodig hebben.
Kennelijk is verweerder echter van mening dat het herstel van een zandverstuiving een maatschappelijk belang van hogere orde is dan het voorkomen van verdere achteruitgang van het bosareaal in Nederland. Hij motiveert dat evenwel niet en verlaat zich, zonder eigen onderzoek, op het advies van de Provincie Gelderland en de Regionale Beleidsdirectie. Zelfs indien al wordt toegestaan dat niet ter plaatse wordt herplant in verband met stuifzandontwikkeling, had een verplichting tot compensatie moeten worden opgelegd. Verweerder heeft zich eerst naar aanleiding van het bezwaar van verzoekers nader laten informeren. Het kappen van dit bos betekent een achteruitgang van het bosareaal in Nederland en een achteruitgang van het bindvermogen voor broeikasgassen. Het criterium "waardevolle beplanting" is er met de haren bijgesleept. Verweerder stelt vervolgens dat, omdat sprake zou zijn van "stuifzandherstel in kansrijke situaties", het project kan worden aangemerkt als een "bijzonder geval voor ontheffing van de herplantplicht". Dat is geen belangenafweging. De aan het besluit ten grondslag liggende rapporten zijn ook niet overtuigend. De ratio voor het kappen is flinterdun. Herstel van de zandverstuiving, zoals deze er tot 1950 bij lag, zou een bevredigende situatie opleveren. Verweerder kan zich niet beroepen op de Nota Open Bos uit 1995, die niet een door het parlement geaccordeerde grondslag biedt om ontbossing zonder compensatie toe te staan.
Ter zitting hebben verzoekers hieraan toegevoegd dat zij pas begin december 2007 op de hoogte kwamen van het voornemen om de betrokken houtopstand te kappen, zodat zij niet eerder in de gelegenheid zijn geweest om zich, bijvoorbeeld door een kapverbod te vragen, tegen de melding te verzetten.
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft in zijn schriftelijke reactie van 11 juli 2008 het volgende gesteld.
De Bosgroep Midden Nederland heeft op 28 september 2007 gemeld voornemens te zijn het in het geding zijnde bosbestand, op het grondgebied van de gemeente Rheden, te vellen. Verweerder heeft niet vastgesteld dat een kapverbod was geïndiceerd en verzoekers hebben ook niet om zo'n verbod gevraagd. Tegen de kapmelding is niet geageerd, zodat de gemeente gerechtigd is de bomen te vellen. Ongeveer 75% van het bosbestand is reeds geveld in februari 2008. Vanaf 15 juli 2008 wordt de rest gekapt. Een eventuele vernietiging van het besluit van 24 april 2008 zou slechts de herplantplicht uit de Boswet doen herleven. Met vernietiging wordt niet bereikt dat niet geveld mag worden. Het met het indienen van het verzoek beoogde doel - het in stand houden van het resterende bos - kan dan ook niet worden bereikt. Van onverwijlde spoed in de zin van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is dan ook geen sprake. Over het al dan niet terecht verlenen van een ontheffing van de herplantplicht kan ook later, in de bodemprocedure, worden geoordeeld. Indien het College dan oordeelt dat deze ontheffing onrechtmatig is, kan daarmee hooguit alsnog de herplant worden verzekerd.
De door verzoekers geschetste historische achtergrond is een civielrechtelijke kwestie tussen de Geërfden en de gemeente en valt buiten het bestek van deze procedure. Ter onderbouwing van het besluit is verwezen naar adviezen van de provincie en haar regionale beleidsdirectie, waaruit genoegzaam blijkt waarom stuifzandherstel een ontheffing van de herplantplicht rechtvaardig en dat het stuifzandherstel kansrijk is. Verweerder beschikt niet over een eigen adviesorgaan en was niet gehouden zelfstandig nader onderzoek te doen. Verweerder heeft niet kunnen vaststellen dat de uitgebrachte adviezen kennelijk onjuist zouden zijn. De door verzoekers geleverde kritiek is niet onderbouwd.
5. De beoordeling van het geschil
Hangende beroep bij het College kan de voorzieningenrechter op grond van artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie juncto artikel 8:81, eerste lid, Awb een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed dat, gelet op de betrokken belangen, vereist. Voorzover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het bestreden besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in de aanhangige bodemprocedures.
De voorzieningenrechter gaat - ook al is niet uitgesloten dat het College bij behandeling van de hoofdzaak tot een ander oordeel zal komen - er vooralsnog van uit dat de belangen van verzoekers rechtstreeks betrokken zijn bij het besluit waarbij de ontheffing van de herplantplicht is verleend. Weliswaar wonen verzoekers op circa 2 km afstand van het betrokken terrein, zodat betwijfeld moet worden of zij als omwonende zijn aan te merken, maar zij bezitten, zoals door verweerder ter zitting is opgemerkt, door hun status van “Geërfde van het dorp B” rechten ten aanzien van het terrein, zoals het hebben van toegang tot de jacht, die naar voorlopig oordeel een rechtstreeks belang kunnen opleveren.
Gelet op de inhoud van het verzoekschrift en hetgeen daaromtrent ter zitting is verklaard strekt het verzoek om schorsing en voorlopige voorziening er toe te voorkomen dat de betrokken houtopstand - voorzover velling (nog) niet heeft plaatsgevonden - hangende de behandeling van het beroep tegen het besluit waarbij is beslist omtrent ontheffing van de herplantplicht, wordt geveld. Aan de orde is derhalve de vraag of dit doel in deze procedure kan worden bereikt. Dat is niet het geval indien het besluit, waarbij de ontheffing van de herplantplicht is gehandhaafd, zou worden geschorst. Immers, zoals verweerder terecht heeft gesteld, staat in dat geval het bepaalde bij en krachtens de Boswet er niet aan in de weg dat de grondeigenaar de velling van de betrokken houtopstand voortzet.
De voorzieningenrechter begrijpt het door verzoekers ontwikkelde betoog aldus dat de besluitvorming van verweerder ter zake van de ontheffing in wezen tevens de weigering inhoudt om op enig moment een kapverbod als bedoeld in artikel 13, eerste lid, van de Boswet op te leggen. Een zodanige weigering zou dan mede de inzet van de procedure kunnen vormen, zo lijken verzoekers te stellen.
De voorzieningenrechter leidt uit de systematiek van de Boswet evenwel af dat een besluit om ontheffing te verlenen van de herplantplicht moet worden onderscheiden van een besluit omtrent het al dan niet opleggen van een kapverbod. Die systematiek zou, naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter, te zeer geweld worden aangedaan wanneer die ontheffing in dit geval mede geacht zou worden een weigering te omvatten om een zodanig verbod op te leggen. Een soortgelijke overweging is neergelegd in de uitspraak van de voorzieningenrechter van 27 februari 2007 (AWB 07/38, www.rechtspraak.nl, LJN AZ9716)
Het voorgaande leidt de voorzieningenrechter dan ook tot het, voorlopige, oordeel dat een weigering om een kapverbod op te leggen niet, mede, de inzet kan vormen van de onderhavige beroepsprocedure, waarin het gaat om ontheffing van de herplantplicht. De voorzieningenrechter laat daarbij nog geheel daar dat de beoordeling van beroepen tegen besluiten waarbij bezwaren tegen de weigering een kapverbod op te leggen ongegrond zijn verklaard, gelet op artikel 8 van de Boswet, aan de rechtsmacht van het College is onttrokken. Voor de voorzieningenrechter van het College bestaat op dat punt derhalve evenmin enige bevoegdheid.
Het door verzoekers met het indienen van het verzoek om voorlopige voorziening nagestreefde doel - velling van de betrokken houtopstand voorkomen hangende de beroepsprocedure - kan dan ook niet worden gerealiseerd op de wijze zoals verzoekers zich dat hebben voorgesteld.
Hetgeen verzoekers inhoudelijk hebben aangevoerd kan gezien het voorgaande buiten bespreking worden gelaten.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het verzoek om voorlopige voorziening moet worden afgewezen.
De voorzieningenrechter acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 Awb.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2008.
w.g. C.M. Wolters w.g. R. Meijer